張曉輝，黃根華，曾德相，竇金來

（國家海洋局珠海海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 珠海 519015）

1 引言

填海是指用固體物質(zhì)填充原有海域，完全改變海域自然屬性的行為［1］。對海洋資源環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在改變海域自然屬性、改變岸線、減少灘涂資源、并對海洋水文、沖淤環(huán)境、海洋生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源等造成影響。由于其規(guī)模大、投入高、對海洋環(huán)境影響大，2007年6月國家海洋局在《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》（國海發(fā)〔2007〕16號）的通知里明確規(guī)定：海域使用權(quán)人在提出竣工驗收申請時要提交“施工過程海域使用動態(tài)監(jiān)測報告”。雖然海域使用動態(tài)監(jiān)測的要求被提出來了，但這個動態(tài)監(jiān)測該“怎么做”，至今國家海洋局沒有進一步出臺相應的政策及技術(shù)規(guī)范進行指導。這就造成各地所開展的海域使用動態(tài)監(jiān)測工作在內(nèi)容和深度上有所差異，給海洋行政主管部門進行監(jiān)管帶來了難度。隨著國家對填海項目管理的深入，規(guī)范海域使用動態(tài)監(jiān)管和監(jiān)測工作的要求迫在眉睫。

2012年5月，國家海洋局南海分局在經(jīng)過廣泛的組織調(diào)研后先后，推出了《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》（海南管字〔2012〕150號）和《南海區(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）（海南管字〔2012〕159號）。這兩個文件的出臺，對于南海區(qū)形成統(tǒng)一的技術(shù)方法、規(guī)范海域使用動態(tài)監(jiān)測工作，滿足海洋管理工作需求有著實際意義。

2 南海區(qū)國管填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測現(xiàn)狀

2.1 開展填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測工作依據(jù)

2.1.1 通用依據(jù)

1999年12月25日公布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》［中華人民共和國主席令（第26號）］；2001年10月27日公布的《中華人民共和國海域使用管理法》［中華人民共和國主席令（第61號）］；2006年出臺的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》（國務院令第475號）；2007年出臺的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》（國海發(fā)〔2007〕16號）。

2.1.2 專用依據(jù)

2012年5月，國家海洋局南海分局下發(fā)《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》（海南管字〔2012〕150號）和《南海區(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）（海南管字〔2012〕159號），委托局下屬各技術(shù)監(jiān)測單位對國管填海項目進行海域施工期間海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測。國管填海項目是指國務院或國務院投資主管部門審批、核準的填海項目。

（1）《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》共包含14條規(guī)定，分別從制定依據(jù)、適用范圍、監(jiān)督管理內(nèi)容、監(jiān)督管理主體、監(jiān)測方案審批流程、委托技術(shù)單位職責、用海單位發(fā)現(xiàn)問題匯報、處理以及技術(shù)單位和海洋行政主管單位發(fā)生瀆職行為時的處罰等方面做了詳細的說明。本辦法的亮點在于明確規(guī)定了項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測方案需在施工前20個工作日報南海分局審查，保證了《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》和《南海區(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）在實際中得以貫徹執(zhí)行，為海洋行政管理部門加強監(jiān)管、規(guī)范海域使用秩序、保護海洋資源和環(huán)境奠定了良好的基礎(chǔ)。

（2）《南海區(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）規(guī)定了其適用范圍、規(guī)范性引用文件、監(jiān)測內(nèi)容、技術(shù)方法和監(jiān)測成果的編寫格式。其主要監(jiān)測內(nèi)容包括以下3部分：①填海工程建設(shè)總體情況；② 填海界址和面積、海洋水動力環(huán)境、岸線變化與岸灘沖淤、海洋環(huán)境質(zhì)量狀況（包括海水、沉積物、海洋生物生態(tài)）；③ 海域使用和海洋環(huán)境保護對策措施落實情況。監(jiān)測成果分航次簡報和技術(shù)報告兩種，其中航次簡報又包括填海界址與面積動態(tài)監(jiān)測航次簡報、水動力環(huán)境動態(tài)監(jiān)測航次簡報、岸線變遷動態(tài)監(jiān)測航次簡報和海洋環(huán)境質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測航次簡報4種格式?！赌虾^(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）在監(jiān)測范圍、站位布設(shè)、監(jiān)測項目要素等方面與填海項目《海域使用論證報告書》進行了很好地銜接，有利于施工前后的對比，通過施工過程動態(tài)監(jiān)測結(jié)果驗證前期海域使用論證預測結(jié)果。上述法規(guī)規(guī)章結(jié)合項目《海域使用論證報告書》和《海洋環(huán)境影響報告書》及其批復文件中的有關(guān)要求共同構(gòu)成南海區(qū)海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測工作開展的依據(jù)。

2.2 工作流程

南海區(qū)國管填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測工作的流程是：① 收集項目《海域使用論證報告書》及批復、海域使用權(quán)證、《海洋環(huán)評報告書》及批復、填海施工組織設(shè)計方案等基礎(chǔ)資料，并組織技術(shù)人員進行初次現(xiàn)場踏勘；② 按照《南海區(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）的要求完成動態(tài)監(jiān)測工作方案報海洋行政主管部門審查；③根據(jù)審查意見調(diào)整動態(tài)監(jiān)測方案；④ 根據(jù)調(diào)整后的動態(tài)監(jiān)測方案組織開展填海界址和面積動態(tài)監(jiān)測、海洋水動力動態(tài)監(jiān)測、岸線變遷動態(tài)監(jiān)測、海洋環(huán)境質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測、海域使用對策措施落實情況調(diào)查等；⑤分階段分別報送現(xiàn)狀調(diào)查航次簡報、年度報告和總報告；⑥海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測報告提交填?？⒐を炇赵u審組。

2.3 粵西海域國管填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測基本情況

國家海洋局珠海海洋環(huán)境監(jiān)測中心站作為粵西海域主要的監(jiān)測業(yè)務化單位，自2010年至2013年年底，共承擔國管填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測任務12個，項目歸屬地分布于珠海、臺山、陽江和湛江等4個市（縣）。12個項目中有6個項目是與填海項目動工同時開展的動態(tài)監(jiān)測工作；有兩個項目距離填海結(jié)束已有一段時間，為了滿足竣工驗收的要求，只能補做1次施工結(jié)束后監(jiān)測；還有4個項目是在填海施工過程中期或晚期介入。若以《南海區(qū)填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測技術(shù)大綱》（試行）出臺時間為分界線，在此之前共開展海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測項目7個，之后按照新的統(tǒng)一的技術(shù)要求開展海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測項目5個。期間共編制海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測報告4份、海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測報告5份、航次簡報期100期，數(shù)據(jù)報表112份，由用海單位分別報送至國家海洋局南海分局和中國海監(jiān)南?？傟?。

3 存在問題與對策措施

3.1 海域使用動態(tài)監(jiān)測法律地位模糊的問題

施工過程海域使用動態(tài)監(jiān)測一方面可通過施工過程的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果驗證前期海域使用預測結(jié)果；另一方面為海洋行政主管部門開展工程監(jiān)管提供技術(shù)支持，其重要作用不言而喻。然而，海域使用動態(tài)監(jiān)測除在《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》里作為驗收成果之一有所提到以外，無論是國家層面的法律法規(guī)，還是國家海洋局再無出臺相關(guān)政策對海域使用動態(tài)監(jiān)測作專門的規(guī)定。目前國家海洋局南海分局雖出臺了《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》，但僅針對國管填海項目，尚未推廣到省管填海項目，且對海域使用動態(tài)監(jiān)測開展的強制性未作規(guī)定，導致在項目洽談過程中，部分業(yè)主認為已獲得海域使用權(quán)證書，對施工過程開展海域使用動態(tài)監(jiān)測行為有抵觸情緒；還有的業(yè)主對海域使用動態(tài)監(jiān)測工作不予足夠重視，在項目預算經(jīng)費中沒有計算這筆費用或預留經(jīng)費不足，致使海域使用動態(tài)監(jiān)測工作難以順利進行。建議專門出臺針對海域使用動態(tài)監(jiān)測方面的法律法規(guī)，這樣開展海域使用動態(tài)監(jiān)測工作的依據(jù)就更加充分。同時，需加強、加大動態(tài)監(jiān)測的宣傳力度，盡量在項目早期，如在項目海域使用論證和環(huán)評階段就建立“施工過程海域使用動態(tài)監(jiān)測”的觀念。

3.2 監(jiān)測進度與施工進度不能同步的問題

從海域使用監(jiān)管的角度來講，填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測工作應與填海項目動工同時開展，若前期調(diào)查資料不足，還需進行補充調(diào)查，但實際情況并不理想。有的填海項目早在《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》出臺前完成施工，期間未作動態(tài)監(jiān)測，為了滿足竣工驗收的要求，此類項目容易出現(xiàn)補做監(jiān)測的情況。由于動態(tài)監(jiān)測是過程監(jiān)測而非結(jié)果監(jiān)測，若項目完工后補做，實際上已失去了動態(tài)監(jiān)測的意義，而且此類項目動態(tài)監(jiān)測方案的編制也是個難題。還有些動態(tài)監(jiān)測項目，海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測工作在填海施工中期甚至晚期才得以介入，究其原因與業(yè)主對后期監(jiān)測經(jīng)費預留不足有關(guān)，這就導致個別業(yè)主故意拖延動態(tài)監(jiān)測工作進度而達到降低監(jiān)測費用的目的。此外，還有的填海項目計劃施工進度與實際進度有出入，給監(jiān)測工作帶來了困擾。建議管理部門進一步細化《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》，針對那些無法彌補施工過程動態(tài)監(jiān)測的填海項目制訂相應的管理措施，并對故意拖延海域使用動態(tài)監(jiān)測進度的行為制訂懲罰措施，從而提高海域使用動態(tài)監(jiān)測工作的針對性和時效性。

3.3 監(jiān)測與執(zhí)法脫節(jié)，監(jiān)管不到位的問題

《南海區(qū)國管填海項目建設(shè)用海監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了監(jiān)測技術(shù)單位在動態(tài)監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用海行為時，應提醒用海單位采取應對措施，并上報執(zhí)法部門處理。然而，現(xiàn)實中監(jiān)測技術(shù)單位把問題反映給用海單位后，用海單位未必會向執(zhí)法部門報告。雖然按要求用海單位還要向管理部門和執(zhí)法部門報送航次簡報，由于簡報的時效性不強、違法信息反饋滯后，也會影響執(zhí)法部門的處理效果。因此，建議由海洋行政主管部門牽頭，海監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)和監(jiān)測單位共同配合，建立專人聯(lián)系、定期溝通、聯(lián)合巡查等工作機制［2］。動態(tài)監(jiān)測結(jié)果的反饋改為承擔動態(tài)監(jiān)測的技術(shù)單位，由其發(fā)現(xiàn)問題后在第一時間將動態(tài)監(jiān)測結(jié)果反饋到管理部門和執(zhí)法部門，為管理和執(zhí)法提供決策依據(jù)；執(zhí)法部門應及時將現(xiàn)場巡視執(zhí)法所收集的信息提供給管理部門和監(jiān)測部門，以便根據(jù)實際情況制訂出切實可行的管理措施及動態(tài)監(jiān)測方案。管理、執(zhí)法和監(jiān)測部門要定期匯總和公布相關(guān)信息，建立信息溝通平臺，做到信息共享，形成三方聯(lián)動，從而提高項目業(yè)主“依法用海、保護海洋環(huán)境”意識。

4 結(jié)束語

填海是屬于完全改變海域?qū)傩缘挠煤；顒?，對周邊海域資源條件和開發(fā)利用活動影響較大。如何實時動態(tài)、科學準確地掌握填海和海岸線變化的情況，以及對周邊海域造成的影響，促進海域資源節(jié)約集約利用，是海域使用管理過程中存在的一個突出問題。針對填海類型、規(guī)模和方式的不同，在填海項目海域使用與海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，探討并明確科學合理、規(guī)范有效的動態(tài)監(jiān)測工作內(nèi)容，重點關(guān)注監(jiān)測工作的焦點和難點，實施填海工程前期、中期和結(jié)束后的全過程監(jiān)管，是及時發(fā)現(xiàn)用海違法行為、防止海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生的有效途徑；是切實維護用海秩序、合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的必然要求；也是深化海域管理、環(huán)境保護等相關(guān)法律法規(guī)的重要舉措［3］。

［1］張明慧，陳昌平，索安寧，等.圍填海的海洋環(huán)境影響國內(nèi)外研究進展［J］.生態(tài)環(huán)境學報，2012，21（8）：1509－1513.

［2］張樹剛，張釗，吳穎石，等.涉海工程環(huán)境影響跟蹤監(jiān)視監(jiān)測現(xiàn)狀及思考［J］.海洋開發(fā)與管理，2014，31（3）：96－99.

［3］林同勇.海域使用動態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測內(nèi)容探析［J］.海洋開發(fā)與管理，2014，31（6）：10－13.