摘要：改革開放以來，中國公共政策經(jīng)歷了從經(jīng)濟政策向社會政策的轉(zhuǎn)變；從單一政策向綜合政策的轉(zhuǎn)變。頂層設(shè)計的概念雖是在2011年提出的，但是2005年綜合政策的出現(xiàn)就已經(jīng)體現(xiàn)了頂層設(shè)計的思路。頂層設(shè)計階段政策試驗的變化體現(xiàn)在三方面：政策與法律的關(guān)系，從法律為政策讓路到法律為政策開路；試驗刺激的不同，主要從政策優(yōu)惠到政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。以上兩方面是實然性的。第三方面的轉(zhuǎn)變，政策試驗的驅(qū)動：從刺激—反應(yīng)型到主動回應(yīng)則是應(yīng)然性的。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）02-0024-05

作者簡介：徐曉波（1974—），男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，安徽馬鞍山市委黨校副教授。

基金項目：2014年度安徽省黨校系統(tǒng)重點課題“群眾路線的制度化：基于公共政策的視角”（AHDXKT2014041）的研究成果。

政策試驗的類型、過程和功能等是同公共政策的變遷聯(lián)系在一起的，改革開放以來中國的公共政策經(jīng)歷了從經(jīng)濟政策向社會政策的轉(zhuǎn)化。 [1](p48)轉(zhuǎn)化的背景是，從1978到1998這20年的時間里，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”（其實只講效率，忽視公平）思想的指導(dǎo)下，社會政策很少或者說沒有，結(jié)果導(dǎo)致種種社會矛盾凸顯。從1999年開始以西部大開發(fā)為標志，社會政策開始涌現(xiàn)。但積重難返，社會矛盾的解決非一日之功，2005年被稱為改革反思年，發(fā)出“改革向何處去”的質(zhì)疑。反思改革不是否定改革，改革已進入攻堅克難階段，步入深水區(qū)，以往的單項政策，攻其一點，很難奏效。也就是在此時，公共政策從單項政策向綜合配套的政策轉(zhuǎn)化。2005年第一個國家綜合配套改革試驗區(qū)—浦東新區(qū)建立，主要解決政府管理體制、經(jīng)濟運行方式、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)等深層次體制性障礙。頂層設(shè)計的概念雖是在2011年《十二五規(guī)劃綱要》中首次提出，但在具體實踐中2005年的綜合配套改革試驗區(qū)就已經(jīng)體現(xiàn)了頂層設(shè)計的思路。

頂層設(shè)計的概念提出后，一時成為理論界關(guān)注的熱點。近年來，理論界一直呼吁成立一個綜合性、高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，甚至有人要求恢復(fù)原來的經(jīng)濟體制改革委員會。2013年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，這種呼聲得到回應(yīng)，同時也表明高層更加重視改革的頂層設(shè)計。但是，有人把頂層設(shè)計誤解為為改革設(shè)計一攬子計劃和時間表，是對摸石頭過河的否定。實際上，由于改革的深刻性、復(fù)雜性和艱巨性，我們的改革仍然是漸進改革，摸石頭過河仍然具有生命力。因此，政策試驗就必然是一種策略選擇。政策試驗伴隨著改革開放的全過程，它是同摸石頭過河聯(lián)系在一起的。

既然頂層設(shè)計階段的中國改革仍然是漸進改革，那么作為改革策略的政策試驗與以前有何不同？本文從政策試驗與法律的關(guān)系、政策試驗中的政策刺激、政策試驗的驅(qū)動三方面來分析前后的不同。

一、政策試驗與法律的關(guān)系

根據(jù)依法行政的原則，法律法規(guī)、憲法構(gòu)成政策試驗的約束條件，政策試驗必須在法律法規(guī)、憲法的框架下進行，不能突破法律、憲法的規(guī)定。法治政府也是有限政府，政府只能做法律允許的事情，而不能采取法律之外的做法。但中國的改革是在法治本身不完善的情況下進行的，一方面存在著大量的法律空白，無法可依；另一方面法律滯后于現(xiàn)實的發(fā)展，規(guī)定了不該規(guī)定的事項甚至法律本身就是錯誤的。法律限制不住發(fā)展的步伐，改革要向前。于是悖論產(chǎn)生：政府強調(diào)依法行政、建設(shè)法治政府；但是政策試驗又違法（憲）。

1.法律為政策讓路。

現(xiàn)在回顧1990年代法學(xué)界關(guān)于“良性違憲”的討論，其實是如何處理改革中的政策試驗與法律的關(guān)系問題。郝鐵川提出良性違憲的兩個標準：有利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展；有利于維護國家和民族的根本利益，這是一種實用主義的觀點。 [2](p89)反對者從法治精神出發(fā)，認為不論是良性違憲還是惡性違憲都是危害人民根本的、長遠的和全局的利益，都是對法治的嚴重破壞。 [2](p19)良性違憲是法治進程中的階段性產(chǎn)物，法律屈從于政策，“黑頭”給“紅頭”讓路。在改革過程中這種現(xiàn)象比比皆是：1978年鳳陽小崗村的“大包干”的實行，但這是1978年憲法“總綱”第7條規(guī)定:“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟……在保證人民公社集體經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營少量的自留地和家庭副業(yè)。”在人民公社沒有廢除的情況下，“大包干”顯然是違憲的；在1988年憲法修正之前，發(fā)展私營經(jīng)濟與憲法也相抵觸。良性違憲（法）同改革過程如影隨形，改革每前進一步幾乎都伴隨著突破相關(guān)法律的限制。

違法（憲）的試驗徘徊在合法與非法之間，游走在法律的邊緣，改革者不顧身家性命、冒著殺頭坐牢的危險去推行新政策，他們承擔了極大的風(fēng)險。難怪魯迅說：在中國搬動一張桌子都是要流血的。于是就有了鳳陽小崗村農(nóng)民按下的紅手印、執(zhí)政者手里托著烏紗帽，準備隨時回家賣紅薯。良性違憲（法）與惡性違憲（法）是一枚硬幣的正面與反面，如果一個政府選擇了良性違憲（法），那它同時也選擇了惡性違憲（法）。法治的作用是提高行為的預(yù)期，讓政府和個人知道什么能做什么不能做，良性違憲（法）破壞了政治生態(tài)，它讓個人無所適從、讓政府恣意妄為，整個社會處于不可預(yù)期的狀態(tài)，人們不知道下一步將會發(fā)生什么，今天風(fēng)光無限、明天可能鋃鐺入獄，一些政策反復(fù)無常，朝令夕改。如改革開放初期私營經(jīng)濟的發(fā)展，它是在計劃經(jīng)濟的夾縫里成長起來的，一方面來自意識形態(tài)姓“社”、姓“資”的壓力；另一方面，它發(fā)展的法律環(huán)境還相當脆弱。1978年憲法第五條規(guī)定“國家允許非農(nóng)業(yè)的個體勞動者在城鎮(zhèn)或者農(nóng)村的基層組織統(tǒng)一安排和管理下，從事法律許可范圍內(nèi)的，不剝削他人的個體勞動。同時，引導(dǎo)他們逐步走上社會主義集體化的道路?！惫c私對立背景下的民營經(jīng)濟舉步維艱，剛剛起步的民營經(jīng)濟迎來了1982年春天的寒流，一場打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中的嚴重犯罪活動在全國拉開序幕。個體戶們有的逃亡、有的被捕判刑，個人財產(chǎn)被沒收。1982年底全國各種經(jīng)濟犯罪共立案16.4萬件，結(jié)案8.6件，判刑3萬人，追繳款項3.2億元，民營經(jīng)濟迅速萎縮。 [3]

2.法律為政策開路。

解決改革過程政府的法治悖論，還需要回到法治本身，用法治去解決，而不能寄希望于法外制度。三十多年的改革開放，經(jīng)濟在發(fā)展，法治也在發(fā)展，法律體系基本形成，人們的法律意識逐步增強，科學(xué)決策、民主決策的水平有了很大提高，進入頂層設(shè)計階段的政策試驗也必然納入法治軌道。立法優(yōu)先改革，法律未改不得試點。在深化改革階段發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，處理好全面深化改革與現(xiàn)行法律的關(guān)系，及時做好相關(guān)法律的立改廢工作，對于需要修改或廢止的法律，及時啟動立法程序；對于生效的法律，必須繼續(xù)堅決貫徹實施。良性違法（憲）作為改革的階段性產(chǎn)物，已經(jīng)完成了它的使命，必然要退出歷史的舞臺。理論界和政界對此已形成共識。2014年2月習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。 [4]全國人大常委會法工委負責人表示，今后立法將對改革起到引領(lǐng)作用，黨中央有了政治決策之后，要先立法后推行，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行，不允許再存在法治軌道之外的改革試點。 [5]

2013年8月，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立后，為解決政策與有關(guān)法律的協(xié)調(diào)問題，就是用法律手段去解決的。商務(wù)部部長高虎城在十二屆全國人大常委會第四次會議上作了關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)等國務(wù)院決定的試驗區(qū)域內(nèi)暫停實施有關(guān)法律規(guī)定的決定草案》說明，涉及外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、文物保護法4部法律的有關(guān)規(guī)定，擬在此區(qū)域暫停實施，時間為3年。全國人民代表大會法律委員會在草案建議表決稿中指出：按照立法法的有關(guān)規(guī)定，授權(quán)的范圍必須明確，建議刪去決定草案中的“等國務(wù)院決定的試驗區(qū)”。負面清單的含義不清楚，建議用法律語言明確表述為“國家規(guī)定實施準入特別管理措施”。我國文物保護仍然面臨著嚴峻局面，不宜倉促放開，建議將決定草案中的“暫時停止實施《中華人民共和國文物保護法》的有關(guān)規(guī)定”一句刪去，并對目錄作相應(yīng)修改。暫時調(diào)整有關(guān)行政審批的實施日期，應(yīng)在本決定中予以明確，建議將決定草案中的“暫時停止實施的具體日期，由國務(wù)院作出決定”，修改為“本決定自2013年10月1日起施行”。最終全國人民代表大會常務(wù)委員會按照建議表決稿的內(nèi)容進行授權(quán)。2013 年9月26，上海市第十四屆人大常委會第八次會議通過《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，地方法規(guī)為自貿(mào)區(qū)先行先試開路。

二、政策試驗中的政策刺激的不同

在政策試驗中，試驗主體設(shè)置試驗組和控制組，試驗組包括試點和試驗區(qū)，對試驗組實施刺激（自變量），自變量引起因變量的變化，通過比較試驗組和控制組因變量的變化來決定政策的取舍以及政策能否擴散和擴散的深度和廣度。政策刺激就是與控制組不同的政策，有不同，才有比較和鑒別，才能決定政策的存廢。

以上海在改革開放的不同階段政策試驗中的刺激來說明。上海主要經(jīng)過以下政策試驗：1984年成為14個沿海開放港口城市之一，實行特區(qū)的某些政策；1986年虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)；1990年開發(fā)開放浦東、1992年設(shè)立浦東新區(qū)，1993年1月浦東新區(qū)正式成立；1990年，在浦東設(shè)立外高橋保稅區(qū)；2005年6月，上海浦東新區(qū)進行綜合配套改革試點；2013年8月，設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）。其中浦東新區(qū)的政策刺激包括了沿海開放港口城市和國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠，它享有我國經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)全部優(yōu)惠政策另加一系列特區(qū)優(yōu)惠政策和一些比特區(qū)還新的政策。我們比較不同時期的政策刺激，歸納出其中的不同。

第一，浦東新區(qū)的政策刺激。其主要目的是為了解決資金、技術(shù)的不足，制定優(yōu)惠政策以實現(xiàn)招商引資。在財政稅收領(lǐng)域，浦東新區(qū)在“八五”期間不上繳新增財政收入，根據(jù)《浦東新區(qū)“十五”期間財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》、《浦東新區(qū)鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展若干意見》和《浦東新區(qū)“十五”期間財政扶持外高橋保稅區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》三份文件，對于認定的高新技術(shù)企業(yè)、計算機信息、現(xiàn)代生物與醫(yī)藥和新材料產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品及中試產(chǎn)品、軟件產(chǎn)品、自行生產(chǎn)的集成電路產(chǎn)品及新認定的高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目在規(guī)定年限內(nèi)實現(xiàn)的增加值、營業(yè)收入、利潤總額可分別補貼4%、5%和14%，其余年度減半補貼。對企業(yè)技術(shù)開發(fā)機構(gòu)，根據(jù)主管部門的不同，經(jīng)企業(yè)申請，分別給予一次性資助50-120萬元人民幣。稅收優(yōu)惠包括企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅、消費稅、關(guān)稅及地方稅等。尤其是企業(yè)所得稅，區(qū)內(nèi)企業(yè)減按15%（一般地區(qū)企業(yè)所得稅率為30%）的稅率交納企業(yè)所得稅。其中，企業(yè)經(jīng)營期在10年以上的實行“兩免三減半”，即第1年至第2年免征企業(yè)所得稅，第3年至第5年減半征收企業(yè)所得稅。在土地使用方面，外商經(jīng)過申請批準后，可在新區(qū)取得土地使用權(quán)（但禁止買賣、出租和擅自轉(zhuǎn)讓）。土地使用年限，根據(jù)行業(yè)、項目、資金收回時間的長短和營利難易等而不同；土地使用費用標準，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同使用年限而不同。但有一點是肯定的，那就是收費標準特別低，如工業(yè)用地的收費標準是8美元/平方米·年。

第二，浦東新區(qū)綜合配套改革的政策刺激。浦東新區(qū)綜合配套改革的目標是力爭在全國率先建立制度比較完備、運行比較高效的社會主義市場經(jīng)濟體制。中央對浦東綜合配套改革試點采取的是“三不”政策，即一分錢不給，一個項目都沒有，一條財稅優(yōu)惠政策都沒有，但是賦予其在制度創(chuàng)新方面的先行先試權(quán)。中央各部委也在浦東開展多項改革試點，中國人民銀行上?？偛柯鋺羝謻|、國家外匯管理局宣布在上海浦東先行試點“外匯九條”、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商總局、海關(guān)總署為支持浦東綜合配套改革試點出臺了相關(guān)政策。這些改革試點，使浦東在完善市場經(jīng)濟體制、營造符合國際慣例的經(jīng)濟運行環(huán)境方面先行先試的作用得到進一步加強，成立了全國第一家信托登記機構(gòu)——上海信托登記中心；張江成立全國首個“國家知識產(chǎn)權(quán)試點園區(qū)”，探索與知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的新政策、新標準等等。

第三，上海自貿(mào)區(qū)的政策刺激。成立上海自貿(mào)區(qū)的目標是“加快轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進服務(wù)業(yè)擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發(fā)展總部經(jīng)濟和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，加快探索資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放……為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務(wù)。 [6]所采取的政策刺激有：建立負面清單制度，它是自貿(mào)區(qū)政策刺激的核心，也是中國產(chǎn)生的第一份負面清單，較之于以前的正面清單制度是一項重大進步，從規(guī)定企業(yè)“能做什么”到“不能做什么”，即法無禁止即合法，此項制度推進了政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批，有利于形成一個各類投資者平等準入和公平競爭的市場環(huán)境；準入前國民待遇，以前我們給予外商的是超國民待遇，破壞了市場規(guī)則的公平和統(tǒng)一，內(nèi)資和外資不在同一起跑線上競爭，準入前國民待遇強調(diào)了外資和內(nèi)資的起點公平；投資領(lǐng)域的開放擴大到金融、航運、商貿(mào)、專業(yè)服務(wù)、文化以及社會服務(wù)領(lǐng)域；稅收方面，目前《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（草案）》并未制定細則，但營造有利于企業(yè)發(fā)展、公平競爭的稅收環(huán)境應(yīng)是出發(fā)點。

從開發(fā)開放浦東到浦東新區(qū)綜合配套改革和上海自貿(mào)區(qū)的政策刺激變化可以看出，政策刺激從政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)變到制度創(chuàng)新，從享有政策優(yōu)勢的地區(qū)轉(zhuǎn)向享有體制優(yōu)勢的地區(qū)轉(zhuǎn)變，政策優(yōu)惠階段的土地和財稅政策形成了“政策洼地”，資金、人才和技術(shù)向“洼地”集中，但它剝奪了其他地區(qū)的發(fā)展機會，很難持續(xù)。制度創(chuàng)新賦予試驗地區(qū)在法治軌道上的先行先試的權(quán)利，意在形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗；從單純的經(jīng)濟政策向社會經(jīng)濟生活的方方面面的改革轉(zhuǎn)變，再深入到改革的深水區(qū)轉(zhuǎn)變；從經(jīng)濟改革向政治改革轉(zhuǎn)變，政治改革保證了經(jīng)濟改革過程決策的民主化，保證了改革的成果讓人民共享，而不是讓政府自身成為改革成果的最大消費者，如三公支出。在浦東新區(qū)綜合配套改革和上海自貿(mào)區(qū)的成立方案中都提到政府職能轉(zhuǎn)變，它是一種比較溫和的提法，易于被各界接受，也許政府職能轉(zhuǎn)變可以視為政治改革的切入點，它作為一種政府的自我手術(shù)，到底能取得多大的效果還有待實踐的檢驗。

三、政策試驗的驅(qū)動：從刺激—反應(yīng)型到主動回應(yīng)

中國改革路徑是危機—壓力—刺激—反應(yīng)，由危機倒逼改革，危機產(chǎn)生的壓力達到政府不能承受的限度時，才會給政治系統(tǒng)足夠大的刺激，政治系統(tǒng)被迫對這種刺激作出反應(yīng)，然后才有相關(guān)政策的出臺。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、分稅制、國企改革、農(nóng)村稅費改革等都是這樣，如果沒有危機，或危機不能對政治系統(tǒng)產(chǎn)生強刺激，政治系統(tǒng)則依然故我，還會按照原有的制度、規(guī)則、程序去運行，忽視危機的存在。逐漸積累的危機一旦爆發(fā)，則十分可怕，因此可以說改革是同危機賽跑。

頂層設(shè)計階段的政策試驗應(yīng)該是回應(yīng)型的，回應(yīng)來自下層的利益訴求；回應(yīng)應(yīng)該是主動的，而非等到危機發(fā)生才去改革；回應(yīng)應(yīng)該向最難改革的領(lǐng)域進軍。

第一，自上而下和自下而上結(jié)合，形成上下互動。關(guān)于中國的改革到底是自上而下還是自下而上，理論界有爭議。中國的改革是政府推動的，因此是自上而下的；基于群眾路線的考量，要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，相信人民群眾自己解放自己，改革又是自下而上的。“下”為“上”提供鮮活的經(jīng)驗和實踐，“上”能夠及時體察到這種變化，從而作為決策的依據(jù)，上升為政策、法律。就像俗話說的：下改上不改，改了也白改。如果上改而下不改，則改革阻力就大，摩擦成本極高。在“下”與“上”的關(guān)系中，“上”是主要的，基層從不缺乏創(chuàng)新的活力，關(guān)鍵要看上層對基層創(chuàng)新的認同與態(tài)度。

村民自治曾經(jīng)被看作中國民主選舉的試驗，是最大的民主演習(xí)，農(nóng)村也被看作最大的試驗場。彭真同志力推《村民委員會組織法（試行）》，在他的倡議下，作為基層群眾自治組織的居委會、村委會，被莊嚴地載入1982年通過的現(xiàn)行憲法。他說“老百姓現(xiàn)在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉(xiāng)，管好一個鄉(xiāng)以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正地體現(xiàn)出我們的國家是人民當家作主?！?[6](p19)理論界也認為，直接選舉會自下而上進入更高層級?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》自1998年第九屆全國人大常委會第五次會議通過以來，事先的預(yù)期并沒有實現(xiàn)，而是出現(xiàn)了“民主的挫折”。 [7]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直接選舉試驗也有星星之火。1998年5月，中共四川省遂寧市市中區(qū)委在全國首創(chuàng)了公開推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的制度。1998 年12月，遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)采取村民直接投票的方式，選出了鄉(xiāng)長，被稱為“中國大陸直選第一鄉(xiāng)”?；鶎狱h內(nèi)民主也有試驗，2001年，四川省平昌縣在靈山鄉(xiāng)進行了“公推直選”黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的試點。

然而基層民主試驗并沒有形成燎原之勢，這些民主試驗的“試管”只培育出民主的胚胎，并沒有培育出民主的巨人。時過境遷，隨著人事變動，也就不了了之。如果沒有更高層的呼應(yīng)和推動，基層民主試驗就擺脫不了層次低、不可持續(xù)、難以向上和在同級擴散的宿命。面對巨大的政治風(fēng)險、個人仕途的變數(shù)，在創(chuàng)新與保守之間，絕大多數(shù)官員選擇了后者。

第二，政策試驗應(yīng)該不回避政治改革。鄧小平曾經(jīng)指出“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”。 [8](p164)改革開放以來，我們不乏經(jīng)濟試驗，如經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、特區(qū)中的特區(qū)：綜合配套改革試驗區(qū)。但我們一直沒有政治改革試驗區(qū)，能不能選擇一個地區(qū)，如一個省或一個市作為試驗區(qū)，賦予它政治領(lǐng)域先行先試的權(quán)力，如直接選舉、權(quán)力的監(jiān)督、黨內(nèi)民主等。即使失敗，它的負面影響也很有限；如果成功，其他地區(qū)則可復(fù)制這種經(jīng)驗。

當下政治改革落后于經(jīng)濟社會領(lǐng)域的改革，突出表現(xiàn)是權(quán)力大，是缺少制約的絕對權(quán)力；絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力異化，產(chǎn)生腐敗。政治改革試驗改什么，以什么作為突破口，如果不被西方那些關(guān)于民主、法治的眼花繚亂的理論所迷惑，可以從人事和財政入手。我們經(jīng)常聽到某些領(lǐng)導(dǎo)說：“我只管人和錢”，人即人事，錢即財政。從人事上說，公務(wù)員的成長途徑有三個口：入口、樓梯口和出口。入口，即進入公務(wù)員隊伍，現(xiàn)在公務(wù)員的入口管理比較規(guī)范，嚴格按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，凡進必考。出口有問題，但是還能承受?，F(xiàn)在問題最多的就是樓梯口，即公務(wù)員的升降，其中又以提拔任命為最。我們有那么多的規(guī)章制度為什么解決不了用人之中的腐敗問題，很多腐敗分子帶病提拔，邊腐邊提。腐敗分子繩之以法，那些提拔他們的人也擺脫不了干系。能否建立人事腐敗連帶制度，即誰提拔誰負責。鑒于實際上我們重大的人事任命的動議是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)提出的，那么誰提出候選人，誰就要對這個人在提拔前的德能勤績負責，寫下書面保證送組織部門和紀檢監(jiān)察部門備案，如果查出此人在提拔前有腐敗問題，那么提拔他的人要承擔連帶責任。當然，如果某人提拔前沒有問題，提拔后腐敗變質(zhì)，那是他自己的事。

財政民主，要讓老百姓知道政府的錢是怎么花的。政府收的是納稅人的錢，要給老百姓一個交代，不能是一筆糊涂賬。政府預(yù)算要讓老百姓看的懂，還要細化，細到一支筆、一張紙。人大通過的政府預(yù)算就具有法律效力，不能像草稿紙一樣想怎么改就怎么改。三公經(jīng)費支出的公開開了財政民主的先河，但是還不夠，徹底公開才是最終的選擇。

刺激—反應(yīng)型到主動回應(yīng)型的變化不同于前面政策與法律的關(guān)系、政策試驗刺激的變化，前面兩項是實然性的，變化已經(jīng)真正發(fā)生了，最后一項是應(yīng)然性的價值判斷，只能說應(yīng)該是這樣，但不應(yīng)該的事情也經(jīng)常發(fā)生。我們也希望實然與應(yīng)然一致，實踐與期望相符。