申靜文

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214400）

一、地方政府社會治理能力的構(gòu)成要素

政府能力也稱政府效能，是政府實際能夠履行職責和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題。政府能力是一個復雜、涉及面廣的問題，是多種能力的復合體。政府社會治理能力是政府能力的一個方面，一般來說，社會治理能力是指政府進行社會管理的有效性。具體來說，政府社會治理能力是指政府運用現(xiàn)代治理理念，不斷完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制，有效提升本地區(qū)社會的自由、平等、公正、法治的能力。地方政府社會治理能力主要包括：

（一）突發(fā)事件應急管理能力

從目前國內(nèi)實際情況看來，當前社會整體處于一種比較和諧的狀態(tài)，人民安居樂業(yè)，社會秩序基本穩(wěn)定。面對“風險共生”的態(tài)勢，當發(fā)生重大自然災害、重特大事故、群體性事件時，很多政府對緊急事件處理不及時或處理方式不恰當?shù)?，造成事件負面影響急劇擴大，引發(fā)一系列社會問題。危機處理能力，應對突發(fā)事件的能力，是地方政府有效進行社會治理的必備能力。危機處理能力要求在發(fā)生重大事件時，核心層領導必須臨危不亂，鎮(zhèn)定指揮調(diào)度，在發(fā)生群體事件時，因勢利導，排解糾紛和矛盾，平息爭端，公正處理。這就要求政府機關在任何情況下，保持情緒穩(wěn)定，思路清晰，對事件發(fā)展趨勢判斷準確，遇到緊急事件能夠果斷處理。

（二）信息獲取和處理能力

當前，網(wǎng)絡社會已經(jīng)成型，信息數(shù)量空前龐大，傳統(tǒng)社會管理中的盲點、空白點不斷增加，網(wǎng)絡空間特有的匿名性、符號性、隨意性等特點，也帶來了許多新的社會問題。地方政府必須提高信息獲取和處理能力，通過引進相關技術信息，建立信息發(fā)掘系統(tǒng)，快速及時捕獲社會治理相關信息并發(fā)布，以便及時應對社會事務，減少或避免突發(fā)事件，將突發(fā)事件的負面影響降至最低。

（三）提供公共產(chǎn)品和服務的能力

政府公共服務能力是指政府滿足公眾需求的本領，其本質(zhì)是公共服務的有效性。為保證這種有效性的實現(xiàn)，要求政府至少擁有公共服務價值目標平衡能力、公共服務資源利用能力、公共服務責任分擔能力和公共服務利益協(xié)調(diào)能力，以滿足日益增長的社會公共需求，保證政府將財政支出優(yōu)先安排在與人民群眾息息相關的民生事業(yè)上。盡管目前一些社會組織或者企業(yè)對公共產(chǎn)品和公共服務進行投資和支持，一定程度上實現(xiàn)了投資主體多元化，但政府仍然是公共產(chǎn)品和公共服務的主要提供者，不能完全依靠非政府組織的投資。

（四）培育多元主體參與社會治理的能力

“治理”本身就包含多元主體參與的內(nèi)涵，要實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，必須創(chuàng)建多元主體共同參與的社會治理格局。這要求地方政府具有良好的培育和引導能力，把有能力的社會組織、企業(yè)、個人積極引導到具體的社會治理工作中來，一方面緩解政府作為單一治理主體的巨大壓力，有效填補政府社會治理工作的不足；另一方面也培養(yǎng)了公民民主的生活方式和公共精神。

（五）保護生態(tài)環(huán)境的能力

生態(tài)環(huán)境的改善是社會全面進步的重要表現(xiàn)，也是人民安居樂業(yè)的基本前提。隨著工業(yè)化的不斷推進，許多地方的經(jīng)濟發(fā)展是以犧牲資源、環(huán)境為代價的，導致污染嚴重，生存環(huán)境日益惡化。因此，保護并不斷改善自然生態(tài)系統(tǒng)，保持資源的合理開發(fā)與利用，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本要求，也是地方政府義不容辭的職責，提升保護生態(tài)的能力，是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、江陰市政府社會治理能力現(xiàn)狀

（一）社會治理能力不斷提升，成效明顯

（1）突發(fā)事件應急管理能力增強

全市應急預案體系基本形成。共制定市級總體應急預案1個，市級專項預案30個，鎮(zhèn)（街道）應急預案17個，村（社區(qū)）應急預案342個，學校應急預案149個，部門、企業(yè)應急預案604個；構(gòu)建了市、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級應急工作網(wǎng)絡，建立了覆蓋全市的突發(fā)公共事件應對網(wǎng)絡，形成了“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應急管理指揮體系；建立“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的自然災害防御機制，建立涵蓋12大類142小類的應急救援物資數(shù)據(jù)庫。政府出資購買自然災害民生保險，為江陰市民和搶險救災施救人員提供保險保障。

（2）網(wǎng)絡社會管理能力逐漸加強

通過掌控特殊群體的QQ群、監(jiān)控重點人微博客等多種渠道強化收集涉穩(wěn)類信息。強化輿情導控工作，針對民生熱點問題、重大事件、突發(fā)事件等涉穩(wěn)輿情，加強對互聯(lián)網(wǎng)陣地的導控力度。重點監(jiān)控城市建設等領域的相關網(wǎng)絡輿情，掌控輿論導向，遏制網(wǎng)絡炒作。成功控制并處置多起由敏感事件引發(fā)的輿情危機，起到了提前預警、及時介入、控制輿情的實效。對全市網(wǎng)吧進行分級管理，嚴格落實實名登記、圖像監(jiān)控、身份掃描等措施，建立“社會人”與“虛擬人”雙渠道管控機制，先期掌握、及時處置網(wǎng)絡涉穩(wěn)預警性信息。網(wǎng)絡監(jiān)控警力與指揮中心警力合署辦公，將虛擬社會管理導控與現(xiàn)實社會調(diào)處解決緊密結(jié)合，實現(xiàn)了網(wǎng)上監(jiān)控、輿情導控、網(wǎng)下調(diào)處，環(huán)環(huán)緊扣。

（3）公共服務體系不斷優(yōu)化

全力推進文化強市建設，整合城鄉(xiāng)教育資源，加強公共文化服務體系構(gòu)建，創(chuàng)建國家級公共文化服務體系示范區(qū)。完善了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）三級醫(yī)療服務體系，建立全民健康檔案，率先在全國實現(xiàn)“人人享有初級衛(wèi)生保健”的目標；積極推進道路暢通工程、公共自行車交通系統(tǒng)等實事工程，率先在全省同類城市中實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化。推進城市信息平臺建設，“三中心”、“四大數(shù)據(jù)庫”等相繼建成，城鄉(xiāng)網(wǎng)絡化社會服務管理平臺實現(xiàn)全覆蓋。著力打造政府公共服務功能性平臺，整合資源、規(guī)范流程、減少環(huán)節(jié)，探索出綜合式、園區(qū)式、社區(qū)式三種便民服務新模式。

（4）社會組織培育力度逐漸加大

通過購買服務、以獎代補等方式扶持社會組織的發(fā)展，努力解決社會組織培育發(fā)展中遇到的經(jīng)費、場所、人力、從業(yè)人員社會保障等實際困難，為社會組織的生存和發(fā)展營造寬松的社會環(huán)境。積極開展社會組織普查調(diào)研工作，建立完善的社會組織評估體系。截止到2014年11月底，江陰登記注冊的社會組織共931個，其中社會團體298個、民辦非企業(yè)單位617個、基金會16個，備案的社會組織1400多個，全市每萬人登記社會組織數(shù)為7.75個。針對江陰規(guī)模企業(yè)多、村級實力強的特點，著力加強基金會的培育發(fā)展。目前共設立16個基金會，原始注冊資金累計達4.2億，基金余額超過5億，無論數(shù)量、規(guī)模都名列全省前茅，成為江陰社會組織的亮點特色。

（5）生態(tài)文明建設成效顯著

環(huán)境監(jiān)管措施進一步加強，建設了江陰市環(huán)保局監(jiān)控中心，在48個企業(yè)污水排放口安裝了在線監(jiān)測裝置，28個電廠煙氣排放口安裝了39套SO2和NOX在線監(jiān)測裝置。全市環(huán)境質(zhì)量總體狀況穩(wěn)中有升。飲用水源水質(zhì)達標率100%，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率>90%。市區(qū)區(qū)域噪聲平均值57.4分貝，交通噪聲平均值72.4分貝。按照生態(tài)農(nóng)業(yè)建設要求，大力發(fā)展節(jié)約型農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。全面實施清潔生產(chǎn)技術、測土配方施肥技術、畜禽養(yǎng)殖場綜合治理、生態(tài)修復工程，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，通過改良環(huán)境和資源合理配置高效持續(xù)利用，現(xiàn)代設施和現(xiàn)代科技的應用，形成農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的良好生態(tài)系統(tǒng)。

（二）政府社會治理存在的問題

江陰經(jīng)濟發(fā)達，社會轉(zhuǎn)型快，不可避免地出現(xiàn)社會矛盾增多、社會各階層摩擦沖突增多、社會共識難以形成、社會利益難以統(tǒng)籌的“兩多兩難”現(xiàn)象，加大對政府社會治理能力提升的考驗。

（1）公共服務價值目標平衡能力有待提高

城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民相比較而言，對公共服務的需求更多樣化，政府要得到公眾的滿意度，其公共服務就應該重視公民偏好，同時注意提供過程中的公平問題，實現(xiàn)自由與公平的統(tǒng)一。雖然江陰城鄉(xiāng)公共服務均等化取得了一定成績，但就業(yè)和社會保障壓力依然不減。就業(yè)扶持政策對農(nóng)村、農(nóng)民傾斜不夠，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，困難群體就業(yè)壓力依然較大，社保擴面提標難度加大，被征地農(nóng)民即征即保問題、外來職工參保率不高的問題有待解決。

（2）社會矛盾化解難度加大

隨著江陰各項改革的縱深推進，更深層次的矛盾日益顯現(xiàn)。群眾在表達自己的訴求時，往往是合理要求與不合理要求摻雜在一起。由于信訪體制機制不完善，信訪人惡意去省進京上訪給地方施壓，以獲得額外的經(jīng)濟利益，導致問題復雜化，解決難度加大。政府又過度強調(diào)在“維穩(wěn)”中的社會風險控制責任，把主要精力和資源都用于對群體性沖突事件的管、控、防上，對涉訪違法行為的打擊力度不大，讓信訪人有恃無恐，頻繁越級上訪，造成去省進京上訪新增積案不斷增多，陷入“信訪積案基數(shù)越來越高，化解、終結(jié)比例也就相應下降”的被動局面。

（3）危機應對能力不足

在應急管理上，個別鎮(zhèn)、街道和部門缺乏危機意識，對應急管理工作重視不夠；公眾防災減災意識不強，不少群眾存在僥幸心理和麻痹思想，一定程度上弱化了應急管理工作。在“網(wǎng)絡虛擬社會”安全管理上，網(wǎng)絡安全管理工作領導體制、應急協(xié)調(diào)機制、網(wǎng)絡管理機制尚未建立。

（4）社會組織管理能力尚弱

江陰社會組織總體規(guī)模小、發(fā)展不平衡，在省、市有規(guī)模、有影響的不多。一些社會團體過去過多地依賴政府部門，獨立自主意識不強。政府部門對社會組織的監(jiān)督管理和業(yè)務指導力量相對比較薄弱，對培育發(fā)展社會組織缺少政策支持，對社會組織的監(jiān)管與聯(lián)系溝通不夠。

（5）環(huán)境保護和生態(tài)建設任重道遠

江陰環(huán)境保護和生態(tài)建設存在的問題，主要表現(xiàn)為：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導致的能耗相對較高、人口密度大、城市發(fā)展不平衡、環(huán)保投入較低等問題。二是酸雨污染持續(xù)較嚴重，機動車尾氣排放對城市空氣造成嚴重污染等等。

四、新常態(tài)下提升地方政府社會治理能力的路徑

（一）正確的觀念引領

（1）正確定位地方政府的社會治理職能。傳統(tǒng)的社會管理模式存在諸多弊端，例如政企不分、政社不分，管理手段過于單一，社會治理職能過于強化且嚴重錯位、越位、缺位等。新常態(tài)下要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，堅決做到職能、職責明確，真正發(fā)揮地方政府社會治理主導作用，不被所轄范圍內(nèi)市場條件和社會條件所左右。

（2）堅持科學發(fā)展觀，樹立正確的政績觀。發(fā)展是硬道理，是政府工作的第一要務，發(fā)展能力則是政府行政能力的重要體現(xiàn)，樹立科學的發(fā)展觀、政績觀是經(jīng)濟發(fā)展能力的重要前提。樹立正確政績觀，要求政府必須堅持實事求是，遵循發(fā)展規(guī)律，大力弘揚求真務實精神，擯棄單純追求經(jīng)濟增長而忽視社會發(fā)展、重局部輕全局、重速度輕質(zhì)量的觀念，善于在全局上謀發(fā)展。

（3）透徹理解并踐行“全心全意為人民服務”的宗旨。政府社會治理的出發(fā)點和落腳點應該是為人民的全面發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境?；鶎诱谥贫ㄉ鐣摺⑸鐣卫頃r，要以人民大眾的真正訴求為出發(fā)點，做到“問計于民、問需于民、問政于民”。

（二）創(chuàng)新的任務措施

（1）完善公共服務體系，促進社會公平正義

完善公共服務體系，是推進基本公共服務均等化，促進社會公平正義的重要手段，是各級政府必須履行的社會責任。必須優(yōu)化公共服務的結(jié)構(gòu)和布局，擴大公共服務和公共產(chǎn)品的覆蓋范圍，更加注重向農(nóng)村、欠發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，向社會弱勢群體傾斜，從而更好地保障這些人的基本公共服務需求，從而使城鄉(xiāng)居民、不同社會群體和不同社會成員享有較均等的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、基本公共文化的機會，以及大致均等的基本公共服務水平和良好生活環(huán)境。不斷提高公共服務保障水平。

（2）健全利益調(diào)解網(wǎng)絡，有效化解各類矛盾

完善以江陰社會矛盾糾紛調(diào)處中心為龍頭的調(diào)解網(wǎng)絡，整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解資源，推進“三調(diào)聯(lián)動”綜合調(diào)解機制建設。健全“人人負責、層層負責、環(huán)環(huán)相扣、科學合理、行之有效”的工作責任制，加強綜治、公安、信訪、工商、人社、法院、檢察、司法、工會等部門聯(lián)動處置力度，形成網(wǎng)格化、條塊結(jié)合的行動格局。規(guī)范排查受理、梳理分流、調(diào)解處理、建檔立卷和回訪鞏固等調(diào)解流程，實現(xiàn)調(diào)解工作運行科學化、規(guī)范化、程序化。堅持民主法治的原則，把處理人民內(nèi)部矛盾納入法治軌道，公平、公正、公開地化解各種問題。

（3）提升綜合應急能力，強化“虛擬社會”治理

加強各級領導干部應急指揮能力培訓，并將其納入干部培訓重要內(nèi)容；將應急管理人才納入江陰專業(yè)人才庫，必要時參與突發(fā)公共事件處置工作；在公安為主力的基礎上，與衛(wèi)生、民政及企事業(yè)單位專兼職救援隊伍和社會志愿者共同聯(lián)動、各司其職、相互補充，提高突發(fā)公共事件的應急處置能力。

成立江陰網(wǎng)絡安全工作領導小組，建立分工協(xié)作、齊抓共管、整體防控、社會監(jiān)督的虛擬社會聯(lián)動機制。深化網(wǎng)絡新聞發(fā)言人隊伍建設，加強網(wǎng)絡知識、網(wǎng)絡輿情應對技巧與策略等能力培訓。提升網(wǎng)絡評論員能力建設，定期搜索網(wǎng)絡敏感信息，針對網(wǎng)絡輿情事件及時發(fā)帖、跟帖。深化網(wǎng)上“意見領袖”培養(yǎng)，促使其從積極的角度考慮問題、發(fā)表意見。深化網(wǎng)絡輿情專家?guī)旖ㄔO，大力建設匯集輿情研判、預警和處置突發(fā)事件的網(wǎng)絡輿情專家?guī)臁?/p>

（4）培育激勵社會組織，增強其公共服務能力

社會組織在提供公共服務、反映利益訴求、救助困難群眾、增強社會活力等方面發(fā)揮著積極作用，是構(gòu)建社會治理新格局的重要力量。政府要深化社會組織登記備案制度改革，完善登記和備案準入雙軌制，建立社會組織等級管理體系，探索社會組織分類管理。對以慈善、老齡、社區(qū)服務為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織適當放寬準入條件、簡化登記或備案手續(xù)。逐步把可以由社會組織承擔的職能轉(zhuǎn)移給社會組織承擔，為其提供發(fā)展平臺。健全政府購買社會組織公共服務機制，通過公益創(chuàng)投、項目招投標和資助補貼等方式，向“樞紐型”社會組織購買“管理”服務，向其他社會組織購買具體服務項目。加強社會組織隊伍建設，建立社會組織人才庫，健全培訓體系，推進社會組織工作人員專業(yè)化、職業(yè)化。

（5）樹立生態(tài)文明理念，構(gòu)建環(huán)境友好型社會

首先，經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，政府應盡快樹立生態(tài)文明理念，積極開展以生態(tài)文明建設為重點的四大文明建設，主動保護生態(tài)環(huán)境。一是要從傳統(tǒng)的以人為中心的價值觀轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c自然和諧共處的整體性價值觀；二是要對全社會成員進行生態(tài)文明觀的教育；三是引導人們改變不良的飲食習慣與消費方式；最后，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)工業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)，為進入生態(tài)文明時代做準備。

其次，要建立綠色GDP考核制度。綠色GDP綜合性地反映包括生態(tài)環(huán)境變化在內(nèi)的國民經(jīng)濟活動的成果與代價，將經(jīng)濟增長與環(huán)境保護統(tǒng)一起來。將環(huán)境保護與經(jīng)濟增長、社會發(fā)展放在一起綜合考評，必成為一項重要的干部考核標準。此外，要提高地方政府環(huán)保部門的獨立性，提升其權威性和執(zhí)法力度；最后，可推行環(huán)境保護的多中心治理。只有政府充分引導，各種社會組織積極主動與政府進行合作，實施共同治理，才能體現(xiàn)公開、公正、公平，才能使生態(tài)環(huán)境問題得到更好解決。

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