莆田市國土資源局涵江分局　朱　珊

臨時(shí)用地的規(guī)范化管理
——以莆田市涵江區(qū)為例

莆田市國土資源局涵江分局朱珊

臨時(shí)用地管理不僅關(guān)系到道路等工程建設(shè)所需的配套用地保障，更是國土資源管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該文以筆者工作單位所在轄區(qū)為例，結(jié)合多年基層國土資源管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過摸清轄區(qū)內(nèi)臨時(shí)用地使用及管理現(xiàn)狀，分析當(dāng)前臨時(shí)用地管理存在的問題及原因，并提出規(guī)范化管理的相關(guān)對策及建議。

臨時(shí)用地 規(guī)范化管理 涵江區(qū)

臨時(shí)用地，是指建設(shè)用地單位和個(gè)人在短期內(nèi)使用的、與生產(chǎn)生活或建設(shè)工程相關(guān)聯(lián)的各種不宜辦理征地與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的臨時(shí)性用地。近年來，隨著涵江區(qū)內(nèi)鐵路、高速公路及市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，大量使用攪拌站、棄土場及項(xiàng)目管理部等臨時(shí)用地，但也逐漸出現(xiàn)臨時(shí)用地未批先用、批臨時(shí)建永久、改變用途、復(fù)墾難及報(bào)批不規(guī)范等問題。臨時(shí)用地管理不僅關(guān)系到道路等工程建設(shè)所需的配套用地保障，更是國土資源管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。筆者根據(jù)多年來基層國土資源管理的工作實(shí)踐，通過深入調(diào)查臨時(shí)用地使用情況及管理現(xiàn)狀，分析目前轄區(qū)內(nèi)臨時(shí)用地管理存在的問題及原因，提出完善臨時(shí)用地管理相關(guān)制度的對策及建議。

1　臨時(shí)用地使用及管理現(xiàn)狀

2010年～2014年，轄區(qū)內(nèi)審批臨時(shí)用地657.63畝，其中鐵路、高速公路等線性工程使用臨時(shí)用地601.21畝、地質(zhì)勘查過程中使用臨時(shí)用地31.53畝、其他類型項(xiàng)目使用臨時(shí)用地24.89畝。以上臨時(shí)用地地類為：農(nóng)用地424.03畝（其中耕地247.81畝、一般農(nóng)用地176.22畝）、建設(shè)用地185.14畝、未利用地48.46畝。土地復(fù)墾方面，臨時(shí)用地使用年限已到期508.60畝（其中已恢復(fù)種植條件或土地原貌的458.41畝、未達(dá)到土地復(fù)墾條件或恢復(fù)原貌的50.19畝）、其余未到期正在使用149.03畝。批后監(jiān)管方面，未批先用臨時(shí)用地40.30畝、超出批準(zhǔn)范圍臨時(shí)用地25.30畝、改變用途的10.30畝、建設(shè)永久性建筑占在面積3.02畝。

通過以上調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)：道路等線性工程使用臨時(shí)用地比例較大，占近年來審批臨時(shí)用地的91.42%；審批的臨時(shí)用地中，農(nóng)用地占64.48%（其中耕地占37.68%）、建設(shè)用地及未利用地分別占28.15%和7.37%，臨時(shí)用地占用農(nóng)用地特別是耕地比例較高；臨時(shí)用地使用到期后土地復(fù)墾率為90.13%，仍有9.87%未復(fù)墾到位或未恢復(fù)土地原貌；未批先用等違法違規(guī)使用臨時(shí)用地占合法審批的12.00%。

2　臨時(shí)用地管理工作存在的主要問題

2.1部分臨時(shí)用地選址不合理

從轄區(qū)內(nèi)臨時(shí)用地地類結(jié)構(gòu)分析可知，其中耕地占近年來批準(zhǔn)的臨時(shí)用地總面積的37.68%，占用比例較高。因此，部分臨時(shí)用地選址時(shí)主要考慮施工方便或交通便捷，沒有從保護(hù)耕地的角度從發(fā)，應(yīng)優(yōu)先考慮使用建設(shè)用地或未利用土地，盡量避免占用耕地。

2.2部分臨時(shí)用地復(fù)墾不到位

由于高速公路、鐵路等線性工程多屬國家、省市重點(diǎn)工程，為保障此類重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)所需的配套臨時(shí)用地，在審批臨時(shí)用地時(shí)，往往重服務(wù)輕審查。如：輕視土地復(fù)墾方案的審查，《土地復(fù)墾整治協(xié)議》中對恢復(fù)種植條件或土地原貌的具體措施、標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收辦法等事項(xiàng)約定不明確；預(yù)繳的土地復(fù)墾費(fèi)偏低，無法約束建設(shè)單位自行主動(dòng)復(fù)墾；建設(shè)單位不自行復(fù)墾的，國土資源管理部門組織安排土地復(fù)墾整治任務(wù)時(shí)，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、村委會(huì)組織復(fù)墾不及時(shí)，積極性不高，也是臨時(shí)用地復(fù)墾不到位的原因之一。

2.3審批管理程序不夠規(guī)范

目前，省、市有關(guān)部門均有出臺(tái)臨時(shí)用地管理的相關(guān)文件及政策，但在基層臨時(shí)用地管理具體過程中，需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對審批管理程序予以進(jìn)一步明確和細(xì)化。目前出現(xiàn)的主要問題有：一是村民不知情，建設(shè)單位與臨時(shí)用地所在村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）簽訂臨時(shí)用地租用合同時(shí)，有關(guān)村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）未履行村務(wù)公開制度，部分村（社區(qū)）委會(huì)甚至僅憑個(gè)別干部意見便決定簽署臨時(shí)用地租用合同，造成土地承包者不知情，甚至出現(xiàn)群眾上訪現(xiàn)象。二是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不知情，在上報(bào)臨時(shí)用地時(shí)，由建設(shè)單位直接向國土資源管理部門申請辦理臨時(shí)用地手續(xù)，造成有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不清楚臨時(shí)用地審批使用情況，不利于臨時(shí)用地的屬地管理及批后監(jiān)管，甚至造成臨時(shí)用地復(fù)墾難以保障。三是報(bào)批材料不規(guī)范，如：部分重點(diǎn)項(xiàng)目急于開工建設(shè)，在申請辦理臨時(shí)用地手續(xù)時(shí)，未提供臨時(shí)用地測量坐標(biāo)點(diǎn)，造成審批用地范圍與實(shí)際現(xiàn)場難以吻合，也給今后臨時(shí)用地批后監(jiān)管留下隱患；上報(bào)臨時(shí)用地的地類認(rèn)定材料不夠規(guī)范，國土資源管理部門根據(jù)現(xiàn)場情況對照土地利用現(xiàn)狀圖時(shí)不夠準(zhǔn)確規(guī)范，造成部分土地地類認(rèn)定有誤，不利于保護(hù)耕地；四是臨時(shí)用地審批材料未實(shí)現(xiàn)及時(shí)移交對接，一方面是國土資源管理部門的內(nèi)部移交，即用地審批職能部門未移交給國土資源監(jiān)察部門或基層國土資源所，另一方面是未及時(shí)移交給所在臨時(shí)用地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），造成事后發(fā)現(xiàn)的被動(dòng)局面。

2.4臨時(shí)用地未能實(shí)現(xiàn)有效的批后監(jiān)管

在臨時(shí)用地使用過程中，出現(xiàn)未批先用、批臨時(shí)建永久、改變用途等違法違規(guī)現(xiàn)象。其主要原因有：一是部分國土資源執(zhí)法人員依法行政意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為重點(diǎn)項(xiàng)目使用臨時(shí)用地是“想當(dāng)然”的事，沒有進(jìn)行認(rèn)真查處；二是臨時(shí)用地審批期限大部分為兩年，部分項(xiàng)目主體工程已提前建成竣工，臨時(shí)用地已無實(shí)際使用意義，個(gè)別臨時(shí)用地甚至轉(zhuǎn)租他人，另作他用，如用于經(jīng)營性建筑材料加工場等，違背了臨時(shí)用地的審批初衷。而住建、交通等主管部門或建設(shè)單位也未及時(shí)函告國土資源管理部門臨時(shí)用地使用期限提前到期等相關(guān)事宜，造成臨時(shí)用地監(jiān)管出現(xiàn)漏洞；三是國土資源監(jiān)察執(zhí)法人員工作崗位調(diào)整，或?qū)εR時(shí)用地兩年到期后疏于監(jiān)管，造成批后監(jiān)管未能有效銜接、持續(xù)。

3　規(guī)范臨時(shí)用地管理的對策及建議

3.1合理選址，切實(shí)保護(hù)耕地資源

完善臨時(shí)用地管理制度，首先應(yīng)以保護(hù)耕地資源為工作出發(fā)點(diǎn)，并從源頭上把控。在臨時(shí)用地申請階段，建設(shè)單位應(yīng)在滿足施工條件、交通距離及土地開發(fā)利用條件等前提下，科學(xué)合理選址，盡量選擇建設(shè)用地或未利用土地作為臨時(shí)用地，不占或少占耕地，并制定臨時(shí)用地多個(gè)選址備選方案。國土資源管理部門從上報(bào)的各方案中優(yōu)先考慮占用耕地較少的方案。如福泉高速公路拓寬建設(shè)工程使用棄土場、攪拌站等臨時(shí)用地，沿線有荒廢養(yǎng)殖場或其他建設(shè)用地、預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地、基本農(nóng)田以外的一般農(nóng)用地及基本農(nóng)田等用地，在滿足該主體工程建設(shè)條件（交通條件、施工條件及場地要求等）的前提下，并經(jīng)征詢城鄉(xiāng)規(guī)劃部門近2～3年是否有項(xiàng)目永久征占以上選址用地后，應(yīng)按荒廢養(yǎng)殖場或其他建設(shè)用時(shí)用地批后管理提供科學(xué)依據(jù)；四是準(zhǔn)確認(rèn)定臨時(shí)用地地類，常見的做法是參照現(xiàn)場明顯標(biāo)志物，經(jīng)比對圖紙后大概判別土地類型。因此要利用科技手段，使用以上測量數(shù)據(jù)并套合到土地利用現(xiàn)狀圖上，準(zhǔn)確無誤認(rèn)定地類，并計(jì)算出耕地、林地、建設(shè)用地及未利用地等各地類面積；五是建立臨時(shí)用地審批材料交接制度，國土資源管理部門建立內(nèi)部交接制度，審批部門應(yīng)及時(shí)將臨時(shí)用地審批表并附位置圖及坐標(biāo)點(diǎn)移交給國土資源監(jiān)察部門和基層國土資源所。同時(shí)，建立外部移交制度，即：臨時(shí)用地審批材料應(yīng)及時(shí)移送土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），涉及農(nóng)用地地，還應(yīng)移送給農(nóng)業(yè)部門，涉及林地移送給林業(yè)部門。通過建立審批材料交接移送制度，便于實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地全程、動(dòng)態(tài)、全方位管理。

地－預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地－基本農(nóng)田以外的一般農(nóng)用地－基本農(nóng)田的先后次序，進(jìn)行合理選址，不占或少占耕地。

3.4建立健全臨時(shí)用地批后監(jiān)管制度

臨時(shí)用地批后監(jiān)管一直是國土資源監(jiān)察執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)，常被以忽視。因此，應(yīng)增加臨時(shí)用地查處意識(shí)，即使是重點(diǎn)項(xiàng)目使用臨時(shí)用地，也要強(qiáng)化執(zhí)法意識(shí)，防止“掛羊頭賣狗肉”及“批臨時(shí)建永久”等違法行為［2］。批后監(jiān)管時(shí)間節(jié)點(diǎn)建議從收到審批材料開始，提前介入、現(xiàn)場勘察，明確各臨時(shí)用地宗地四至范圍，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，建立一地塊一跟蹤卡，準(zhǔn)確掌握臨時(shí)用地是否保存耕作層、用途改變、面積變化、是否移位等情況，變事后查處為預(yù)防違法，將違法行為制止在苗頭狀態(tài)。批后監(jiān)管還應(yīng)建立住建、交通等建設(shè)工程主管部門與國土資源管理部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有關(guān)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后，其工程主管部門應(yīng)及時(shí)函告國土資源管理部門主體工程驗(yàn)收事宜，部分配套的臨時(shí)用地的使用可能提前到期，國土資源管理部門應(yīng)提前函告臨時(shí)用地使用單位，做好土地復(fù)墾、恢復(fù)原貌及退還土地相關(guān)事宜。建立健全臨時(shí)用地批后監(jiān)管檔案保管制度，有關(guān)工作人員崗位調(diào)整的，及時(shí)做好工作交接事宜，不留管理漏洞。

［1］ 江燕銜. 上海國土資源.

［2］ 劉彥.臨時(shí)用地管理中存在的問題及立法建議［J］. 中國地產(chǎn)市場，2005（10）： 74-79.

3.2完善臨時(shí)用地土地復(fù)墾管理制度

土地復(fù)墾是臨時(shí)用地審批管理的重中之重，特別是臨時(shí)用地占用耕地的，使用期到期后及時(shí)恢復(fù)土地種植條件是落實(shí)土地復(fù)墾的重要舉措。在審批臨時(shí)用地階段，應(yīng)重點(diǎn)審查土地復(fù)墾方案，特別是占用耕地的情形應(yīng)從嚴(yán)審查。土地復(fù)墾方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：損毀土地的分析預(yù)測和土地復(fù)墾的可行性評價(jià)、土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)達(dá)到的質(zhì)量要求和采取的措施及土地復(fù)墾工作計(jì)劃與進(jìn)度安排。土地復(fù)墾義務(wù)人未編制土地復(fù)墾方案或者土地復(fù)墾方案不符合要求的，不得批準(zhǔn)臨時(shí)用地。其次是在審批臨時(shí)用地后，建設(shè)單位使用臨時(shí)用地之前，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)首先對擬損毀的農(nóng)用地特別是耕地進(jìn)行表土剝離，并予以保存，保存的剝離表土用于今后被損毀土地的復(fù)墾。三是臨時(shí)用地使用期滿，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的土地復(fù)墾方案進(jìn)行土地復(fù)墾，屬非耕地的則及時(shí)恢復(fù)土地原貌并交還原用地單位。完成土地復(fù)墾后，國土資源部門組織驗(yàn)收是把好土地復(fù)墾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。驗(yàn)收重點(diǎn)是查驗(yàn)復(fù)墾后的地類、土壤質(zhì)量、種植條件等情況，并聽取有關(guān)村委會(huì)及土地承包經(jīng)營者的意見［1］。

3.3進(jìn)一步規(guī)范臨時(shí)用地審批管理程序

一是規(guī)范臨時(shí)用地租用合同審查，增加擬使用臨時(shí)用地公開公示內(nèi)容，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）督促村委會(huì)公開征詢村（社區(qū)）委會(huì)代表意見，并將結(jié)果進(jìn)行公示，若對租用臨時(shí)用地?zé)o異議的，除有關(guān)村（社區(qū)）委會(huì)蓋章外，建議增加被租用農(nóng)戶及村民代表簽字要求；二是在臨時(shí)用地呈報(bào)表內(nèi)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府簽署意見并蓋章一欄，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）知悉本轄區(qū)內(nèi)土地使用情況，共同參與、配合臨時(shí)用地管理，也有利于今后土地復(fù)墾工作的落實(shí)；三是提高臨時(shí)用地位置圖的準(zhǔn)確度，建議委托有資質(zhì)的測量機(jī)構(gòu)進(jìn)行測量，并將坐標(biāo)點(diǎn)及宗地圖隨附臨時(shí)用地位置圖一并上報(bào)審查，為今后臨