蔡海生

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽(yáng)湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/南昌市鄱陽(yáng)湖生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045；2．Department of Forest Resources Management,class="content_center">University of British Columbia, Vancouver, B.C. Canada V6T 1Z4)

土地復(fù)墾方案編制要點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題

蔡海生1，2

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽(yáng)湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/南昌市鄱陽(yáng)湖生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045；2．Department of Forest Resources Management,class="content_center">University of British Columbia, Vancouver, B.C. Canada V6T 1Z4)

土地復(fù)墾方案；編制；內(nèi)容要點(diǎn)；關(guān)鍵問(wèn)題

土地復(fù)墾是恢復(fù)土地使用價(jià)值和改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的重要途徑。當(dāng)前我國(guó)土地復(fù)墾工作進(jìn)入到最活躍、最迅速的發(fā)展期，而土地復(fù)墾方案編制是否科學(xué)、合理，直接影響著土地復(fù)墾政策的執(zhí)行和復(fù)墾工作的成效。對(duì)土地復(fù)墾與土地復(fù)墾方案編制工作進(jìn)行了概述，結(jié)合土地復(fù)墾方案編制的內(nèi)容、框架及關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了典型分析，并從復(fù)墾項(xiàng)目的明確性、復(fù)墾方案的整體性、復(fù)墾的可行性、復(fù)墾措施的針對(duì)性、復(fù)墾經(jīng)費(fèi)的合理性等5個(gè)方面，闡述了土地復(fù)墾方案編制中應(yīng)當(dāng)把握的關(guān)鍵問(wèn)題。

土地復(fù)墾不僅是環(huán)境問(wèn)題，更是土地問(wèn)題。土地復(fù)墾是恢復(fù)土地使用價(jià)值和改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑[1]。我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始有組織地開(kāi)展土地復(fù)墾工作，但一直延續(xù)著“先破壞、后復(fù)墾”的工作狀況，有些項(xiàng)目甚至“只破壞、不復(fù)墾”。21世紀(jì)以來(lái)，土地復(fù)墾理念有了根本的變化，已經(jīng)從“事后復(fù)墾、末端治理”向“源頭控制、過(guò)程管理”與“防控為主、防治結(jié)合”的方向發(fā)展。土地復(fù)墾方案是土地復(fù)墾義務(wù)人開(kāi)展復(fù)墾的依據(jù)，是國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管的重要支撐，其科學(xué)性直接影響著土地復(fù)墾政策的執(zhí)行和復(fù)墾工作的成效。因此，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟(jì)可行、合理利用的原則，把握好有關(guān)土地復(fù)墾的法規(guī)政策和技術(shù)要求，科學(xué)合理地編制土地復(fù)墾方案，是實(shí)施土地復(fù)墾工作和實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

1 土地復(fù)墾及土地復(fù)墾方案編制

1.1 土地復(fù)墾的基本概念

土地復(fù)墾是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人等土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；由于歷史原因無(wú)法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的，由縣級(jí)以上人民政府投入資金進(jìn)行復(fù)墾，或按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，吸引社會(huì)資金投入。一個(gè)完整的土地復(fù)墾項(xiàng)目包括復(fù)墾方案編制、實(shí)施方案設(shè)計(jì)、階段復(fù)墾工程施工、階段竣工驗(yàn)收、復(fù)墾工程后期管護(hù)等環(huán)節(jié)。其中，土地復(fù)墾方案編制是首要的環(huán)節(jié)。

應(yīng)復(fù)墾的土地大體有如下8種情況：①露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；②地下采礦等造成地表下沉、塌陷的土地；③采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰、冶煉渣等固體廢棄物壓占的土地；④能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)臨時(shí)占用所損毀的土地；⑤洪水、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害損毀的土地；⑥工業(yè)排污造成土壤污染的土地；⑦廢棄的水利工程，因改線(xiàn)等原因廢棄的各種道路(包括鐵路、公路)路基、建筑搬遷等毀壞而遺棄的土地；⑧其他荒蕪廢棄地。土地?fù)p毀主要包括挖損、壓占、塌陷、污染等4種情形。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

1.2 土地復(fù)墾工作發(fā)展歷程

世界各國(guó)對(duì)土地復(fù)墾工作都非常重視，開(kāi)展較早的國(guó)家有美國(guó)、德國(guó)、前蘇聯(lián)、澳大利亞等，其中美國(guó)的土地復(fù)墾工作一直走在世界前列。美國(guó)自1918年便開(kāi)始了自發(fā)的土地復(fù)墾工作，1939年在西弗吉尼亞州率先頒布了第一部州復(fù)墾法，1977年8月3日正式頒布了第一部全國(guó)性的復(fù)墾法規(guī)《露天采礦管理與恢復(fù)(復(fù)墾)法》，此法律經(jīng)過(guò)1990、1992年的兩次修訂后沿用至今，8月3日也因此被定為美國(guó)土地復(fù)墾日[2]。國(guó)外土地復(fù)墾的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)主要有：有健全的復(fù)墾法規(guī)；有專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)；有明確的復(fù)墾基金渠道，并建立了“復(fù)墾基金”；將復(fù)墾納入采礦許可證制度；實(shí)行復(fù)墾保證金制度；建立嚴(yán)格的土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)；重視土地復(fù)墾多學(xué)科的研究與合作；土地復(fù)墾的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和研究機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)活動(dòng)十分活躍[3]。

我國(guó)的土地復(fù)墾工作始于20世紀(jì)50年代末，當(dāng)時(shí)主要采用填埋、剝離、覆土等簡(jiǎn)單措施，土地復(fù)墾基本上處于一種自然修復(fù)的狀態(tài)。到20世紀(jì)80年代，相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，土地復(fù)墾工作才開(kāi)始步入正軌[4]。大致可分為4個(gè)發(fā)展階段：1950—1980年為復(fù)墾起步階段；1980—1990年為復(fù)墾立法階段；1990—2000年為示范推廣階段；2000年以來(lái)為發(fā)展普及階段。其中，21世紀(jì)以來(lái)是我國(guó)土地復(fù)墾工作發(fā)展最活躍、最迅速的時(shí)期，2006年國(guó)土資發(fā)[2006]225號(hào)文、2007年國(guó)土資發(fā)[2007]81號(hào)文、2008年國(guó)土資發(fā)[2008]176號(hào)文等相關(guān)文件密集出臺(tái)；2011年實(shí)施了《土地復(fù)墾條例》，發(fā)布了《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1—2011)；2012年通過(guò)了《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》(國(guó)土資源部令第56號(hào))；2013年發(fā)布了《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》(TD/T 1036—2013)。至此，土地復(fù)墾方案編制和土地復(fù)墾工作管理進(jìn)一步走上科學(xué)化、制度化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的軌道。

1.3 土地復(fù)墾方案編制概述

土地復(fù)墾方案分為土地復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)和土地復(fù)墾方案報(bào)告表兩類(lèi)。針對(duì)土地復(fù)墾方案編制，2007年國(guó)土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2007]81號(hào))，明確了土地復(fù)墾方案的編制、評(píng)審和報(bào)送審查三方面的工作，以及土地復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)、報(bào)告表、評(píng)審表的內(nèi)容及格式。2011年5月31日開(kāi)始實(shí)施的《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1—2011)，包括通則、露天煤礦、井工煤礦、金屬礦、石油天然氣(含煤層氣)項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、鈾礦等7個(gè)部分，該規(guī)程是復(fù)墾方案編制的主要依據(jù)。土地復(fù)墾方案編制的基本程序與步驟見(jiàn)圖1。

2 土地復(fù)墾方案的主要內(nèi)容和典型分析

2.1 土地復(fù)墾方案的內(nèi)容及關(guān)鍵指標(biāo)

依照《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1—2011)，土地復(fù)墾方案的內(nèi)容主要包括前言、編制總則、項(xiàng)目概況、可行性分析、質(zhì)量要求與復(fù)墾措施、工程設(shè)計(jì)及工程量測(cè)算、投資估算、服務(wù)年限與工作計(jì)劃、效益分析、保障措施等10個(gè)部分。土地復(fù)墾方案的主要內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)說(shuō)明見(jiàn)表1。

圖1 土地復(fù)墾方案編制的基本程序與步驟

2.2 不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案的典型分析

土地復(fù)墾依照損毀原因可分為生產(chǎn)建設(shè)損毀和自然災(zāi)害損毀，依照損毀類(lèi)型可以分為挖損、壓占、塌陷、污染等4類(lèi)。依據(jù)《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1—2011)，不同項(xiàng)目損毀土地的情況不同，土地復(fù)墾的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，在編制土地復(fù)墾方案時(shí)要重點(diǎn)把握。不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案的典型分析見(jiàn)表2。

3 土地復(fù)墾方案編制應(yīng)當(dāng)把握的關(guān)鍵問(wèn)題

目前，土地復(fù)墾方案編制主要存在的問(wèn)題有：基本概念不清、實(shí)地調(diào)查不足、理性分析不夠、工藝流程不詳、損毀土地不明、復(fù)墾目標(biāo)不合、計(jì)劃安排不當(dāng)、工作量算不準(zhǔn)、工程設(shè)計(jì)不實(shí)、投資估算無(wú)據(jù)、經(jīng)費(fèi)管理無(wú)序、效益分析空泛、制圖規(guī)范欠缺、數(shù)據(jù)前后矛盾、章節(jié)前后脫節(jié)、材料組織不全等。其中，核心問(wèn)題可以歸納為以下5個(gè)方面。

3.1 復(fù)墾項(xiàng)目的明確性

復(fù)墾工作關(guān)鍵要搞清楚“在哪里、什么時(shí)候、花多少錢(qián)、做什么事”。一是明確是什么類(lèi)型的項(xiàng)目，以及項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間、相關(guān)責(zé)任法人、管理權(quán)屬等情況。二是明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)年限及土地復(fù)墾方案服務(wù)年限，復(fù)墾方案服務(wù)年限一般比生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)年限長(zhǎng)3年以上。三是明確項(xiàng)目區(qū)、復(fù)墾區(qū)、復(fù)墾責(zé)任范圍、永久性建設(shè)用地、征(租)地及臨時(shí)用地所包含的區(qū)域，土地利用現(xiàn)狀及其權(quán)屬，具體拐點(diǎn)坐標(biāo)；四是明確土地?fù)p毀類(lèi)型及程度，準(zhǔn)確計(jì)量各區(qū)域面積，準(zhǔn)確計(jì)算復(fù)墾率；五是要明確復(fù)墾目標(biāo)和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，選擇相宜的復(fù)墾措施，科學(xué)計(jì)算復(fù)墾投資經(jīng)費(fèi)。

3.2 復(fù)墾方案的整體性

土地復(fù)墾方案報(bào)告書(shū)是個(gè)系統(tǒng)的文本，根據(jù)《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1—2011)的要求，明確文本主體和附錄共11個(gè)部分的內(nèi)容，文本前后要體現(xiàn)一致性、整體性。一是內(nèi)容構(gòu)成上要有完整性，所有內(nèi)容文本都應(yīng)該組織到位；二是內(nèi)容邏輯關(guān)系上要有呼應(yīng)性，各部分相互銜接、密切聯(lián)系。如：項(xiàng)目概況介紹是為明確項(xiàng)目類(lèi)型、項(xiàng)目區(qū)、復(fù)墾區(qū)、復(fù)墾責(zé)任范圍、服務(wù)期限等；土地利用現(xiàn)狀分析是為復(fù)墾目標(biāo)和復(fù)墾質(zhì)量要求服務(wù)；土地?fù)p毀環(huán)節(jié)與時(shí)序、已損毀和擬損毀分析，是為防控措施、復(fù)墾工作計(jì)劃安排服務(wù)；適應(yīng)性評(píng)價(jià)是為明確復(fù)墾的方向、目標(biāo)任務(wù)提供支撐；水土平衡分析是為復(fù)墾工程措施設(shè)計(jì)提供依據(jù)；工程設(shè)計(jì)及工程量測(cè)算是為投資估算提供依據(jù)；效益分析要結(jié)合復(fù)墾目標(biāo)和項(xiàng)目區(qū)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)環(huán)境進(jìn)行；保障措施、所附圖件是為復(fù)墾工作的實(shí)施與監(jiān)管服務(wù)。文本要前后呼應(yīng)，不能脫節(jié)。

表1 土地復(fù)墾方案的主要內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)說(shuō)明

表2 不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案的典型分析

3.3 復(fù)墾的可行性

土地復(fù)墾方案是一種基于科學(xué)預(yù)測(cè)的超前性規(guī)劃，具有前瞻性、動(dòng)態(tài)性和不確定性。討論其可行性包括三層意思：一是復(fù)墾目標(biāo)任務(wù)的可達(dá)性。要依據(jù)土地復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)確定復(fù)墾的方向和任務(wù)，包括擬復(fù)墾土地的地類(lèi)、面積和復(fù)墾率等，通過(guò)采取工程措施能夠?qū)崿F(xiàn)。二是復(fù)墾計(jì)劃安排的合理性。很多項(xiàng)目復(fù)墾方案編制中都將生產(chǎn)建設(shè)期、復(fù)墾期、管護(hù)期從時(shí)間上截然分開(kāi)，這是不可取的，有些項(xiàng)目可以生產(chǎn)建設(shè)和復(fù)墾工作統(tǒng)一安排，邊生產(chǎn)、邊復(fù)墾，早復(fù)墾、早受益。三是復(fù)墾質(zhì)量要求的現(xiàn)實(shí)性。不管復(fù)墾方向是哪一種，復(fù)墾后的土地都要與周邊的環(huán)境相融合，按照《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》，從地形、土壤質(zhì)量、生產(chǎn)力水平和配套設(shè)施等方面開(kāi)展工作，這對(duì)達(dá)到預(yù)定的復(fù)墾效果非常關(guān)鍵。

3.4 復(fù)墾措施的針對(duì)性

土地復(fù)墾方案都是針對(duì)特定區(qū)域、特定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，基于相關(guān)的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)時(shí)序模式、土地?fù)p毀類(lèi)型和程度等編制的，所以每個(gè)項(xiàng)目的土地復(fù)墾措施都必須具有很強(qiáng)的針對(duì)性。一是圍繞生產(chǎn)建設(shè)工藝環(huán)節(jié)時(shí)序和土地?fù)p毀的典型特征，提出相宜的防控措施、工程技術(shù)措施、生物和化學(xué)措施。二是圍繞復(fù)墾的任務(wù)目標(biāo)，結(jié)合土地?fù)p毀類(lèi)型及其程度、被損毀前利用狀況、社會(huì)環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)因素，提出相宜的復(fù)墾措施。三是根據(jù)不同的復(fù)墾模式，如梯田式復(fù)墾、疏排法復(fù)墾、基塘復(fù)墾、露天坑復(fù)墾、復(fù)墾為耕地、復(fù)墾為林地等，選取針對(duì)性的復(fù)墾措施。四是根據(jù)不同的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)選擇合適的復(fù)墾措施，如接近損毀前的自然適宜性和土地生產(chǎn)力水平；通過(guò)復(fù)墾改造為具有新適宜性的另一種土地資源；恢復(fù)植被發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境功能。這對(duì)提高復(fù)墾工作的針對(duì)性和實(shí)效性非常關(guān)鍵。

3.5 復(fù)墾經(jīng)費(fèi)的合理性

土地復(fù)墾工作是一項(xiàng)利國(guó)利民的民生工程，復(fù)墾經(jīng)費(fèi)投入一定要產(chǎn)生實(shí)際效果，要“有錢(qián)做事，高效做事，做成好事”。從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目看，復(fù)墾資金的來(lái)源在一定程度上是有保障的。土地復(fù)墾方案編制的科學(xué)性、合理性、可行性等，最終要看復(fù)墾資金投入和使用情況來(lái)實(shí)現(xiàn)。復(fù)墾投資估算的科學(xué)性、合理性，很大程度影響著土地復(fù)墾的實(shí)施和成效。這里要重點(diǎn)把握三點(diǎn)：一是保障完成復(fù)墾任務(wù)、實(shí)現(xiàn)復(fù)墾目標(biāo)、達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，有錢(qián)可用；二是實(shí)現(xiàn)復(fù)墾工作與生產(chǎn)建設(shè)工程同步，做到“邊生產(chǎn)，邊復(fù)墾”，減少破壞土地的面積，降低復(fù)墾成本，不能濫用；三是強(qiáng)化復(fù)墾資金計(jì)提、存放、管理、使用、審計(jì)等環(huán)節(jié)的管理和保障措施，規(guī)范使用。

[1] 胡振琪，肖武.礦山土地復(fù)墾的新理念與新技術(shù)——邊采邊復(fù)[J].煤炭科學(xué)技術(shù)，2013，41(9)：178-181.

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(責(zé)任編輯 孫占鋒)

國(guó)家支撐計(jì)劃項(xiàng)目(2012BAC11B02)；農(nóng)業(yè)部“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制前期研究重大課題(農(nóng)財(cái)發(fā)〔2014〕106號(hào))；江西省科技支撐計(jì)劃(20133BBF60011)；國(guó)家留學(xué)基金資助項(xiàng)目

S157.2

A

1000-0941(2015)04-0024-04

蔡海生(1972—)，男，江西萬(wàn)年縣人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事土地資源管理方面的研究。

2014-11-20