李見(jiàn)順

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

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宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與對(duì)策

李見(jiàn)順

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

宜昌市的網(wǎng)格化社會(huì)管理模式實(shí)現(xiàn)了信息整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和體制革新，提高了管理效率。但社會(huì)管理的技術(shù)化沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政組織的根本性重構(gòu)，因而網(wǎng)格化社會(huì)管理模式仍然存在治理主體單一、政府控制過(guò)度、社區(qū)自治弱化等問(wèn)題。完善網(wǎng)格化社會(huì)管理，政府必須推動(dòng)社會(huì)管理主體多元化、促進(jìn)社區(qū)自治、健全網(wǎng)格化社會(huì)管理制度。

社區(qū)；網(wǎng)格化；社會(huì)管理；行政效率

宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理是運(yùn)用網(wǎng)格技術(shù)處理城市社區(qū)社會(huì)管理事務(wù)的一種新興社會(huì)管理模式，是社區(qū)社會(huì)管理從“總體支配”*“總體支配”主要是指中國(guó)改革開(kāi)放前社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本特征，即國(guó)家壟斷社區(qū)全部公共治理資源和社會(huì)資源，這些資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富和信息資源，也包括公民的生存與發(fā)展機(jī)會(huì)。參見(jiàn)孫立平，王漢生，王思斌，林彬，楊善華.改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994(2)：47-62.向“技術(shù)治理”*“技術(shù)治理”主要是指社會(huì)治理的技術(shù)化，即國(guó)家運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)重構(gòu)社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理效能。參見(jiàn)渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理———基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009(6)：104-127.轉(zhuǎn)變的社會(huì)管理創(chuàng)新成果，代表了現(xiàn)代城市社區(qū)社會(huì)管理的新方向。2011 年宜昌市被確定為全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)城市,全面開(kāi)展社區(qū)網(wǎng)格化管理，積極創(chuàng)新社會(huì)管理模式，探索并凝練出一套先進(jìn)、高效、科學(xué)的網(wǎng)格化社會(huì)管理方法。系統(tǒng)總結(jié)宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略，對(duì)推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)管理機(jī)制的完善與創(chuàng)新具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理的創(chuàng)新

宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理以“掌握社情、化解矛盾、優(yōu)化服務(wù)”為目標(biāo)，以“信息化支撐、網(wǎng)格化管理、全程化服務(wù)”為內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的深度融合，構(gòu)建了新的社會(huì)管理機(jī)制。

1. 社區(qū)網(wǎng)格化。劃分社區(qū)網(wǎng)格是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要措施。社區(qū)網(wǎng)格是利用空間地理信息技術(shù)(GIS)對(duì)社區(qū)“人、物”兩類信息進(jìn)行空間化處理所形成的城市管理基本單元。為便于管理與服務(wù)，宜昌市按照現(xiàn)行行政區(qū)劃框架，以每個(gè)網(wǎng)格200戶至300戶為標(biāo)準(zhǔn)，將城區(qū)121個(gè)社區(qū)劃分為1110個(gè)網(wǎng)格。網(wǎng)格劃分實(shí)現(xiàn)地域全覆蓋，社區(qū)每個(gè)網(wǎng)格無(wú)縫對(duì)接。劃分網(wǎng)格的目的是要掌握網(wǎng)格內(nèi)人的信息和物的信息，實(shí)現(xiàn)“精確定位、精細(xì)服務(wù)”。人的信息主要指本地常駐人口、外來(lái)流動(dòng)人口、特殊人群、在職人群、退休人群等居民個(gè)人信息和不同人群信息。物的信息主要指網(wǎng)格內(nèi)的建筑物、市政公用設(shè)施、道路交通設(shè)施、園林綠化設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施等城市部件信息。通過(guò)信息技術(shù)對(duì)每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)事件、部件進(jìn)行準(zhǔn)確的空間定位。按照“一格一員”的原則配備網(wǎng)格管理員，每人對(duì)應(yīng)一個(gè)網(wǎng)格。網(wǎng)格員由政府公開(kāi)招錄，實(shí)行統(tǒng)一編制管理。作為社區(qū)工作者，網(wǎng)格員承擔(dān)城管、計(jì)生、公安、人社、綜治、食品安全等七項(xiàng)信息采集和綜合服務(wù)職能。網(wǎng)格劃分將法人、自然人、房屋、城市部件全部納入網(wǎng)格管理范疇，為全面掌握社情信息、實(shí)施精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。

2.網(wǎng)格數(shù)字化。為了及時(shí)采集信息和迅速傳遞信息，宜昌市建立了網(wǎng)格員、志愿者與部門三者相結(jié)合的信息采集與信息關(guān)聯(lián)比對(duì)制度，動(dòng)態(tài)采集社區(qū)基礎(chǔ)信息與部門專業(yè)信息。政府為每個(gè)網(wǎng)格員配發(fā)一部社區(qū)E通，用于信息采集和傳輸。社區(qū)E通以無(wú)線通訊網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，具備“入戶核查、住戶查詢、住戶信息、門牌信息、樓棟信息、小區(qū)信息、關(guān)注人群、矛盾收集、食品安全、城管上報(bào)、日常巡查、緊急處理”等12項(xiàng)主要功能。網(wǎng)格員在志愿者的協(xié)助下進(jìn)入小區(qū)、樓棟、住戶采集信息并通過(guò)社區(qū)E通3G無(wú)線采集系統(tǒng)將信息實(shí)時(shí)上傳，形成包括出生、教育、就業(yè)、人口流動(dòng)、婚姻、退休養(yǎng)老、死亡等內(nèi)容的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)和包括一房多戶地址、臨時(shí)房屋地址、架空層地址、小區(qū)門店地址、樓頂搭建地址等內(nèi)容的房屋標(biāo)準(zhǔn)地址信息庫(kù)。政府職能部門在日常工作中動(dòng)態(tài)采集專業(yè)信息，形成各部門專業(yè)信息庫(kù)。經(jīng)過(guò)對(duì)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、房屋標(biāo)準(zhǔn)地址信息庫(kù)和各部門專業(yè)信息庫(kù)的信息關(guān)聯(lián)比對(duì)，綜合集成為社區(qū)管理綜合信息系統(tǒng)。通過(guò)網(wǎng)格技術(shù)，政府實(shí)現(xiàn)了部門專業(yè)系統(tǒng)與社區(qū)管理信息系統(tǒng)的對(duì)接，促進(jìn)了管理信息的融合共享，為優(yōu)化服務(wù)管理、提高行政效能奠定了堅(jiān)實(shí)的信息支撐。

3.服務(wù)全程化。宜昌市充分利用社區(qū)管理綜合信息系統(tǒng)，按照“整合資源、簡(jiǎn)化程序、一站式服務(wù)、方便居民”的原則，構(gòu)筑了人的生命周期服務(wù)體系和居住周期服務(wù)體系，把社會(huì)服務(wù)貫穿于生命周期全過(guò)程。政府以人口信息流為指令，及時(shí)了解居民需求，主動(dòng)提供基本公共服務(wù)和便民服務(wù)，最大限度地提升群眾幸福感，增加社會(huì)和諧因素。(1)網(wǎng)格員跟進(jìn)服務(wù)。網(wǎng)格員根據(jù)人口基礎(chǔ)信息系統(tǒng)提供的信息，主動(dòng)入戶核查，在出生、入園、入學(xué)、入伍、就業(yè)、人口流動(dòng)、婚姻、生育、退休、養(yǎng)老、死亡等人的生命周期關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上全程跟進(jìn)服務(wù)，形成全程跟蹤與終身管理服務(wù)體系。(2)社區(qū)推行“雙代服務(wù)”。設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，集中一個(gè)窗口辦理，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)全體居民，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。為方便居民，社區(qū)為行政部門代理各項(xiàng)行政事務(wù)，如辦理居住證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、老年優(yōu)待證、生育服務(wù)證和流動(dòng)人口婚育證明等。同時(shí)，社區(qū)為居民代辦基本公共服務(wù)事宜，如網(wǎng)格員在新生兒出生后，為新生兒代上戶口、代上醫(yī)保等。(3)延時(shí)服務(wù)。在服務(wù)方式上增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的時(shí)間彈性，社區(qū)服務(wù)中心實(shí)行“延時(shí)值班，錯(cuò)時(shí)服務(wù)”，中午值班延時(shí)2個(gè)小時(shí)，下午值班延時(shí)1個(gè)小時(shí)，節(jié)假日也可以預(yù)約服務(wù)。網(wǎng)格員實(shí)行彈性工作制，除了上午一個(gè)半小時(shí)巡查、下午一個(gè)半小時(shí)巡查外，網(wǎng)格員主要利用晚上、星期六、星期天開(kāi)展各項(xiàng)工作，增強(qiáng)了服務(wù)的便民化。

4.管理扁平化、協(xié)同化。為了提高管理效率，宜昌市創(chuàng)新組織架構(gòu)、工作模式，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)管理新局面。(1)壓縮管理層次，推行扁平式管理。政府職能部門成立指揮調(diào)度中心，集中處理部門業(yè)務(wù)，促進(jìn)了職能部門的扁平化。指揮調(diào)度中心簡(jiǎn)化了管理流程，改變了過(guò)去管理指令通過(guò)管理層次逐級(jí)下達(dá)、信息逐級(jí)反饋的低效率狀況，管理指令通過(guò)指揮調(diào)度中心直接同步下達(dá)給社區(qū)的基層工作人員，再直接同步反饋給指揮調(diào)度中心，提高了組織效能。(2)成立三個(gè)中心(站)，構(gòu)建街道、社區(qū)協(xié)同聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。在街道成立“三個(gè)中心”。一是便民服務(wù)中心。整合街道勞動(dòng)保障所、民政辦、計(jì)生站、文化站等部門，建立街道便民服務(wù)中心，實(shí)行集中辦公，為居民提供登記核查、證照辦理、政策咨詢等“一站式”服務(wù)。二是綜治信訪維穩(wěn)中心。整合街道司法所、綜治辦、信訪辦、工會(huì)維權(quán)辦、低保救助站等部門，建立社會(huì)矛盾集中受理處置平臺(tái)。整合社會(huì)志愿者資源，設(shè)立法律咨詢室、心理咨詢室、社區(qū)矯正室、黨員工作室，形成矛盾化解合力。三是網(wǎng)格管理中心。整合街道管理站、愛(ài)衛(wèi)辦等部門，設(shè)立街道網(wǎng)格管理中心，對(duì)網(wǎng)格員進(jìn)行日常管理。在社區(qū)對(duì)應(yīng)成立便民服務(wù)站、綜治信訪維穩(wěn)站、網(wǎng)格管理站。通過(guò)街道和社區(qū)的機(jī)構(gòu)重組，形成了以三個(gè)中心(站)為管理主體的管理組織新體制。政府依托三個(gè)中心(站)，實(shí)行縱向橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)管理。在縱向?qū)用?，推?dòng)上下聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)部門的職能對(duì)接和信息雙向反饋。街道“三個(gè)中心”對(duì)上接受市、區(qū)職能部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)下指導(dǎo)社區(qū)“三個(gè)站”的工作。社區(qū)“三個(gè)站”對(duì)上接受政府職能部門和街道“三個(gè)中心”的指導(dǎo)，對(duì)下接受居委會(huì)和居民的協(xié)助與監(jiān)督。在橫向?qū)用妫瑥?qiáng)調(diào)分工協(xié)作，促進(jìn)街道“三個(gè)中心”之間和社區(qū)“三個(gè)站”之間橫向的協(xié)調(diào)、合作、溝通以及信息的互通共享。對(duì)于社區(qū)能夠現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)處理的問(wèn)題，社區(qū)“三個(gè)站”在第一時(shí)間處理；對(duì)于職責(zé)明確的問(wèn)題，社區(qū)網(wǎng)格管理站通過(guò)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)直接分解到市區(qū)相關(guān)部門及街辦進(jìn)行解決；對(duì)于重大疑難問(wèn)題，由社區(qū)向街辦及其以上部門反映協(xié)調(diào)解決，改多層次逐級(jí)化解為“扁平化”操作，聯(lián)動(dòng)處理相關(guān)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了市、縣(市、區(qū))、街辦、社區(qū)四級(jí)部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。

二、宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)

宜昌市在推行網(wǎng)格化社會(huì)管理的過(guò)程中，運(yùn)用信息技術(shù)重構(gòu)社會(huì)管理方式，在信息整合、管理創(chuàng)新、服務(wù)優(yōu)化等方面積累了豐富的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)。

1. 構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了信息共享。政府運(yùn)用網(wǎng)格技術(shù)將社區(qū)基礎(chǔ)信息與部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)集成為一個(gè)跨社區(qū)和行政部門的虛擬協(xié)同機(jī)構(gòu)，突破了信息隔離所導(dǎo)致的信息障礙，促進(jìn)了社區(qū)和行政組織橫向的信息協(xié)同，實(shí)現(xiàn)了管理信息的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)，大大提高了管理效率。為了整合管理信息，宜昌市構(gòu)建了以四個(gè)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)和兩個(gè)運(yùn)用信息系統(tǒng)為主體的社區(qū)網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)。四個(gè)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)以人口信息和房屋信息為核心，包括人口信息系統(tǒng)、法人信息系統(tǒng)、城市房屋信息系統(tǒng)、城市部件信息系統(tǒng)。兩個(gè)運(yùn)用信息系統(tǒng)以服務(wù)信息為核心，分為綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)和專業(yè)服務(wù)管理信息系統(tǒng)。綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)涵蓋網(wǎng)格管理、地理信息、電子政務(wù)和電子監(jiān)察等內(nèi)容，專業(yè)服務(wù)管理信息系統(tǒng)則涵蓋人口管理、法人管理、特殊人群管理、社會(huì)組織管理、城建管理、房屋管理、社會(huì)矛盾化解、社會(huì)誠(chéng)信監(jiān)管、食品安全監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、國(guó)防動(dòng)員和公共資源配置等內(nèi)容。社區(qū)網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)運(yùn)用數(shù)字城市技術(shù)有效地整合了政府職能部門各自獨(dú)立、互不關(guān)聯(lián)的管理信息，形成了穩(wěn)定的信息協(xié)同支持機(jī)制，為不同部門的合作治理提供了技術(shù)支持。

2.推進(jìn)扁平化管理、協(xié)同式治理，提高了管理效率。政府在社會(huì)管理中把網(wǎng)格技術(shù)植入行政科層組織，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代信息技術(shù)與行政組織的深度融合，推動(dòng)了組織結(jié)構(gòu)的自我革新，分散了管理權(quán)威，增強(qiáng)了管理部門的決策自主性，減少了由條塊分割所導(dǎo)致的部門之間的相互依賴和協(xié)作成本，提高了行政組織的協(xié)同效能。(1)構(gòu)建以社區(qū)為軸心的扁平式組織體系，減少了管理層級(jí)。政府在職能部門內(nèi)成立指揮調(diào)度中心，集中處理社區(qū)公共事務(wù)，從而把原來(lái)的金字塔式垂直管理體系改造成了扁平式管理體系，大大壓縮了管理層次，突破了縱向行政機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)多、權(quán)力過(guò)于集中的體制障礙，改變了因行政命令和管理需求層層傳遞導(dǎo)致的低效率狀況，提高了行政效率。(2)構(gòu)建社區(qū)事務(wù)協(xié)同管理體系，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)與部門之間的聯(lián)動(dòng)。為加強(qiáng)城市基層管理和服務(wù)，政府引入“大部制”改革理念，在街辦成立便民服務(wù)中心、綜治信訪維穩(wěn)中心和網(wǎng)格管理中心，在社區(qū)成立便民服務(wù)站、綜治信訪維穩(wěn)站和網(wǎng)格管理站，各部門相互配合，各司其職，共同處理社會(huì)管理事務(wù)。對(duì)社區(qū)無(wú)法處理的事務(wù)，根據(jù)不同類型，實(shí)行扁平化操作，直接分流送達(dá)區(qū)直或市直部門處理，形成了多個(gè)部門協(xié)同管理社區(qū)事務(wù)的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，解決了職能部門條塊分割、多頭管理、相互推諉等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)、街道、部門三級(jí)之間的上下協(xié)同與橫向聯(lián)動(dòng)，降低了管理成本，提高了行政部門的協(xié)同效率。

3.推進(jìn)精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理的精確、敏捷與高效。宜昌市通過(guò)網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)了管理空間精細(xì)化、管理對(duì)象數(shù)字化與精確定位、管理信息實(shí)時(shí)采集與傳輸，在管理流程上形成了“網(wǎng)格監(jiān)管，快速反應(yīng)，限時(shí)處理”的社會(huì)管理新機(jī)制。(1)管理信息精確化。通過(guò)網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)，宜昌市將社會(huì)管理單元精確到社區(qū)網(wǎng)格，把社會(huì)管理的主體與客體信息化，清除了社會(huì)管理的盲區(qū)與死角，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理的全方位覆蓋。(2)管理過(guò)程精細(xì)化。通過(guò)網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)，管理信息動(dòng)態(tài)采集，即時(shí)更新，政府對(duì)社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的各類社會(huì)管理問(wèn)題進(jìn)行實(shí)時(shí)末梢管理，社會(huì)管理主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)解決社會(huì)管理問(wèn)題，使社會(huì)管理問(wèn)題的處理更加迅速，更加高效，提高了社會(huì)管理的精確度。

4.構(gòu)建生命周期服務(wù)體系和居住周期服務(wù)體系，優(yōu)化了政府的公共服務(wù)。宜昌市圍繞“生命周期”和“居住周期”健全社區(qū)服務(wù)體系，推進(jìn)服務(wù)的全程化。網(wǎng)格員入戶調(diào)查居民基本信息，構(gòu)建全方位的人員信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并在管理系統(tǒng)中開(kāi)通時(shí)間節(jié)點(diǎn)控制功能。部門工作與人口信息系統(tǒng)對(duì)接，建立由衛(wèi)生、社保、計(jì)生、戶籍、民政、教育、民族宗教等部門共同參與的生命周期綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，推行部門聯(lián)動(dòng)服務(wù)新機(jī)制，在每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作節(jié)點(diǎn)上跟進(jìn)管理、跟進(jìn)服務(wù)，改變了以往重管理、輕服務(wù)的狀況，優(yōu)化了政府的公共服務(wù)體系，增強(qiáng)了政府的公共服務(wù)能力。

為了讓外來(lái)人員進(jìn)得來(lái)，留得住，宜昌市構(gòu)建外來(lái)人員居住周期服務(wù)體系，為外來(lái)人員提供從入住社區(qū)到搬離社區(qū)的全程化服務(wù)。網(wǎng)格員入戶登記外來(lái)人員信息，為在本社區(qū)居住滿30天的外來(lái)人員代為辦理流動(dòng)人員社區(qū)居住證，視同社區(qū)常住居民。居住證自外來(lái)人員搬離社區(qū)時(shí)自動(dòng)失效。社區(qū)與外來(lái)人員工作單位加強(qiáng)聯(lián)系，掌握外來(lái)人員工作動(dòng)態(tài)，及時(shí)為外來(lái)人員提供服務(wù)。為了讓外來(lái)人員融入社區(qū)，社區(qū)主動(dòng)為外來(lái)人員提供社保、醫(yī)保、計(jì)生、子女入學(xué)、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、家政等一系列便民服務(wù)。同時(shí)，為遷出社區(qū)的外來(lái)人員提供相應(yīng)服務(wù)，及時(shí)更新遷出外來(lái)人員信息。

三、宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理存在的問(wèn)題

網(wǎng)格化社會(huì)管理依循技術(shù)治理的邏輯進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，在提高社會(huì)管理效率、提升公共服務(wù)能力等方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但網(wǎng)格化社會(huì)管理仍存在管理主體單一、社區(qū)自治弱化、制度建設(shè)滯后等弊端。

1.社會(huì)管理主體單一，政府包辦社會(huì)管理事務(wù)。(1)信息技術(shù)強(qiáng)化了政府的管理權(quán)威，增強(qiáng)了政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的協(xié)調(diào)能力與控制能力。在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中，信息技術(shù)引發(fā)了行政組織結(jié)構(gòu)的重組和管理流程的再造，是結(jié)構(gòu)優(yōu)化和管理革新的賦能者與推動(dòng)者。但是，信息技術(shù)只是重塑了政府的管理權(quán)威和管理方式，用技術(shù)的非人格控制機(jī)制替代了等級(jí)制中依靠嚴(yán)格命令和剛性規(guī)則的命令型控制機(jī)制[1]。從信息技術(shù)對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)的影響來(lái)看，信息技術(shù)的運(yùn)用必須服從行政組織及其制度安排內(nèi)在的邏輯和偏好，因此，信息技術(shù)只是行政組織革新的外在誘因而不是決定性因素。顯然，信息技術(shù)再造行政組織的能力是有限的，它既沒(méi)有改變行政組織的科層結(jié)構(gòu)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政組織的根本性重構(gòu)，也沒(méi)有從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的民主化[2]。(2)社會(huì)管理的技術(shù)化沒(méi)有改變行政組織的條塊結(jié)構(gòu)及政府主導(dǎo)的單一主體管理格局。職能部門的指揮調(diào)度中心壓縮了縱向管理層級(jí)，一定程度上促進(jìn)了管理的扁平化。但是，指揮調(diào)度中心只是職能部門縱向?qū)蛹?jí)的簡(jiǎn)化，并沒(méi)有真正改變職能部門的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)、權(quán)力來(lái)源及其職能范圍。街道和社區(qū)社會(huì)事務(wù)聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制促進(jìn)了職能部門之間的合作，一定程度上解決了職能部門協(xié)同管理的困境。但社會(huì)事務(wù)聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制也只是強(qiáng)化了街道和社區(qū)職能部門之間的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)，并沒(méi)有改變市、區(qū)(市、縣)職能部門橫向分割的組織結(jié)構(gòu)。因此，網(wǎng)格化社會(huì)管理模式?jīng)]有從根本上改變政府主導(dǎo)的社會(huì)管理格局，沒(méi)有培育出新的管理主體，社會(huì)管理事務(wù)仍然由政府包辦，由政府、居委會(huì)、社會(huì)組織合作處理社會(huì)管理事務(wù)的新型管理體制尚未形成。

2.政府控制過(guò)度，社區(qū)自治弱化。網(wǎng)格化管理將技術(shù)治理的邏輯輻射到社區(qū)管理的各個(gè)方面，強(qiáng)化了行政力量對(duì)社區(qū)的管理與控制，但卻使社區(qū)自治更趨弱化。(1)社區(qū)管理的技術(shù)化強(qiáng)化了政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的控制。政府運(yùn)用網(wǎng)格技術(shù)將人、房、物等要素整合成管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了管理對(duì)象的數(shù)據(jù)化與網(wǎng)絡(luò)化，極大地強(qiáng)化了政府對(duì)社區(qū)的信息控制。同時(shí)，政府通過(guò)設(shè)立便民服務(wù)站、網(wǎng)格管理站、綜治維穩(wěn)站等社區(qū)管理組織，使行政力量縱向延伸到社區(qū)，大大強(qiáng)化了行政組織對(duì)于社區(qū)社會(huì)問(wèn)題的感受力和應(yīng)變力，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的全時(shí)段管理與全方位控制。社區(qū)管理的技術(shù)化不僅沒(méi)有改變行政體制和行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，反而使得政府借助網(wǎng)格技術(shù)將行政力量過(guò)度覆蓋到社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，大大壓縮了社區(qū)自我管理的自治空間。(2)社區(qū)自治組織自治功能弱化。網(wǎng)格化管理把居委會(huì)整合成為政府管理信息系統(tǒng)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)和行政組織的基層部分，使居委會(huì)成為政府技術(shù)治理體系不可或缺的信息來(lái)源與組織依托。社區(qū)管理的技術(shù)化，既強(qiáng)化了居委會(huì)在信息、人事、財(cái)務(wù)等方面對(duì)政府的依賴，又強(qiáng)化了居委會(huì)的管理與服務(wù)職能，從而進(jìn)一步弱化了居委會(huì)的自治功能。同時(shí)，網(wǎng)格化管理是非人格的技術(shù)治理方式，并未脫離行政控制的實(shí)質(zhì)邏輯，政府仍然控制社區(qū)事務(wù)的各個(gè)方面，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育空間萎縮。

3.管理規(guī)則缺失，制度建設(shè)滯后。網(wǎng)格化社會(huì)管理涉及到政府的權(quán)力與職能、社區(qū)自治組織與社區(qū)居民的權(quán)利與義務(wù)，需要相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)范。目前網(wǎng)格化社會(huì)管理存在許多法律空白，缺乏專項(xiàng)的法律和制度。一方面，以《居民委員會(huì)組織法》為核心的規(guī)范社區(qū)管理的法規(guī)體系與網(wǎng)格化管理模式不相適應(yīng)?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》確立了居民自治的原則，而網(wǎng)格化管理強(qiáng)化了政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理與控制，弱化了社區(qū)自治?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》無(wú)法對(duì)政府網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治的相互關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，從而使社區(qū)自治難以得到有效保障。另一方面，缺乏與網(wǎng)格化管理相配套的法律規(guī)范。目前還沒(méi)有明確的法規(guī)對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化管理所涉及的機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部人員權(quán)限與職責(zé)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息采集、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等核心問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，網(wǎng)格化社會(huì)管理的制度建設(shè)明顯滯后。

四、完善宜昌市網(wǎng)格化社會(huì)管理的對(duì)策

技術(shù)治理的內(nèi)在缺陷使得網(wǎng)格化社會(huì)管理不能自主構(gòu)建多元主體共治的管理機(jī)制，不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)民主管理與社區(qū)自治的價(jià)值目標(biāo)。要完善網(wǎng)格化社會(huì)管理，就必須轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)社區(qū)自治、完善制度設(shè)計(jì)。

1. 轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建多元主體共同管理社區(qū)事務(wù)的新模式。為了提升社會(huì)管理能力，政府必須重新定位自身職能，從管理主體、管理方式和管理機(jī)制等幾個(gè)方面完善網(wǎng)格化社會(huì)管理。(1)重構(gòu)多元管理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成多元管理主體合作管理機(jī)制。為了打破政府作為唯一權(quán)力中心的管理格局，政府必須分散管理權(quán)力，對(duì)社會(huì)組織與公眾進(jìn)行平等的賦權(quán)，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)組織協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新局面，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化。政府是社會(huì)管理的核心主體，社會(huì)組織和公眾是參與主體。不同主體之間分工合作，協(xié)同管理。(2)改變管理方式，實(shí)現(xiàn)管理主體在信任、合作、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的良性互動(dòng)。政府必須轉(zhuǎn)變單純依靠行政命令的單一向度管理模式，通過(guò)與社會(huì)組織和公眾確立價(jià)值共識(shí)和共同目標(biāo)，在不同管理主體之間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，共同解決管理議題。政府要充分發(fā)揮核心主體的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾共同參與社會(huì)管理。(3)構(gòu)建信任、互動(dòng)、適應(yīng)與整合的管理機(jī)制。構(gòu)建信任機(jī)制需要培育社會(huì)資本，增進(jìn)政府與社會(huì)組織和公眾之間的信任，推動(dòng)管理主體之間的合作與互惠，有效解決管理主體之間的分歧，為實(shí)現(xiàn)良好管理協(xié)調(diào)配合。構(gòu)建互動(dòng)機(jī)制需要建立公平的利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理主體之間公正、平等的利益共享，推動(dòng)管理主體之間的良性互動(dòng)。構(gòu)建適應(yīng)機(jī)制需要完善信息共享機(jī)制，進(jìn)一步打破管理主體之間的信息障礙，推動(dòng)管理主體之間的橫向協(xié)作，從而增強(qiáng)管理主體適應(yīng)環(huán)境變化的能力。構(gòu)建整合機(jī)制需要政府充分發(fā)揮信息技術(shù)提高行政組織效能的建構(gòu)性作用，進(jìn)一步打破行政組織的條塊結(jié)構(gòu)，推動(dòng)行政組織的扁平化，提高政府整合社會(huì)組織和公眾參與社會(huì)管理的能力。

2.培育社區(qū)社會(huì)組織，完善社區(qū)自治機(jī)制。政府協(xié)調(diào)社區(qū)各方參與社會(huì)管理，形成協(xié)商共治的新局面。(1)清晰界定政府與社區(qū)之間的關(guān)系，構(gòu)建政府與社區(qū)之間的互動(dòng)機(jī)制。實(shí)行政設(shè)分開(kāi)，政府把自身職責(zé)定位于制度供給、資源協(xié)調(diào)、公共服務(wù)，政府必須還權(quán)于社區(qū)，培養(yǎng)社會(huì)組織和居民的自治能力，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。(2)促進(jìn)社區(qū)自治。政府要尊重和維護(hù)居委會(huì)的自治地位，不干預(yù)居委會(huì)的自治權(quán)，使居委會(huì)成為社區(qū)自治的主體。同時(shí)，成立社區(qū)居民代表會(huì)議、社區(qū)議事會(huì)等機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、評(píng)議、監(jiān)督。此外，社區(qū)成立志愿者協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、文化體育類組織、慈善組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，提高居民組織化程度，動(dòng)員居民有序參與社區(qū)管理。[3]

3.推動(dòng)制度創(chuàng)新，健全網(wǎng)格化社會(huì)管理法規(guī)體系。(1)健全網(wǎng)格化社會(huì)管理法律與制度。政府要盡快制定網(wǎng)格化社會(huì)管理方面的法律、法規(guī)和條例，用法律法規(guī)推動(dòng)網(wǎng)格化社會(huì)管理進(jìn)程，以法律方式合理界定政府、居委會(huì)、社區(qū)自治組織的權(quán)限與職責(zé)，規(guī)范社會(huì)管理主體之間的關(guān)系，為網(wǎng)格化社會(huì)管理和社區(qū)自治提供法律保障。網(wǎng)格化社會(huì)管理法規(guī)應(yīng)該確定網(wǎng)格化社會(huì)管理的基本法律框架、總體目標(biāo)、基本原則和實(shí)施路徑，界定管理人員、組織結(jié)構(gòu)、信息采集、管理流程、績(jī)效考核等核心問(wèn)題。(2)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)該制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)編碼、數(shù)據(jù)交換和系統(tǒng)接口等技術(shù)規(guī)范。通過(guò)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化，提高信息管理效率，使網(wǎng)格化模式在更大范圍內(nèi)推廣。(3)完善社區(qū)民主管理制度。推行社區(qū)議事、社區(qū)聽(tīng)證、居務(wù)公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議等社區(qū)民主管理制度，促進(jìn)居民參與社區(qū)事務(wù)管理。

[1] (美)彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].上海：學(xué)林出版社，2001：178-180.

[2] 黃曉春.技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制研究：以上海市L街道一門式電子政務(wù)中心為案例[J].社會(huì)，2010(4)：1-31.

[3] 李妙顏.當(dāng)代中國(guó)城市網(wǎng)格化管理：模式、問(wèn)題及完善路徑[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(5)：83-87.

責(zé)任編輯：胡 曉

2015-03-26

三峽大學(xué)區(qū)域社會(huì)管理創(chuàng)新與發(fā)展研究中心湖北省高校人文社科重點(diǎn)研究基地開(kāi)放基金項(xiàng)目“現(xiàn)代城市社會(huì)政府管理與社區(qū)自治的銜接與互動(dòng)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2013-SDSG-11)。

李見(jiàn)順(1967- )，男，湖北巴東人，政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榈胤秸卫怼?/p>

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1004-941(2015)03-0067-05