“社會治安防控法治化:問題、挑戰(zhàn)及對策”專題研討會紀要(上篇)

編者按:社會治安防控法治化是我們進行社會管理的重要內(nèi)容之一，在十八屆四中全會上黨中央確立依法治國的根本理念。我們今天就這個問題進行研討，正是結合當前這個大趨勢所做的努力之一。與會學者認為:盡管依法治國不是今天提出來的，但是在實踐層面、制度方面、落實方面力度之大、態(tài)勢之猛是前所未有的。在這么一個大趨勢下，我們不但邀請了全國知名的專家學者，也邀請了來自基層的公安民警就這個問題進行了熱烈而深入的探討。我們將分兩期把這個研討的內(nèi)容呈現(xiàn)給廣大讀者，希望能夠引起大家的關注。

專題一:問題與挑戰(zhàn)

主持人:翟英范

(時間:2015年10月24日)

張遠煌:公安的法治化水平對老百姓來講，在某種程度上就代表著政府依法行政的水平，就代表國家依法治國的水平。法治化對公安民警而言，首先要牢固確立信仰法律的法治精神，做模范的守法者，在此基礎上才能履行好應盡的職責。從這種意義上說，法治化的關鍵，還是人的法治化問題。

皮藝軍:公意和公德是法治的基礎，在一個公德和公共意識非常陌生的社會里，我覺得談法治化是非常困難的。在警務和社會治理的政策設計方面存在著一種思維方式，這是我一再強調(diào)的，絕對主義思維方式，就是絕對化的一種思維方式。社會中間的各種弊端許多都跟這種絕對主義思維方式有關系。相對主義是一種思維方式，這個社會是分為多層面的，要分層研究，分層對話，同一個層次跟同一個層次對話。

張 荊:警察人數(shù)增加對犯罪率下降的貢獻率比我們想象的要低得多。統(tǒng)計分析顯示，警察增加的貢獻率僅為5%，所以我覺得我們討論“社會治安防控法治化”時，應該有更開闊的視角。警察在社會治安防控體系中的作用只是一部分，或者是一小部分，而不是大部分，更不是全部。

邱格屏:從廣大意義上來說，老百姓對警察這個職業(yè)，對警察執(zhí)法的認同度是很低的。他們?yōu)槭裁床徽J同警察?其中最重要的是警察在執(zhí)法過程當中存在或者是涉嫌違法，也就是說涉及我們今天討論的這個話題，就是社會治安防控法治化問題。

岳 平:我們國家目前來說警察的職權非常混亂，這就讓警察處于孤軍作戰(zhàn)的境地。既出了血，賣了命，但是社會又不理解。很多人把這看作警察自身的問題，但這是整個的立法缺損的問題，這個立法缺損不是警察本身的問題，而是涉及法律的權威，執(zhí)法的權威。另外，警察自身法律意識是不強的。我一直在呼吁，警察要善于運用法律武器。

任士英:在社會治安防控這個話題之下，其實首先應該明確的是治安防控的主體責任問題。當考察治理責任主體的時候，每個社會團體、社會組織都要考慮到個人的責任問題。比如說公安機關有自己的事情，政府其他相關部門也有自己的責任，社會治安綜合治理、社會治安防控是國家戰(zhàn)略、國家意識、國家需求，并不是哪一個部門單獨可以承擔起的。

荊長嶺:治安防控法治化是個任重道遠的事情，而且也不能光談法治化，還要政策化，兩個結合起來。

翟英范:社會治安防控法治化，不僅能為治安防控提供有效的法理依據(jù)，還能保證防控手段和防控過程的合法性，樹立執(zhí)法權威，確保權力行使的公信力，進而得到廣大人民群眾的支持和認可。

翟英范(河南警察學院教授):我首先介紹一下與會的專家學者。

華東政法大學邱格屏老師，中國政法大學皮藝軍老師，北京師范大學張遠煌老師，北京工業(yè)大學張荊老師，上海政法學院岳平老師，中國人民公安大學任士英老師，廣東警察學院荊長嶺老師，來自基層公安機關的陳鋒主任，邵東俠主任，袁珂隊長和來自河南省法學會的領導劉曉娜同志。

今天是“犯罪學中原論壇”成立以來的第二次會議，“犯罪學中原論壇”去年成立，在成立之前已經(jīng)開過好幾次會議，每年一次到兩次。去年在在座的幾位老師的建議下，將我們這種常態(tài)的研討會定名為“犯罪學中原論壇”，今年是第二屆?！胺缸飳W中原論壇”能夠得到這么多專家學者的支持，我覺得主要是因為我們比較結合實際，針對目前存在的各種問題展開及時的研討。在這次會議之前事先征求了各位老師的意見，要討論的題目是張遠煌老師提出來的，又經(jīng)過皮老師和諸位專家學者的反復研討交流，大家認為這個題目非常好。

在我國的絕大部分地區(qū)已經(jīng)建立了立體化的治安防控體系，這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是建立了多樣化、多維度的治安防控網(wǎng)絡，這種治安防控網(wǎng)絡不僅在多城市進行了全覆蓋，也覆蓋了廣大農(nóng)村地區(qū);二是在此基礎上，社會管理部門運用法治思維和法治方式對社會進行了有效的管理。在推進社會管理創(chuàng)新的今天，社會治安防控體系的建立和完善需要法治來保障。在我國社會經(jīng)濟的發(fā)展進入新常態(tài)的時期，我們所面臨的依然是嚴峻的治安形勢。這就需要我們進一步強化社會治安防控體系的建設來維護社會治安秩序，而法治是維護這種秩序的最好選擇。社會治安防控法治化，不僅能為治安防控提供有效的法理依據(jù)，還能保證防控手段和防控過程的合法性，樹立執(zhí)法權威，確保權力行使的公信力，進而得到廣大人民群眾的支持和認可。

我們看到，盡管我國的社會治安防控體系建設取得了令人矚目的成績，但在運行過程中還存在著諸多的、有目共睹的問題。諸如在手段的使用上違法侵犯公民合法權益的事件屢有發(fā)生。所以，社會治安防控體系建設和運行必須納入法制化的軌道，才能保證其運行的合法性。今天，我們圍繞著“社會治安防控法治化:問題、挑戰(zhàn)和對策”進行研討，希望大家能夠暢所欲言，為我國社會治安防控法治化提供理論上的支撐。下面我們請張遠煌老師就這個論題給大家談一談。

張遠煌(北京師范大學教授):在座的很多都是這個論壇的創(chuàng)始人，包括老皮，張荊教授，還有一些其他同仁。英范主編問我這一次“中原論壇”定個什么題目，我想正好結合四中全會提出的全面推進確立依法治國的大趨勢，就說了今天這個我們討論的題目。依法治國也不是今天提出來的，但是“十八大”以來，法治建設在實踐層面、制度方面、落實方面力度之大、態(tài)勢之猛前所未有。在這么一個大趨勢下，我們公安機關作為國家的治安機關，同時也是國家的偵查機關，在法治化方面存在的某些問題也需要正視和檢討。

問題的由來大概是2012年新《刑事訴訟法》剛通過之后，公安部組織了一次全國范圍的執(zhí)法規(guī)范大檢查。這個檢查組主要是由公安部的領導，還有一些省市的代表組成。作為公安系統(tǒng)以外的專家，我也參與了，跑了幾個省，也有一些體會，當時檢查的主題叫執(zhí)法規(guī)范化大檢查，我還跟部里的領導開玩笑，說規(guī)范化檢查就相當于說還不規(guī)范吧。當然現(xiàn)在形勢不一樣了，四中全會專門以全面推進依法治國為主題，史無前例。這次主要想聽聽公安系統(tǒng)的同志談一談在這方面一些親身的感受，一些現(xiàn)實問題，便于我們以后進行研究。

首先我想強調(diào)的是，法治化是一個時代的大命題。今年4月份，中辦、國辦又專門下發(fā)了《關于加強治安防控體系建設的意見》，總書記在這方面有很多重要的闡述。那么如何加強新時期社會治安防控的工作?其基礎和前提就是法治化，并且在法治化基礎上還延伸出一個問題，就是如何擴大公眾在社會治安防控中的參與度，這個參與度包括多維度:公眾參與決策的定位，公眾的知情權，公眾的監(jiān)督權等等。所以這里面都體現(xiàn)出一些法治的理念。我們講法治化無論對治安機關、偵查部門，還是司法機關而言，它在總的意義上應該就是“公平正義”四個字，如何更好地保證我們的執(zhí)法和司法活動達成公平、正義這么一種價值目標。尤其對社會治安防控而言，它處于社會安定的前端，在打擊違法犯罪的同時，新形勢下我們要更加注重預防機制的建設，更好地發(fā)揮專門機關的預防功能。但是，又回歸到一個前提:無論是打擊還是預防，都必須在法律的框架內(nèi)來有效展開。

第二點我想指出的是，人們在談法治化的時候，我們發(fā)現(xiàn)一個問題，在法院、檢察機關、法律院校談的往往比較多，而在行政機關，包括公安機關層面不是沒有談，但相對而言談的比較少，因為法院、檢察院職能比較單一，它面臨的就是如何按照實體法、程序法辦案的問題;公安機關面臨的任務要更多。但必須明確一個問題，法治化不單單是對司法機關而言的，在某種意義上，法治化問題對于當前公安工作的改革顯得更為緊迫和重要。這有幾個方面的原因:一方面，公安工作涉及面廣，又處于維護治安和打擊犯罪的第一線，其法治化的水平是人民群眾感知國家法治建設的成就和感受法治化好處的一個重要窗口。老百姓相對而言離檢察院、法院比較遠，他首先接觸的是我們公安，公安的法治化水平對老百姓來講，在某種程度上就代表著政府依法行政的水平，就代表國家依法治國的水平。所以說在很大程度上它是人民群眾感知法治的好處的一個重要的窗口，也在很大程度上代表了政府依法行政的能力。我們以前經(jīng)常講公安機關是一個特殊的行政機關，特殊在什么地方呢?在法治背景下，我們要通過公安機關的依法行政和嚴格執(zhí)法，讓老百姓切身感受到我們是在切實維護和保障他們的利益。

從歷史上看，公安機關一直被視為打擊敵人的工具，是“刀把子”，或者說是專政的工具，它的政治屬性較之檢察機關，較之法院更為強烈。大家回顧一下新中國成立初期，第一任最高法院院長由誰來擔任，是民盟中央主席沈鈞儒，體現(xiàn)了法院要居中裁判的品性，不能偏袒政府，但公安這個“刀把子”屬于政府機構，是行政執(zhí)法機關，還是刑事執(zhí)法機關，在某種程度上又具有司法機關的屬性。所以在強調(diào)規(guī)范執(zhí)法和文明執(zhí)法方面，面臨的歷史負擔和現(xiàn)實困難也更重一些，我們要面對這么一個現(xiàn)實。

此外，公安工作還有一個重要的特點，就是面對一些隨機性事件、突發(fā)性事件、緊急性事件的概率也比較大。治安工作、偵查工作，在執(zhí)法過程中執(zhí)法者可緊可松、可嚴可寬的隨機空間也比較大，如何嚴格執(zhí)法才利于通過打擊犯罪更好地保護人民，也是值得重視的問題。在現(xiàn)代法治體制下，迫切地要求公安民警在執(zhí)法過程中，無論是日常的治安，還是偵查工作，都要秉持法治的精神，要注重在現(xiàn)行的實體性規(guī)定和程序性規(guī)定的范圍內(nèi)展開，而不能單純?yōu)榱酥伟补芾淼谋憷蛱岣甙讣樘幍男识黄品?、制度和?guī)定的底線。這也是社會治安防控法治化的內(nèi)在要求?？傊?，法治化對公安民警而言，首先要牢固確立信仰法律的法治精神，做模范的守法者，在此基礎上才能履行好應盡的職責。從這種意義上說，法治化的關鍵，還是一個人的法治化問題。

翟英范:今天座位的安排，一邊是專家學者，一邊是警方代表。荊長嶺是粵港澳警界最知名的治安專家，請他發(fā)揮一下高見。

荊長嶺(廣東警官學院教授):我這里有一個治安防控課件，是這兩年給廣東還有外省公安講課的一個課件。我不專門講法治化，但涉及法治化問題，給大家介紹一下。

十八大把立體化治安防控體系放入國家最高文件之后，公安部就開始部署，但在十八大文件之前公安部已經(jīng)有所作為。比如2010年黃明部長在公安部舉辦的公安局長班上就講過立體化治安防控體系，要求2010年開始，2012年建成。從現(xiàn)在來看，我覺得過于簡單化了。我們講治安防控的法治化，要關注從哪里去法治化，或者說原有哪些方面已經(jīng)有了法治化，哪些方面的法治化已經(jīng)做得比較好，哪一方面還是比較空，哪一方面需要去加強。

其實我們講的治安防控體系是分兩個層次講的，第一就是把它作為一個國家的防控體系，它不能僅僅是警察的。但是你要說什么叫立體化治安防控體系，就很難講清楚。你覺得講清楚了，聽的人不一定懂，所以我畫了一個圖。

作為國家的治安防控體系它分這樣四個層次。第一是戰(zhàn)略體系，也就是我們講的頂層設計。頂層設計包括三部分，一個是國家的，一個是公安部的，一個是各個系統(tǒng)和公眾的治安責任體系。這些都要法治化，尤其是各個系統(tǒng)，也就是從公安機關的角度講，公安之外的這些系統(tǒng)更要法治化。因為公安本身是社會治安的主管機關，又是實戰(zhàn)單位，它本身的行為已經(jīng)法治化了，但是不是已經(jīng)很好了，另外再說。第二個層面是公安的。公安的立體化治安防控體系分三個部分，第一個是空間防控體系，包括網(wǎng)絡空間防控和地理空間防控兩部分。第二是即時處置體系。這是個新概念，中央文件上沒寫，但有這個意思。警察過去是強調(diào)兩手，防和打，打是偵查。從現(xiàn)在來看，僅靠偵查來打擊，效果是越來越弱。世界各國的破案率都在降低，我們中國也降得很厲害?，F(xiàn)在整個廣東沒有一個縣公安局、區(qū)公安局說自己的破案率達到 50%，全世界最高的破案率是香港，也才50%。

破案率越來越低，打擊的力度就減弱了，現(xiàn)在怎么辦?我們有一個思維，包括西方國家也有這個思維，就是打擊前移，或者叫做警務前移。往哪移?一是移到預防階段，二是移到預防與偵查之間，就是案件、事件正在發(fā)生時就處置。這樣一來，除了有個偵查打擊之外，還有個處置打擊，比如說反劫持。反劫持很簡單，也很復雜。案件發(fā)生后要持續(xù)一段時間，警察就拿著警械上，我就在這個案件發(fā)生過程中把你干掉，或者把你抓住，那我就不用偵查了，直接進入預審?，F(xiàn)在社會上需要處置的事情特別多，不僅僅是犯罪，還有違法的，還有一些不違法的。不違法的是哪一些呢?我為啥在這用了一個詞叫“治安危害行為”，為啥不用“違法犯罪行為”這個詞?常有人說公安機關是執(zhí)法機關，但不僅僅是執(zhí)法機關。比如說動物造成的侵害，我們中國法律不承認動物是犯罪主體，也不承認動物是違法主體。前段時間有熊跑到哈爾濱的一個學校里，你說怎么辦?俄羅斯樹林里有一種植物，今年長勢非常不好，熊除了吃肉就是吃這種植物，熊吃不到肉，又吃不到這種植物，怎么辦呢?熊就跑到城市里面了。俄羅斯東部地區(qū)今年發(fā)生了30多起熊到城市找東西吃的事件。警察遇到動物危害怎么辦?老百姓一報警肯定是報給110，110報給局長，局長的第一個反應就是讓特警隊出發(fā)，去抓熊。另外，還有讓警察去抓老虎、抓獅子，甚至抓蛇的。雖然這種危害治安行為實際上和人的危害治安行為相比，在數(shù)量上少很多，但是這一塊研究是空白。俄羅斯還研究對熊開槍是不是合法，是不是符合倫理，可中國從來沒人研究過對動物能不能開槍，合不合法，符合不符合社會倫理。

第三部分是立體化的偵查整治體系。偵查的法治化程度應該說還是比較高的，除了刑法、刑訴法外，公安部還有兩個細則:《公安機關辦理刑事案件細則》，那個條文長得不得了，《公安機關辦理行政案件細則》，又長得不得了，比刑法、刑訴法都長。我感覺防控這一塊，每一個國家、每一個地區(qū)都不能僅僅靠警察，必須把防控的一部分責任交給社會，包括黨政機關、司法機關、軍事部門等等，這就是社會化的防控。現(xiàn)在我們講法治化不足，這塊恐怕是不足。盡管我們搞綜合治理已經(jīng)幾十年了，但社會防控這塊的法律規(guī)定少得可憐。比如說《內(nèi)保條例》，它是對單位的，但不是所有的單位?，F(xiàn)在的問題是，中國的各個單位都要納入《內(nèi)保條例》，而且條例上面的措施很簡單，效力也不足。

當然最基本的層次是社會治安防控基礎體系，這個體系不是為防控而設，但它是社會治安運行的一個平臺。也就是說社會治安問題、社會治安工作，包括剛才張教授講的，管理也罷，治理也罷，都是在這個平臺上運作的。我們?yōu)槭裁纯傉f社會治安基本穩(wěn)定，但形勢嚴峻?我們說了近40年，都是這樣講，說到底是基礎體系問題?；A體系從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟，恐怕轉(zhuǎn)型這個時間跨度會很大，轉(zhuǎn)了這么幾十年，還沒轉(zhuǎn)到位。原來那一套社會的運行體制機制我們不用了，新的運行體制機制還沒有建立起來，對這個過程我們還得研究。

中國的社會治安有一個很大的轉(zhuǎn)折點，在2013年10月28日之前，中國的社會治安和恐怖活動沒有多大關系。但是2013年10月28日，發(fā)生在天安門城樓下的恐怖爆炸案，以及2014年3月1日的昆明砍殺案，使中國社會治安發(fā)生大轉(zhuǎn)折，治安和恐怖活動扭在一起，反恐沒有了前方后方，這個問題很嚴重，而且形勢越來越嚴重。問題出在哪里?就是這一套社會運行體制機制出了問題?？赡芪覀儾挥冒堰@塊法治化，因為它只是一個基礎、一個平臺，它不是專門為社會治安防控而設的。但是我們可以分析一個社會的運行體制機制對社會治安的影響，這很有意義。

另外，立體化社會治安防控體系還是一個公安的體系。作為一個公安的體系應該是這樣一個圖解。第一，公安的空間防控、即時處置、偵查治理這三塊怎么來運行。首先是三塊上面要靠這樣三個保障體系來支撐。第一個，大數(shù)據(jù)情報。沒有大數(shù)據(jù)情報支撐，治安防控就很難做。這一塊現(xiàn)在也有個問題，現(xiàn)在公安上恨不得把所有單位和部門的信息全部納入公安網(wǎng)。公安局長就這樣講，所有的部門信息我都要?？墒怯嘘P政府部門不給，他們說，你是公安，我也是政府機構，我憑什么給你啊?這問題該怎么解決?廣東公安領導級的那一幫，我跟他們交流時，他們說，荊老師，這怎么辦?我說我給你介紹兩個辦法，第一個是深圳的辦法，靠關系。公安局長要跑有關政府部門，跑成朋友了，問題就解決了。再一個，那就是政府發(fā)通知。政府發(fā)通知說你們的信息都要給公安，但發(fā)了通知以后人家也不一定給你，你還得去要，所以拉關系是必需的。

第二個，警務戰(zhàn)略管理和指揮?，F(xiàn)在的公安，從部長到所長都忙得不亦樂乎，沒有人深入地考慮戰(zhàn)略問題，都是考慮眼前的事。去年中央改革領導小組說，司法體制改革，你們公安上也可以提方案。結果是，最高法院、最高檢察院說:法官、檢察官是特殊公務員，要單列。那公安為什么不講警察也是特殊公務員，和別的政府部門不一樣，也要單列呢?我們公安上還得忙，干體力活，沒人研究差異化問題，根本問題、全局性問題、深層次問題考慮的也不多。再一個，這個體系運轉(zhuǎn)需要指揮，需要指揮保持強大功力。

還有一個，全要素警務保障。防控體系要建，資源從何來呢?我們講防控體系法治化，那警察來源有沒有法治保障?沒有。經(jīng)費有沒有法治保障?沒有。有人算了一下，中國警察每年花的錢，每100元，中央政府出了兩塊錢，地方政府出了98塊錢，還有些地方是公安機關去自籌了一部分。要法治化我們從這法治化，把這個法治化，公安局長就不用去找錢，派出所長不用去找錢，也就沒有那么多違法亂紀了。

我們要把公安的這三個體系分解，分解為兩層。第一層包括地鐵和城際交通防控網(wǎng)、城市街面防控網(wǎng)、要害場所和單位防控網(wǎng)。這一塊現(xiàn)在的法治化水平不夠，有法，但法律太虛、太框架性。再下面是基層這一塊，即警察和社會共建的防控網(wǎng)，就更麻煩了。直接的法律是沒有的，只能靠政策來調(diào)整。剛才張教授講了防控法治化，我的看法是，法治化的同時還要強調(diào)政策化。中央發(fā)布的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，實際上是個政策，不是法律。這些政策要改成法律，需要時間。但是防控體系有很多制約因素，它是不斷變化的，很難把它穩(wěn)定化、長期化、抽象化。一抽象它就沒有意義，但法律不能像寫文件一樣，今天這樣寫，明天那樣寫都可以，寫到法條上那就必須要有穩(wěn)定性。這也是一個難題。

另外，公安的防控體系不僅僅是一個空間防控，在空間防控的基礎上還有個立體化的即時處置。我把最近這一段時間公安需要即時處置的暴力犯罪和非暴力犯罪畫了這么一個階梯，分為五個層次，這每一個層次里面又包括很多種。從法治化的角度講，這塊的法治化是最難的。因在法律上無法規(guī)定太清楚，這塊的法治化應該說是規(guī)章化比較合適。當然規(guī)章化也是規(guī)范化，它可以根據(jù)情況不斷地去修改，而且世界各國都是把它規(guī)章化的，很難有一個國家把這種犯罪怎么處置，那種犯罪怎么處置，都寫成法條，寫得非常清楚。所有國家有個大的法律框框，然后由警方發(fā)布處置守則，處置規(guī)則。像香港，香港每個警察都有一本警務條例放在兜里，明天香港哪個規(guī)定一修改，警務處發(fā)過去，警察就按新規(guī)定去辦。它不是法律，是警務處的規(guī)章，但是也能起到規(guī)范化作用。比如說擊斃劫持犯，是打心臟還是打頭，什么樣情況打頭，什么樣情況打心臟，有辦法規(guī)定清楚嗎?但是警方的內(nèi)部規(guī)則可以把這個寫清楚。

另外，現(xiàn)在還有一個新的觀點，就是即時偵察(查)?，F(xiàn)在我們不但要強調(diào)即時處置，還要強調(diào)即時偵察(查)，所謂即時偵察(查)就是偵察(查)跟著案件走，案件一發(fā)生就上，甚至沒發(fā)生就要上。我在這講的偵察(查)包括兩個內(nèi)容，首先講偵察，然后講那個偵查。偵察(查)的“察”，它是軍事術語，講怎么觀察，怎么分析，怎么判斷，把情報搞清楚。偵察(查)的“查”是說要把犯罪事實查清楚，把犯罪嫌疑人查到。但是，現(xiàn)在公安上這兩個工作在案件正在發(fā)生的過程中沒法嚴格區(qū)分。

很多人說公安現(xiàn)在的技術設備齊全，比如公安局的人說，我們警方搞情報研判，我們想把有些人手機的信息也納入這個系統(tǒng)，納入我們的情報范圍。你把個人電腦和手機上的東西都納入你的情報研判范圍，這個對公安當然有利。但問題是該不該拿，在什么樣的情況下可以拿，這需要法律界定。我對有些公安的同志講，凡是已經(jīng)被公安局列入技偵的對象，可以拿。一個犯罪嫌疑人，作為技偵的對象，個人手機上的東西，電腦上的東西哪還有什么隱私不隱私，可以拿。但是對沒有成為技偵對象的人，就不能隨便拿人家的東西。把別人手機里的短信、微信都拿過來看看，分析分析，這恐怕不行。這個東西現(xiàn)在是公安內(nèi)部操作的，在座大家我一說都知道，一旦哪一天捅到社會上去，那社會就會批評公安，說警察侵犯人權。所以在公安內(nèi)部，或者政府內(nèi)部要有一個規(guī)定，不一定是法律，規(guī)定什么情況下可以拿，什么情況下不可以拿。

我覺得治安防控法治化是個任重道遠的事情，而且也不能光談法治化，還要政策化，兩個結合起來。再一個，它的有些法治化是框架性的，也就是粗線條的。有一些警察行為，如對犯罪嫌疑人的逮捕、拘留等等，這個就要具體化。但是你說群眾怎么參與防控工作，責任、義務，你把它搞得太具體化也不好，因為一搞得具體，大家就要討論。制定法律必有爭議，要討論，那就吵起來了，最后結果是不歡而散，干脆就放棄。

邱格屏(華東政法大學教授):我簡單講一下。因為我自己也做了社會治安防控的論題，就是關于上海的社會治安防控，做的有兩三年。但是法治化這一塊我倒是做得比較少，原來做網(wǎng)格化，后來又做立體防控，其實我覺得公安的這個體系一直就是同一個東西，只是叫法變來變?nèi)?，雖然說警察每天都是這么做的，但它提法卻不一樣，特別是不同的領導人上來，會有一些不同的提法。

總的來說，我覺得這個論題還是挺有意思的，一開始我還覺得這個題目看起來又大又空的，沒什么意義，但是認真思考后覺得這個論題非常有價值，因為這個論題到現(xiàn)在還是沒有什么人去思考。在座的有不少都是警察，你們學院的就不用說了，你們自己是警察，而且你們也培養(yǎng)警察。河南永城來的也都是警察，我不知道你們自己在執(zhí)法過程當中對自己每次執(zhí)法使用的手段、執(zhí)法的結果，有沒有一個反思。就是說你在執(zhí)法過程當中，你是守法還是違法，或者是絕大多數(shù)時間你是守法的，某個時候是違法的。如果每次你們都去思考這個問題，想一想還是很后怕的。

作為警察群體，我不知道你們自己有沒有在被你執(zhí)法那個群體當中做過一個客觀的調(diào)查，我說的客觀絕對不是我下去調(diào)研的時候警察跟我說的，自己在當?shù)氐玫蕉嗌俣嗌俚恼J同。說實話，從整體上來講，中國警察的社會認同度是相當?shù)偷?。我這里有一組數(shù)據(jù)，從2013年7月開始，人民網(wǎng)做了一個中國輿情地圖，就是中國輿論情報的地圖。在這個輿情檢測上面，它會對每一個月的輿情，就是網(wǎng)民對社會輿論的分析和整理，按照地域、熱度、事件的發(fā)展趨勢、職能、排名進行分析做成地圖，到今年4月份一共發(fā)布了21期，這21期里面，公安機關有16次排名第一。也就是說，輿情關注度最高、認同度最差的機構，公安機關有16次排到最差的那個位置。排第二位的是紀檢，有5次排名第一?？偠灾?，排第二的是紀檢，第一是公安。想一想，21次中公安機關有16次排在最差的名次，這個可是太糟糕了。但是我下去聽到的，公安機關的人都跟我說，老百姓對我們怎么怎么認同，而給出來的都是個案。從廣大意義上來說，老百姓對警察這個職業(yè)，對警察執(zhí)法的認同度是很低的。在這個輿情地圖上反映出來的，他們?yōu)槭裁床徽J同警察?其中最重要的是警察在執(zhí)法過程當中存在或者是涉嫌違法，也就是說涉及我們今天討論的這個話題，就是社會治安防控法治化問題。我們沒有法治化，老百姓都看到你在違法，所以他不認同你。所以我說今天這個論題，我們每一個人，特別是警察你要去思考一下，它真的非常有價值。

“警察為什么容易違法”是我要講的第二個問題。我覺得做警察也不容易，你們執(zhí)法過程中，本身并不想違法，你們違法既有歷史原因，也有理論根據(jù)。我這里講兩個方面，第一是警察的角色及這個角色所附加的職能，導致你們確實不容易守法。警察的角色有三種，第一是執(zhí)法者，這是毫無疑問的。第二是社會控制者，第三是政權維護者。你們認為你們在哪個角色上面或者你們自己認同的是哪個?可能你會覺得我就是執(zhí)法者，那錯了，在老百姓看來你是那個政權維護者，是一個社會控制者。他覺得你是執(zhí)法者特別是合法的執(zhí)法者的這種認同度肯定是比較低的。

因為警察在政府中是專門維護社會秩序的群體，它處在政府和社會之間，雖然說還是老百姓掏錢養(yǎng)著它，就是老百姓交了稅給國家，國家再把這個錢撥給警察部門，可是在政府看來，這個錢就是我給你的，所以在本質(zhì)上，警察就代表國家的公權力。

第二，秩序和法治是有沖突的。就是說你是一個執(zhí)法者，又是一個社會控制者，其實這二者它們是有沖突的，特別是在我們社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，沖突會更加明顯。什么是秩序?秩序是以保障個人自由為目的的，一般人都認為法律對秩序有促進作用。確實，大多數(shù)情況下，法律對于保障秩序是有利的，但是對于警察而言好像并不是那么回事，特別是我們這個社會里面的警察。為什么這么說呢?首先，法律是限制警察權力的，法律并不會允許警察無限制地使用它手中的各種資源。其次，法律僅僅是社會規(guī)則的一部分，有的時候法律也可能有管不著的那一面。再次，法律本身是有滯后性的。最后，法律有過于規(guī)范，或者是過于刻板的時候，它不利于糾紛的解決。就從這里看，可能我們有的時候就需要彈性操作，所以說規(guī)則是死的，人是活的，于是，有的時候就會越過法律的邊界。一旦法律和秩序之間產(chǎn)生沖突，那么作為國家政權維護者的警察會選擇維持秩序，而不是遵守法律。我們在座的警察自己有沒有想過這個問題，一旦出現(xiàn)問題，就是說法律和秩序發(fā)生沖突的時候，你是選擇守法呢，還是先把秩序維護了再說，哪怕是使用違法的手段?就算是你愿意這樣(守法)，你的領導會同意嗎?我覺得我們的領導基本上是先要保證不出事，至于你用什么手段，接下來再說。所以全世界研究警察權力的這些專家們都認同這一點，也就是說不管是在美國這樣的民主的發(fā)達的國家，還是在我們這樣的發(fā)展中國家，其實都是這樣。就是說一旦秩序和法律發(fā)生沖突，警察絕大多數(shù)情況下是會選擇維護秩序，而不是遵守法律。

岳 平(上海政法學院教授):這次會議主題非常好，也切合事實，因為今年4月份國務院頒布了《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，實際上官方也認可目前來說社會治安的嚴峻性，各種暴力事件，公共暴力事件，非公共暴力事件是頻發(fā)的，所以對這個問題就非常重視。因為我就是搞犯罪預防的，我觀察了一下，在整個中國，無論是學術界還是警務界，在犯罪預防和社會治理上，實際上就顯示了一種趨勢，對這個趨勢和問題我從三個方面來做一個簡單的闡述。

第一，在社會治安防控這樣一個理念上，因為整個的社會里面，包括了官方的理念，實際上都集中在一個“沒有什么”“不會發(fā)生什么”，也就是對犯罪機會主義的關注上。我研究了一下上述國務院頒發(fā)的這個《意見》，實際上更多的講的就是對犯罪機會的組合問題。所以在理念上，實際當前的社會更關注的是策略和手段。就像張遠煌老師說的，管理和治理實際上是兩個概念，從哲學角度上看是總概念和屬概念的問題，我認為是一個戰(zhàn)略和策略的問題，就是說犯罪防控戰(zhàn)略和策略的關系問題。我最近也寫了一篇關于戰(zhàn)略和策略的文章。整個社會現(xiàn)在也就是說在制造一個“缺了什么”“不會什么”的命題模式，也就是說缺乏犯罪的條件，那么犯罪就不會發(fā)生。這就引來了這幾年整個的視頻警務的普遍化，實用化，大量的視頻警務出現(xiàn)了。在犯罪學界，犯罪預防這一塊也向?qū)嵶C靠攏，像GIS技術，犯罪制圖熱點聚集模型，這些在犯罪學界實際上已經(jīng)開展了。而且像北京工業(yè)大學的閻耀軍教授，他的犯罪預測，叫犯罪預測空間預測的一個軟件，是他和北京一個區(qū)的公安局合作的，現(xiàn)在在申請專利。它實際上就是前面荊老師說的，警務前提或者說前移，實際上做的就是這塊。現(xiàn)在警方跟他合作比較頻繁。犯罪預測，就是將大量的數(shù)據(jù)聚集起來以后，制成預測的這樣一個模式。對這個區(qū)域，比如說這某個時間之前就可以從這個圖里面調(diào)出來，比如說在5年時間里面它的犯罪熱點是什么，它的犯罪頻率是什么，然后警力的配制應該怎樣，它給出了一個技術化的東西。同濟大學的單勇教授，他現(xiàn)在做的犯罪空間熱點制圖，和杭州合作，也做得很有影響。就是對某個區(qū)域里面的犯罪高發(fā)區(qū)，它有一個熱點的聚集，然后提供給警方。當然對社會很有用，很多買房子的人，包括開發(fā)商都會去注意，這個區(qū)域是不是犯罪高發(fā)地點，那我這個房子怎么建，我買房子應該怎么考慮。實際上會產(chǎn)生這樣的社會效果，驗證的還是圍繞著“缺了什么，不會發(fā)生什么”。

第二，當前在犯罪預防的理念上，整個社會也在遵循這樣一個理念，這個理念我把它稱之為科學至上主義，什么都用數(shù)據(jù)來說話，實用主義當先。實用主義和實證主義實際上還是有區(qū)別的。實用主義也好，實證主義也好，都不能統(tǒng)領整個的預防。如果像這樣形成犯罪驅(qū)逐，就會出現(xiàn)驅(qū)狼形式。也就是可能犯罪轉(zhuǎn)移了，比如說有視頻警務的，像我們說的有情景預防的，像這些的一些設施比較完備的地方，犯罪肯定就會降低，不過這個降低了的犯罪它能不能被消滅掉呢?顯然是消滅不了，它可能會被迫轉(zhuǎn)移。所以，這實際上就是我們面臨的，在現(xiàn)在整個防控體系當中可能會出現(xiàn)的問題。現(xiàn)在我們可以說警方在孤軍作戰(zhàn)，這個孤軍作戰(zhàn)一方面源自于公安部門本身的壓力，另一方面也是由于現(xiàn)在我們國家的警察職權沒有明確的界限。

第三，我們知道國際社會里面警察實際上分為兩大類，一類是治安型警察，是可以佩戴武器的，可以即時采取暴力，是有法律保障的。還有一類是服務型警察，在一些實行服務型警察制度的國家里面，警察是不能佩戴武器的，頂多就是一根警棍，像英格蘭，像蘇格蘭，他們設計的就是你只能是服務型的。所以我們經(jīng)?？吹剑热缯f在電視劇里看到，香港警察連貓上樹都來管，是典型的服務型警察。我們國家目前來說警察的職權非?；靵y，這就讓警察處于孤軍作戰(zhàn)的境地。既出了血，賣了命，但是社會又不理解。這個可以說是我們當前的問題，很多人把這看作警察自身的問題，但這是整個的立法缺損的問題，這個立法缺損不是警察本身的問題，而是涉及法律的權威，執(zhí)法的權威。這是一塊。

另外一塊，警察自身法律意識是不強的。我在給警察學員上課時就講，當然這個可能沒什么太大意義，但是警察確實不善于使用法律武器。比如說在社會治安當中，承擔你的治安職責，實際上我們國家對警察的設定是治安型警察，并不是服務型的警察，可是在現(xiàn)實當中卻被推上了服務型的地位，那么這里面警察應該怎么做?不能老受委屈，不能像受氣的媳婦，挨了打躲在一邊自己去抹眼淚，要善于使用法律。實際上法律是給予了很多權利的。在治安和管理界限不清的事件上，警察就可以使用起訴權。比如說青島的天價食品案件，你把我找來了可以，那我管我這一塊，你管你這塊，你這塊不管造成的混亂，警察就可以去起訴，就起訴你這個管理者。很多時候都是可以起訴的。警察往往覺得自己是執(zhí)法者，是拿棒子的人，但實際上他是完全可以依照《行政法》也好，其他的法律也好，行使起訴權的。這樣的話一兩個典型的案例就可以把警察職權的界限分清楚，否則的話就形成了一個惰陣，所有的物價部門，社會管理部門的市場管理都隱性地推給警察治安職責等等。實際上警察只要一句話，我們法庭見，就可以了，任何事情我們到法庭上解決。我在美國的時候去參加過一次庭審，是交通事故的庭審。那邊警察的位置就很清楚，我是管理者，那我罰你的款，不是說我一個單子下去就可以了，法律有很多界限，比如說我認了這個罰款，我不用出庭，我一張支票過去立刻罰款就減一半;我不認的話就出庭，出庭的時候警察是起訴人。法官叫一個違規(guī)的人上來，馬上一個警察就拎著他的證據(jù)上去了，這樣的話實際上警察的起訴權就這樣成了。當然我們不能幻想我們現(xiàn)在馬上就能這樣，國家立法者就能夠馬上給警察設置很多權利保障。但因為現(xiàn)實是違法犯罪每一秒都有可能發(fā)生的，所以我一直在呼吁，警察要善于運用法律武器，他自身也有法律武器，他不僅僅是個工具。這個就是現(xiàn)在警察怎么去破解在治安當中所遇到的一些職責方面的問題。另外在防控方面，我們要看到，現(xiàn)在的防控實用主義和科學至上主義，也會帶來一定的問題。它會使得比如說犯罪轉(zhuǎn)移，最后責任問題還會落在警察身上。

皮藝軍(中國政法大學教授):我想談兩個問題，一個是關于社會治理的觀念問題，再一個是社會治理的基本出路。

剛才都談到了，現(xiàn)在我們把依法治國當成治國的大計，這個是很大的一個轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)在有一個很重要的問題，我們必須認識到當前執(zhí)法和法治建設的歷史背景和現(xiàn)實的狀況?，F(xiàn)實的狀況就是，我們國家是人類歷史上，可以說是立法速度最快，立法門類最多，以最快速度走上法制化的大國。在所謂法制化的進程中，需要避免的一個重要問題，或者很可能導致嚴重問題的弊端，就是打著法律的旗號，或者打著法律的形式，在法治化的形式下用人治的手段來實現(xiàn)治理的目的。

這里面就存在著一個所謂觀念上的問題。我們認為有了法律就可以算是法制化，但是我們這個法治化是“制”，不是治理的“治”，這二者之間有一個非常遙遠的差距。這個差距是由于特定的歷史沿革，兩千年的專制王朝在政治上講的是“家天下”，在外部治理上講的是沒有權利觀念的嚴刑峻法，在內(nèi)部治理上講的是獨尊儒術的個人自律自省。這種外法內(nèi)儒的統(tǒng)治策略對于威權政治來說十分有效，保障了專制統(tǒng)治兩千年不變樣。雖然至今我們的國家治理仍然在受歷史的影響，但是我們力求擺脫這種影響，追求法制化。我們參照制定的西方法律是人性惡的假設，中國社會主張的是人性善。前者要求的是對人的外部監(jiān)督，后者則主張人的自律自察。這兩者的區(qū)別必須成為我們考量社會治理方略的應然前提。

當然我主要從文化這個層面來講，中國人對于法制化是相當陌生的。古代中國的法制是缺少人權保障、民主自由、權利義務這些理念的，人治條件下的依法治國，與法治前提下的依法治國是截然不同的。

所謂法律制度建立，從社會控制來說，只是從靜態(tài)制約這方面走出的一步。但是我們現(xiàn)在更缺乏的是動態(tài)控制，動態(tài)控制就是對制度實現(xiàn)狀況的實時監(jiān)督。制度和監(jiān)督這兩者的關系到現(xiàn)在為止并沒有擺正，我們強調(diào)要有制度可循，但在對制度的落地、制度的實現(xiàn)、可操作性來說，這中間有非常大的差距。我參加過《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》的起草和修訂，《未成年人保護法》到現(xiàn)在為止還是一個不可操作的法律，沒有任何一個部門在辦案中直接引用過《未成年人保護法》，那這是一部什么法律呢?它是不可操作的法律，所以我們不要滿足于所謂的法制化。況且，更為嚴重的就是“以法殺人”，冤假錯案都是在有法可依的旗號下制造出來的。所以說，光有法律是不夠的，走出這一步需要一個歷史階段。中國為什么離法治社會還有很長的距離，最為直接的一個原因是從文化的層面上講，中國人缺乏公共意識。公意和公德是法治的基礎，在一個公德和公共意識非常陌生的社會里，我覺得談法治化是非常困難的。

像現(xiàn)在社會里面發(fā)生的一些重大事件，我們都可以發(fā)現(xiàn)，它好像是一個法律意識問題，其實是一個公共意識問題。所以我們管這些事件叫做“公共事件”，是中國人在公共領域里的行為沒有規(guī)則可循，用私德或是私人規(guī)則來代替公共規(guī)則才造成的這些事件。比如，“路怒族”當街毆打他人，這本來是交警來管的事，何況兩車連毛兒都沒有碰上，私人規(guī)則里多是帶有情緒。當中國人從熟人社會走向陌生社會，就是走向一個公共平臺。遺憾的是，從古到今，兩千年以來，中國老百姓沒有得到一個很寬松、自由的公共平臺，甚至連公益組織都很難有個合法的活動平臺。經(jīng)商這種事情不是天經(jīng)地義的，在中國被禁止了上千年，包括1949年以后的30年，經(jīng)商都要受到遏制。因為這與治安有關。商人是一個非常自由的、非常自主的群體，統(tǒng)治者覺得這群人很有威脅，為他們提供平臺是件很有風險的事情。所以沒有這個平臺，國人的公共意識就很難建立起來。

在中國，對于公意的尊重，對于民意的尊重，應該上升到敬畏，而不是到處打著為民的旗號，這一點我們遠遠沒有達到。這里面本身有這樣一個范疇:“家國情結”。家國的情結在中國是一個歷史情結。家天下，家就變成了國了，“齊家”的理念與“治國”的理念沒有區(qū)別。中國古代其實沒有國家的概念，認為國就是天下，以中原文化為中軸往外輻射，這就是我們中華民族，到了十九世紀中國人也沒有看到世界有多大，外面的世界是個什么樣。在這種家國情結中間，很容易產(chǎn)生把家長制這種理念帶入到國家治理策略的制定之中。

這里面又有私德和公德問題。在家庭里面、在個人領域里講私德，公德是公共意識，公共規(guī)則就可以上升為法律。在國家治理層面講的是法律。為什么我們這個社會沒有公共意識和法治意識?就是因為我們的私德是無限龐大的，是無限擴張的，擴張到公共領域里，取代公共規(guī)則和法律。英國哲學家密爾也說過，私德和公德就是一個道德和政治的關系，也就是說，我們所持的這種道德是可以成為一種政治道德的。如果私德可以取代公德和法律，那么，法律和政治上的人治就會出現(xiàn)。還有一個大師亞馬基雅維利，他是非常厲害的，他覺得政治就是一個講究后果、講究結果的，成者王侯敗者賊，他講究不擇手段達到目的。包括剛才發(fā)言中間也體會到，在警務和社會治理的政策設計方面存在著一種思維方式，這是我一再強調(diào)的，絕對主義思維方式，就是絕對化的一種思維方式，這種思維方式表現(xiàn)可以說是顯性的，穩(wěn)定壓倒一切就是絕對主義，“嚴打”本身也是一種絕對主義。1983年提出“嚴打”就是因為有幾個案件，南邊我不知道哪個，北邊那個案件我還參加過審理，就是在北海公園里面，幾個小流氓把兩個女學生從西城區(qū)一直裹挾到崇文，在大馬路上拉拉扯扯，最后定為強奸。這個案件其實它里面暴力性并不是很大，但是傳到中央去，這么一個北海公園劫持案，就成了“嚴打”政策制定的導火索之一。所以我認為它有深刻的歷史背景，這里面本身存在著這種絕對主義的觀念。到現(xiàn)在為止，我們原來談的穩(wěn)定壓倒一切、三個至上、命案必破、一票否決、除惡務盡、嚴防死守都是絕對主義，都是為了達到穩(wěn)定的結果。這就是一種馬基雅維利效應——不計手段，只看結果。

為什么我們倡導的和諧在網(wǎng)絡上變成“河蟹”，這里面到底是一種什么樣的機制在作怪?絕對主義是一種思維方式，它不可能變換一個角度，用相對主義來看待這個社會。比如在實際的制度設計中間就是這樣，命案不可能必破，穩(wěn)定也不可能壓倒一切，包括經(jīng)濟發(fā)展和人權保障。中國就存在這樣一種傾向，一百件事情有一件失誤的話，這個制度或這個規(guī)定就要被作廢。這里面有風險，就是寧可不干也不冒險。北京曾有一個規(guī)定，勞動教養(yǎng)人員如果表現(xiàn)好可以回家跟家屬團聚，放了一百個回去，結果有一個跑了，一去不歸，然后這個制度就取消了，為什么就不看看那99個都按時回來了?

北京藍極速網(wǎng)吧事件，四個孩子就是因為網(wǎng)吧老板不讓他們賒賬，他們要報復，自己買汽油，燒了網(wǎng)吧。老板下班走之前把一屋子20多個人全鎖在里邊，自己回家了。玩網(wǎng)絡的那些人都是通宵達旦地玩，結果燒死了20多個。藍極速網(wǎng)吧事件出來以后，教育局馬上就找我們所謂的專家去開會，我還以為提什么防范措施呢，鬧了半天是提出來，這個事件怎么剝離開教育局的責任，與教育局無關。中國的干部體制，或者執(zhí)政理念里面，很重要的一個機制就是“避責”。事情當頭第一個反應就是，“這里有沒有我的責任”?每一次一個災難出現(xiàn)以后，各部門都是在回避自己責任。一個警察一丟槍，全中國警察的槍都被收了。一個打工學校五證不全，北京某個區(qū)里的所有打工學校就全都封了。兒童利益優(yōu)先，兒童利益高于成人利益，為什么要先封學校，后解決孩子們就學的問題?或者根本就沒有想到解決孩子的就學，我只管制度不管人。這就是絕對主義思維，如果作為一種設計理念，它是普遍存在的。

我為什么在學校里開越軌社會學這門課?越軌這個詞跟違法犯罪是不一樣的，我們警察面對的是一個越軌行為，越軌行為有可能是破壞性的，也有可能是建設性的，可能是破壞性的建設。改革開放就是破壞性的建設，它把過去的一些東西破了，但它建構了一個正確的東西，所以批判性的建設應該是允許的，不要一見這些東西就跳起來。

相對主義是一種思維方式，這個社會是分為多層面的，我們總是討論犯罪原因，有些人討論人類社會的犯罪原因，有些人談個體的犯罪心理，這兩者之間老談不攏，為什么?要分層研究，分層對話，同一個層次跟同一個層次對話。比如說我用中文，他用英文，那肯定不行。不管怎么說，科學無禁區(qū)，應該有一個討論的平臺。

我們認為仇警有它的價值背景，有價值觀念的背景，不是專門針對警察的有指向性的仇恨。因為我們民眾之中有一種愛就有一種恨，從唯上、唯官、唯權又轉(zhuǎn)到了仇官、仇警、仇富。你以為他的仇是一腔正義，其實他是仇他自己沒有，恨人有，恨己無。這就是中國人的一種基本的思維方式。不考慮思維方式去談那些具體的東西，舉一漏萬地怎么可能解決中國問題呢?張?；▽懥艘槐緯凶觥蹲x懂中國人》，中國人是怎么想的?懂得中國人的思維才跟中國人談生意，跟中國人去交流，中國人的思維跟別人就是不一樣。我在私德研究中間提出一種中國人的思維方式叫私我主義，自私的私，他不是自私自利，他是對自己好。古文里講到“徐公比美”，為什么老婆說我美?因為她是我的妻子。為什么別人說我美?因為是親友。私我主義就是對自己好，對自己家庭好，對自己的小圈子好。所以中國人在熟人社會中間才能夠有這種所謂的聯(lián)系，它的功效就在于，雖然我們是陌生的，但是我們可以成為熟人，讓生人成為熟人的辦法就是請客送禮。中國的請客送禮跟行賄是沒有界限的。古時總是說禮尚往來，還成為我們的優(yōu)良傳統(tǒng)。到了商業(yè)社會里面，把功利摻雜進去，跟行賄就沒有什么區(qū)別，無非是小賄大賄。

我所講的私德里面，也是儒學所倡導的，有一種功能叫排異的功能，“非我族類，其心必異”。不允許其他的選擇，于是最后獨尊儒術。什么叫獨尊?獨尊就是排異，中國是要解決這個問題，不管是大到國家政策，小到會議代表之間的交流，一個是在不同意見交鋒時尊重對方表達的權利;再一個，也要分層進行交流，宏觀與微觀，群體與個體，理論與實踐，分層進行研究。由于我們的思維方式不一樣，不能強求一致;老百姓的思維方式與當官的不一樣，要對話協(xié)商;傳統(tǒng)觀念跟現(xiàn)代觀念不一樣，要進行整合。做不到這一點，這個社會中間的各種弊端就皆出于此，都跟這種絕對主義思維方式有關系。社會治理如果不能調(diào)整好思維方式，就好比蝴蝶效應，初始的微小擾動，導致結果上的漫天風暴。

任士英(中國人民公安大學教授):剛才皮教授講的，從文化理念著眼，其實我倒是不同意長嶺說是跑題了，因為他確實提出一個很深層次的問題，這個倒給我解決了一個困惑:為什么我們以前談到相關問題的時候，特別是說到《未成年人保護法》的問題、青少年犯罪防控的問題的時候，法學的研究者和實戰(zhàn)部門的執(zhí)行者，他們尋求的點位是經(jīng)常發(fā)生沖突的。為什么我說解決了一個困惑呢?其實大家的追求目標是一致的，但是在操作過程當中出現(xiàn)了問題。我們實戰(zhàn)部門，不說公安院校的研究者，就是公安機關，他所要求自己的是我這個事怎么干，怎么干好，怎么干得沒有瑕疵;法學家所要求的是，你不僅要干好，而且你要懂得為什么干，而且干完之后要給這個社會發(fā)展在哪些點位上做貢獻。

皮藝軍:不是法學家，是犯罪學家。

任士英:所以這個討論，剛才談到私德的問題，這也是皮教授多少年來一直致力的領域，包括越軌，這些讓今后我們自身對犯罪學研究，犯罪學怎么落地這樣的話題得到了很多的啟示。

目前從事犯罪學研究的人很多，從專業(yè)人才培養(yǎng)，特別是本科生的層次，目前公安大學在全國是唯一的一家，曾經(jīng)華東政法是有這樣一個設計專業(yè)的，后來大概是綜合的考慮，包括社會的需求，可能就夭折了。目前西南政法也有犯罪學，但它主要是研究生，包括警察學它也有。所以我才是真正的孤軍奮戰(zhàn)。當年我們公安大學之所以能辦成，包括皮教授在內(nèi)的很多專家給了我們巨大的支持，我們的論證會他們都來了。今年是我們招的第十一屆本科生，當然我們的研究生包括博士生也是有的。這是關于犯罪學人才培養(yǎng)、學科建設、學科發(fā)展從規(guī)范化、科學化、創(chuàng)新方面，特別是符合現(xiàn)在整個社會治安防控這個大背景下我們的人才培養(yǎng)規(guī)格的基本情況，對此我們都有一些思考。因為今天這個主題，這樣說下去才是跑題了，我就不在這里多說了，因為好在大家對這個的熟悉度還是有的。

在社會治安防控這個話題之下，其實首先應該明確的是治安防控的主體責任問題，這個事情要明確下來。原來我們一直講綜合治理，綜合治理一開會相關人員非常齊，落實綜合治理指標，也有一票否決制度，就是要明確責任，不是要逃避責任。我特別贊成剛才皮教授說的，對責任防范的意識就是逃避責任一個很重要的表現(xiàn)。在遇到事情，或者某一個社會問題的時候，我們特別強調(diào)責任，制度的設計是明確責任，但是對于責任人們首先想到的是規(guī)避，不是擔當，所以現(xiàn)在談社會治安防控要面對的最主要的一個問題就是治理的責任主體問題。但是因為考慮到警察教師的身份，剛才皮教授說他是價值中立的，我開個玩笑，價值觀的中立其實是個偽命題，很難。講公共意識、公德、公益等問題，倡導是沒有問題的。我為什么要開個玩笑呢?北京出臺了極為嚴格的禁煙條例，有房頂?shù)牡胤绞遣辉S抽煙的，有三個人的場合抽煙都要征求別人的同意。雖然今天論壇的主辦方很客氣，讓你們抽了煙，不過這里有婦女，有兒童，你們沒有征求過婦女兒童的意見你們就抽煙，說這個話我是要表達一個意思，公共意識是在什么場合下來表達的問題。所以說，當來考察治理責任主體的時候，每個社會團體、社會組織都要考慮到個人的責任問題。比如說公安機關有自己的事情，政府其他相關部門也有它自己的責任，社會治安綜合治理、社會治安防控是國家戰(zhàn)略、國家意識、國家需求，并不是哪一個部門單獨可以承擔起的。那么，這里頭警察自身需要解決的問題，下面我們就要聽聽來自實戰(zhàn)部門的聲音，他們真正面對的更多的是困難，不是工作多么艱苦，艱苦他們真不怕，問題是干了很多事情，這里頭也有法律沒有規(guī)定要他們干的，但是政府要求他們干，還真的是需要去干，干得越多落埋怨越多，這個大家很清楚。所以在整個防控過程當中就出現(xiàn)了一些問題。就現(xiàn)在對社會民眾治安需求來講，對治安的要求是很高的，但是公眾現(xiàn)在的參與程度是很低的。說起這個話題滿眼都是淚，這顯然不是一個方面的問題。

再一個，雖然民眾對警察的期望值非常高，但是一個問題是警察自身是有很多短板的，現(xiàn)在有一個說法叫萬能警察，希望警察什么時候都在。但是在警察執(zhí)法過程當中，或者治理過程當中，他要表達自己的存在的時候，民眾的配合就很少。所以經(jīng)常會看到民眾有了問題就找警察，但警察需要民眾來配合的時候他卻躲得很遠。以前刑警辦案找個證人很容易，現(xiàn)場的人員，人證物證，很快，現(xiàn)在民眾就是知道也袖手旁觀，說不知道。所以這就是一個現(xiàn)實的問題。

第三個層次，就是我們執(zhí)法的目標，說為民執(zhí)法，這些都沒問題，目標很明確，但是在執(zhí)法過程當中有執(zhí)法成本問題。剛才邱教授特別提到這個問題，就是說我們經(jīng)常是用違法的行動來換取執(zhí)法的高度評價，違章、違規(guī)、闖紅燈、道路逆行，運送危難群眾去醫(yī)院，或者是高考學生丟了準考證，跑錯考場，然后我們警察就用這種方式幫助，而且媒體大肆宣傳，諸如此類的。這里頭出現(xiàn)這些短板問題需要從兩個角度來看:一是民警自身執(zhí)法素質(zhì)，談這個問題，我們承認民警執(zhí)法素質(zhì)存在很多問題。民眾也好，其他的社會群體，包括我們的研究學者都很認可，就是警察只要自己不誣陷自己，社會認可度非常高。所以這件事情從公眾心理、從公眾意志的表達角度，是應該好好研究的。再一個，從我們自身執(zhí)法過程、執(zhí)法要求，還有一個最重要的就是執(zhí)法環(huán)境。不是說沒有法律規(guī)定，1996年《人民警察使用警械和武器條例》規(guī)定得很明確，人民警察依法使用警械和武器的行為，受法律保護。剛才說了，就是因為幾個人，某個地方，派出所長把人家擋他車的用槍把腦袋給打了，所以就開始禁止使用了。貌似以后避免違規(guī)用槍最好的辦法就是不要看見槍，不要摸槍。所以這種絕對主義的觀念應該說損傷了整個隊伍基本的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法權益。一定程度上也惡化了執(zhí)法環(huán)境。

解決執(zhí)法環(huán)境的問題其實還有兩個，對那些個別事件、個別民警出現(xiàn)的違規(guī)違法行為，和對整個公安機關、公安組織應該享受的執(zhí)法權威之間應該有一個考量，就是說不能因為個別事件出現(xiàn)對整個組織判斷的歪曲，這是一個表述。不能因為個體執(zhí)法權力的膨脹，而否決否定對整個執(zhí)法隊伍執(zhí)法權威的尊重，這是一個很重要的問題。剛才皮教授也說到了，就是我們經(jīng)?？匆姷氖菈氖?，惡劣的事，這些事容易產(chǎn)生影響。你默默奉獻，特別是公安機關的民警，不管他是治安管理還是刑事打擊，干的那些事情無處說無處講，不好跟別人說我蹲守多少天，干了多少活，抓了多少人，這些事情沒人關注你，隊長不關注，局長不關注，社會大眾沒有人知道這件事。知道的是什么呢，自己去吃個娃娃魚讓人家曝光了，這些事知道。

剛才岳平教授提出關于治安型警察和服務型警察的分野認識，其實不管怎么樣，公安機關首先是政府的一個部門，它不可以拋卻政府整個的執(zhí)政目標去干自己的事情，但是它又不是尋常的行政機關，它是執(zhí)法機關;它又不是尋常的行政執(zhí)法機關，它還具有武裝性特點，是刀把子，不像城管、工商、稅務這些行政執(zhí)法，因為他們的很重要的特點是管理。所以把握了這一點，對它存在的問題在社會治安綜合防控過程當中應該承擔什么樣的角色，很多問題就能夠在一個平臺對話。這個時候來探討社會治安防控的法治化問題和其他相關問題，也就會變得容易了。

陳 鋒(河南省永城市公安局警令部主任):非常感謝能有機會參加這次會議，再次聆聽了各位專家的高見。因為來自實務部門，我想說一些實實在在的想法，包括一些實實在在的做法。特別是這個論題是張遠煌教授提出來的，我感覺這個論題立意非常新，而且也非常實。今年9月，全國社會治安防控體系工作會議在大連召開，會上孟建柱書記和黃明部長都分別做了講話。我們永城原來在幾位專家的關注下，以永城治安管控為樣本，推出了永城治安管控模式，而且新一屆局黨委在原來好的基礎上繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。在9月29日全省公安處局長會議上，杭磊局長代表永城公安機關做了經(jīng)驗發(fā)言，實際上他發(fā)言的主題還是治安防控體系。特別是10月10日，許甘露副省長到永城視察，又專門點到了我們的治安防控體系建設，為永城規(guī)劃了更高的目標。第一就是做10個直管縣的頭牌，在全省的縣級公安機關中要做前排，全國農(nóng)村社會治安要做先進縣。全國農(nóng)村地區(qū)治安管控創(chuàng)建先進縣，沒有一個衡量指標，就我們所知道的有一個全國優(yōu)秀公安局評比，它現(xiàn)在是每五年搞一個評比，但你要說你在某方面先進在哪。我們認為應該在治安防控體系建設等方面打品牌，走出河南，走向全國，力爭河南一流，全國先進，這個目標是可以實現(xiàn)的。這個論題出來以后，和張超主任學習探討不少，我想把我們特別是學習全國治安防控體系建設工作會議精神以來，結合永城近幾年的實際，關于這個論題談點看法，主要的觀點就是運用法治思維和法治方式推進社會治安防控體系建設。

習近平總書記關于公共安全工作的重要批示指出:當前公共安全事故易發(fā)多發(fā)，維護公共安全任務繁重，要堅持多方參與、合作共享、風險共擔，堅持科技引領、法治保障、文化支撐，創(chuàng)新思路理念和體制機制、方法方式，推進公共安全工作的精細化、信息化和法治化，不斷提高維護公共安全的能力，有效防范化解管制各類風險，努力建設平安中國?？梢姡滦蝿菹轮伟卜揽伢w系建設必須注重和充分發(fā)揮法治在社會治安管控中的權威作用，堅持以社會主義法治來進行社會管理和刑事司法，運用法治思維和法治方式等，提升維護公眾安全的實效，解決社會治安問題，建立和鞏固良好的社會秩序。

我想從兩個方面說，先談問題和原因，后面再談對策。

在全國治安防控體系建設會議上，孟建柱書記總體評價了近年來各級黨委政府和有關部門把平安建設放在“四個全面”的框架下，統(tǒng)一謀劃，著力構建黨政主導、社會共治的社會治理體制，以人民群眾平安需求為導向，以法治為引領，以基層基礎建設為支撐，完善了立體化社會治安防控體系建設，提升了治安建設水平。近年來，全國嚴重暴力犯罪案件持續(xù)下降，人民群眾安全感穩(wěn)步提升，這個特別是在河南，在永城，也表現(xiàn)非常突出，我們永城市“雙搶”案件逐年下降，而且下降幅度非常大。同時，我們也要清醒地看到世界目前已經(jīng)進入風險社會，我國這方面的問題也日益突出，我們在維護公共安全方面面臨著新的問題，我們在諸多領域中暴露出許多亟待解決的安全問題和教訓。比如在石油化工領域，危險品泄露;物流郵寄渠道引發(fā)的案件增多，郵寄化學危爆品增多。今年10月22日，公安部等15部門聯(lián)合出臺了一個實名登記制度，廣西柳州的郵包連環(huán)爆炸事件也加速了這個過程。現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的問題非常多，通過網(wǎng)上訂購，通過物流郵寄，甚至把槍支分解出來郵寄。現(xiàn)在我們?nèi)￠_展吸毒人員“大收戒”專項行動，就發(fā)現(xiàn)一些吸毒者從網(wǎng)上訂購毒品，然后通過物流郵寄。

這些日益增多的公共安全事件和教訓由客觀因素的誘發(fā)加劇了安全的風險的原因，但最根本的原因是管理主體的責任心不強的問題以及法治觀念淡漠，有法不依、執(zhí)法不嚴、作風不實、工作違規(guī)等主觀因素。同時，也反映出我們在理念思路、體制機制、方式手段等方面存在著許多不適應，與推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還有很大的差距。因此，我們必須要善于運用法治思維和法治的手段方式，運用現(xiàn)代科技手段，站在推進社會治安現(xiàn)代化、法治化，全面提升風險管控能力的高度，加快創(chuàng)新完善立體化治安防控體系，不斷增強防范體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，努力破解難題，戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)，確保公共安全形勢持續(xù)穩(wěn)定。這是我說的“問題和原因”。

袁 珂(河南省永城市公安局有組織犯罪偵查大隊大隊長):很榮幸參加今天的研討會，看到這個題目感到非常新鮮。為什么呢?我們搞社會治安防控那么多年，我們只是說如何搞好治安防控體系建設，但是就沒有想到法治化的問題，沒有認真思考過法治化存在的問題、挑戰(zhàn)和對策。所以專家提的這個問題，確實符合當前的情況。

今天上午聽了各位專家的發(fā)言非常有感觸，特別是張遠煌教授提到“畏法者幸福”，作為基層的執(zhí)法人員，我深刻地感受到了這點。永城市公安局非常重視執(zhí)法規(guī)范方面的建設，在公安部頒布了“四個一律”之后，違法犯罪嫌疑人被帶至公安機關以后，一律立即帶入辦案區(qū)，一律實行有專人看管，一律對違法人實行搜身、一律采集信息。這其中給我們什么幸福感和幸福指數(shù)呢，就是我們心里安全。以前我們沒有這些方面，在審問犯罪嫌疑人的時候，可以用提心吊膽來形容。為什么呢?就是因為不畏法、不規(guī)范執(zhí)法。不規(guī)范執(zhí)法存在一個問題，民警在執(zhí)法中粗、亂，不規(guī)范，有的是言語粗糙，有時候甚至動手動腳。有的犯罪嫌疑人到了看守所以后，我們都嚇了一大跳。我辦過一個涉黑案件，這個犯罪嫌疑人到看守所以后，到判決階段，我在給他體檢的時候，發(fā)現(xiàn)他的心血管上有一個包，就和自行車內(nèi)胎一樣，鼓起來了，那個血管只要一爆，隨即人就會死亡，無法控制，因為是動脈血管。那這造成的結果就是我們民警肯定要當被告?，F(xiàn)在規(guī)范執(zhí)法以后，我們首先就是要做體檢，身體不合格的我們采取非羈押訴訟，不再往看守所送。所以今天提到這個問題的時候我深有感觸，規(guī)范執(zhí)法確實在保護我們一批民警和一批執(zhí)法者。這個幸福不光關系到民警個人的幸福，它也關系到民警整個家庭的幸福。孟建柱同志當部長的時候曾經(jīng)說過:你不規(guī)范執(zhí)法，你可以對法律不負責，可以對領導不負責，但是你必須對你的家庭負責。這句話是非常重要的。

大家都到永城去看了，永城這一屆黨委，杭磊局長去了以后，在規(guī)范化執(zhí)法方面加大了力度，這是硬件建設。其次，從軟件建設方面，我們嚴格按照程序辦理，對程序方面強調(diào)得特別嚴。對犯罪嫌疑人沒有身體和法定的原因，不給他取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住，這樣就減少了民警面臨的風險。比如說有一個涉黑犯罪嫌疑人，把一個村民的眼打瞎了，俗話說:天有天報，他吃知了的幼蟲，引起變態(tài)性腦炎，導致雙目失明。在他投案自首之后家庭多次要求取保候?qū)?，因為他涉及三個罪名，涉黑、重傷害、尋釁滋事，如果按照法定條件可以給他取保候?qū)彙５怯捎谒赡苊媾R五年以上有期徒刑，又是涉黑犯罪，如果取保候?qū)徝窬媾R著較大的風險，因為如果這個涉黑犯罪嫌疑人被判決以后收不到監(jiān)獄里去，也許檢察院會追究我們包庇縱任黑社會犯罪的責任。所以規(guī)范執(zhí)法的前述這些方面對我們民警具有非常強大的保護作用，在這個方面杭局是我們的堅強后盾。人大在對這個案件進行關注的時候，我們也正式呈文報告，人大說你們按程序辦，錯了以后人大也不會追究你們。人大不追究我們，但是檢察院會追究我們，這是在規(guī)范執(zhí)法方面“畏法者幸?！钡膯栴}。

在治安防控體系建設方面面臨一個困惑，也就是所說的“兩高一低”，所謂“兩高一低”就是在發(fā)案方面，多發(fā)性侵財案件、電信詐騙案件發(fā)案率高，這兩種案件破案率很低。現(xiàn)在因為都是在網(wǎng)絡系統(tǒng)上立案，而且不再考核破案率了，所以都如實立案。其次是電信詐騙，電信詐騙的破案率更低。這就涉及陳主任今天上午介紹的電信詐騙反虛假信息中心，永城已經(jīng)試運行。它是利用犯罪嫌疑人詐騙以后短短一個小時的時間差，由四大銀行系統(tǒng)，運營方系統(tǒng)和我們公安機關指揮系統(tǒng)聯(lián)合辦公，打這個時間差，讓犯罪嫌疑人不能把款給取走，減少被害人的損失。電信詐騙問題已經(jīng)對我們的程序法構成一個挑戰(zhàn)，這就是管轄的問題。網(wǎng)上詐騙，受害人到我們那報案，但實際上犯罪分子作案都在其他地域，所以說這對管轄是個挑戰(zhàn)。

第二個存在的問題就是治安防控體系中過分依賴科技?？萍及l(fā)展了，我們民警在實際工作中會過分依賴科技手段，比如視頻警務。視頻警務對我們防范犯罪是一個非常有效的手段，它在預防犯罪方面起到很大的作用。比如說“由人到案”方面，犯罪嫌疑人進入我這個轄區(qū)之前，我就要研判了，他是來作案的，對假車牌、戴墨鏡、拉下遮陽板、故意躲避監(jiān)視系統(tǒng)的，要提前研判，但是我們由于過分依賴科技手段，犯罪嫌疑人做了案，跑了，我去調(diào)視頻監(jiān)控，然后“由案到人“去研究。在實際工作中有這樣一個困惑，這是由于惰性的存在。警務現(xiàn)代化本來是服務于治安防范的，但是由于人員的認識局限，所以就存在這樣一個問題。

現(xiàn)在全國公安機關面臨的很大挑戰(zhàn)就是電瓶車問題，多發(fā)性侵財案件發(fā)案率最高的就是電瓶車被盜。在我們小縣城可以說每到晚上，在居民區(qū)電瓶車遍地放的都是，公民自我防范意識很差。他不去自我防范，公安民警做出的無效努力太多了。今天上午岳教授也說了，警察是分治安型、服務型的，那么很多時候我們的警察都是在做無效的勞動，調(diào)解、化解矛盾糾紛，城區(qū)派出所每班都接三、四十個警，其中大多都是無效警情，大大地分散了他們的精力。

今天岳教授說各級公安機關要建立新聞發(fā)言人制度，涉及警務方面的問題，有些東西公安機關是不能宣傳的。公安機關的付出、流血很多是不能拿出來說的，能夠拿出來說的就是現(xiàn)在我們利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，這些服務方面的東西能拿出來。治安防范體系建設，國家層面上是立體化，但實際上到我們縣一級應該是警務治安防控，大部分的防范工作都是我們公安機關去做，公眾能不能參與?很困難。我做了一個調(diào)查，對部分鄉(xiāng)黨委書記，鄉(xiāng)長、村主任、村書記都做過調(diào)查，是治安防范發(fā)動群防群治的問題，其中最簡單的一個問題是打更巡邏，開展不起來，為什么呢?一是青壯年外出打工;二是沒有資金，每天巡邏打更吃一頓加班飯的資金都沒有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有這份資金，國家又沒這方面的投入，所以老百姓組織不起來。老百姓就要求警察去巡邏、去防控。所以目前防控都是由我們的警察去搞。

張遠煌:你后面講的是沒有資金支持，前面一個是什么原因?

袁 珂:青壯年外出打工，留守的都是老年人，不敢說60歲，55歲以下基本都在外面。

邵東俠(河南省永城市公安局警令部教導員):作為一個基層民警談一點感性認識。在座的要么是我的領導，要么是我的老師。我只是提出一些問題，談一些我自己的感受，就咱們今天的主題，社會治安防控法治化談幾點;談一談在我們?nèi)粘５墓ぷ髦?，以及我們來考慮這個問題的時候遇到的一點困難。我現(xiàn)在在學校里，是“雙千計劃”老師，我開的系列講座就是《社會治安防控體系建設與公安基層工作》。

首先我覺得社會治安防控體系建設是在國家層面提出的一個戰(zhàn)略工程，它涉及社會的各個力量，但這些力量中政法機關是主力軍，公安機關是骨干力量，尤其是“五張網(wǎng)”建設，兩大科技支撐，四項工作機制，實際上都是與公安工作結合得比較緊密。我感到在社會治安防控體系建設中有很多新的提法，在立法上找依據(jù)，或者說依法開展這樣的工作，有些困難。

第一，我們國家要探索建立以公民身份證為唯一標識的公民信用體系，包括要整合各種社會資源，為社會治安防控工作提供支撐。我干過公安DQB工作，今天荊教授也說過，DQB機制就是利用信息化手段來提高社會治安防控能力。社會治安防控的核心就是對人的防控，對違法犯罪活動的防控。信息資源的問題就是解決人員的背景以及我們主動地發(fā)現(xiàn)高危人員，主動地進行控制，掌握治安防控的主動權的問題。但是在立法上，我們感到困惑。比如社會資源整合共享的問題，在公民的通信、醫(yī)保、社保、水電氣暖等各個方面，它要捕捉公民生活的軌跡，以及他的身份背景和活動背景。但是這個方面是很難操作的，也沒有這方面的立法支持。

公安機關在這方面還有一個實名制登記的問題，實名登記就牽涉公民住旅社，上網(wǎng)，辦理銀行業(yè)務，購買火車票包括長途汽車票時，如實登記身份信息。廣西柳城縣發(fā)生系列爆炸案件以后，帶來了可能利用郵件、快遞、物流，來遞送危險物品的問題。一個是對它的安檢問題，一個是要求對物流進行實名制登記的問題。有兩種不同的聲音。一個是認為務必要加強實名制登記，把我們防范的關口前移，對違法犯罪實行震懾，堵塞我們防控方面的漏洞;但是還有一種聲音說，無限地搞實名登記，是否對公民的個人隱私，個人信息安全，造成一定的影響?如果處理不好，造成公民信息的泄露，是否會造成新的一種對社會治安的危害?

第二，我感到在社會治安防控體系建設方面，尤其是在當前這種動態(tài)的社會下，人、財、物大流動，比如電信詐騙實際上是一種跨區(qū)域犯罪，還有“兩搶一盜”，很多呈現(xiàn)為流竄犯罪。曾經(jīng)提出來一個區(qū)域協(xié)作機制，但是在區(qū)域警務協(xié)作方面現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定得比較籠統(tǒng)，很多時候我們都是論感情來協(xié)作的。在更大范圍內(nèi)的這種情報的協(xié)作，違法犯罪情報的協(xié)作，以及跨區(qū)域案件偵查，尤其是在相鄰區(qū)間的那種城市，省際市際結合部地區(qū)間對突發(fā)事件的應急響應，不同區(qū)域協(xié)作越來越重要和必要，我覺得我們的立法在這些方面還沒有達到精細化。

張遠煌:無論對犯罪學理論研究，還是法治理論研究而言，社會治安的評價體系都是個大問題。評價體系是個驅(qū)動器，怎么來評價，怎么來組合資源，怎么來構建新形勢情況下的防控體系，與評價體系都關系重大。我們傳統(tǒng)的陣地控制現(xiàn)在沒有以前那么好了，管也管不住了，你有什么新的手段和措施補充，這里面還有一個民眾參與的問題，待會在具體討論的時候大家再發(fā)表觀點。

張 荊(北京工業(yè)大學教授):我先簡單說一說我和我的研究團隊最近做的研究。我們正在做“北京社會穩(wěn)定與社會治安管理”的課題，做這個課題我們首先想到的是研究一些國外的情況，比如說海外的社會治安管理的組織機制及具體做法。我們收集了很多資料，今年5月份出了一本書叫《海外社會治安管理機制研究》，在書的寫作過程中我們受到了不少啟發(fā)。另外，考慮美國的社會治安管理很有特色，我去年利用到美國猶他州迪克西大學講學的機會，與美國的警界進行了接觸，想了解他們在社會治安管理中做了些什么。我和Provo市的警察局局長交談，他很熱情，除了無保留地回答我的提問外，還帶我參觀了他們的警察設施、市建的文體活動中心等。交談中他提出一個挺有意思的問題，2007年美國遇到“金融風暴”，經(jīng)濟下滑，當時警界許多人預見美國的犯罪率將上升，并且嚴陣以待，結果出乎意料，社會治安平穩(wěn)，犯罪率無明顯上升。我問這位警察局局長為什么，他說，他也納悶，無法解釋。后來我在訪問迪克西大學時把這個問題留給了他們的犯罪學系，并告訴他們?nèi)绻銈儼堰@個問題研究好了，我請你們來中國講學。他們真的下工夫研究，并小有成果，所以我這個月邀請他們來我系講學，來鄭州參會之前我一直陪著他們，因昨天翟主編要求我必須來，恭敬不如從命，把人家撂在了北京我就來了。下面我先介紹一下他們的研究成果，與我們今天的題目“社會治安防控法治化”相關。

一般人們都會認為，在社會治安防控體系中，警察絕對是老大，是臺柱子。但實際的調(diào)查顯示，警察的作用并不像人們所想象的那么大。美國迪克西大學犯罪學系的哈里斯(L．Harris)教授的研究發(fā)現(xiàn)，美國從上個世紀90年代至今天，犯罪率的變化雖有起伏，但總體下降幅度相當大，從到2013年的統(tǒng)計看，跟上個世紀90年代初期比，它的暴力犯罪下降50%，財產(chǎn)犯罪下降40%。美國犯罪數(shù)量下降的主要原因是什么?哈里斯教授的研究給我們啟發(fā)，從中可以看到警察在社會治安防控體系中作用有多大。

我簡單地介紹一下哈里斯教授的研究。他的研究認為，美國上世紀90年代犯罪率下降的原因主要有五個要素。一是坐牢人數(shù)的增加，這很好理解，監(jiān)獄多了，把犯罪人抓起來、關起來，截斷了他們在社會上犯罪的可能，犯罪學其稱為“特殊預防功能”。監(jiān)獄的增加在減少犯罪的同時也會帶來國民稅收的增加和政府管理成本的增高。哈里斯教授分析認為，從上個世紀90年代到現(xiàn)在為止，坐牢人數(shù)的增加應該對美國犯罪率的下降起到了5%～10%的貢獻，他們的研究還發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄人數(shù)的增加對于犯罪率下降的貢獻不是無限擴展的，還存在一個收益遞減的問題。在美國2000年以后，監(jiān)獄對犯罪的影響效率明顯遞減。而且坐牢人數(shù)增加又派生出了另一個嚴重問題，就是少數(shù)重罪犯的增加。這也是犯罪學上的收益遞減的表現(xiàn)形式。

第二個要素是警察人數(shù)增加。上個世紀90年代至今美國的警察增加了28%，增加幅度蠻大的。但對犯罪率下降的貢獻率比我們想象的要低得多，統(tǒng)計分析顯示，警察增加的貢獻率僅為5%，在五個要素中貢獻率僅次于人口老化，為倒數(shù)第二。警察人數(shù)增加、警察與人口比值提高并不是控制犯罪的最重要因素。

第三個要素是人口老齡化，美國的人口老齡化問題對于犯罪的減少是有貢獻的。統(tǒng)計顯示，美國15～30歲的人口在1980～1990年期間減少5%，1990～2013年減少了3%。人口老齡化對美國犯罪率下降的貢獻是2%～3%。人口老齡化與犯罪率的關系似乎很容易理解，青年人是犯罪的主體。但圍繞這個議題我和哈里斯教授進行了較深入的探討。中國從1999年開始進入老齡化社會，并且老齡化速度很快，但到目前為止，我國的老齡化社會的變化并沒有引起犯罪率的下降，犯罪繼續(xù)呈現(xiàn)出上升的勢頭，怎么解釋這種現(xiàn)象呢?哈里斯教授也問過我這個問題，我是這樣解釋的，中國迅速步入老年社會，但并沒有阻擋住年輕人向城市遷移的步伐，他們到城里打工，追求新的生活，農(nóng)村剩下的都是老人和兒童。而城市的匿名性、競爭、誘惑、傳統(tǒng)規(guī)范控制的消失使其成為更容易犯罪的地方。因此，盡管我們與美國一樣步入老齡化社會，但城市依然是青年人向往和聚集的場所，而美國則不然。年輕的流動人口在城市聚集是我們在步入老年社會后犯罪率仍然持續(xù)上升的重要因素。

在美國，第四個對犯罪率下降的貢獻要素是國民平均收入的增加。美國人的平均收入在2007年的“金融危機”中有所下降，2008年便開始回升，二十年來平均收入基本上是穩(wěn)步上升的，這對美國犯罪率下降的貢獻為5%～10%。這個貢獻率應該是比較大的。關于國民收入與犯罪率的關系我也和美國同行們進一步探討過，中國從改革開放到現(xiàn)在，應該說國民平均生活水平也得到了普遍提高，盡管目前仍有不少人口沒有脫貧，但大家的整體生活水平比改革開放前都有所提高?？墒菫槭裁次覈姆缸锫室廊痪痈卟幌履?完全套用哈里斯教授的貢獻率理論似乎無法解釋中國的犯罪問題。我通過研究認為，在中國，貧富差距跟犯罪率的上升關系更加密切，而不是平均生活水平的提高。哈里斯教授也同意我的分析，他認為，如果讓貧困人口感受到自己與富人的差距，就會導致他們的犯罪;如果他們沒有感到，犯罪可能不會增加。

在美國，第五個要素就是酗酒，美國從上個世紀90年代到現(xiàn)在酗酒人數(shù)大幅減少，特別是喝啤酒的人數(shù)在減少，可能出于健康的考慮，或是習慣的改變，人們更傾向于不喝酒或喝紅酒。喝啤酒的人們習慣于在公園、在大街、在露天音樂會，或比賽的看臺上喝，喝著喝著觸景生情，誘發(fā)犯罪。改喝紅酒了，形式變得很高雅，地點不再是露天場所了，或者不喝酒的人數(shù)增多，致使因酒為媒介的犯罪下降，哈里斯教授認為，酗酒者人數(shù)的大幅減少對美國犯罪率下降的貢獻率在5%～10%。

從美國犯罪學者的五個要素分析來看，警察的力量對社會整體治安防控和犯罪率下降的貢獻率僅有5%，因此不能把警察力量過于神化，就是說，社會治安防控、社會穩(wěn)定，以及犯罪率的下降，光靠警察一家是難以做出巨大貢獻的。

實際上，我在研究日本的犯罪問題時也有同樣的發(fā)現(xiàn)，當然日本警察跟民眾的關系、警察的破案率和快速反應能力都是日本犯罪率低的重要因素。但仔細研究發(fā)現(xiàn)，除了警察的因素外，日本保護傳統(tǒng)的東方文化，重視倫理在維護社會秩序中的作用，強調(diào)長幼有序，重視禮儀等，對犯罪行為的抑制功能也很大。另外，企業(yè)終身雇傭，年功序列制等在社會轉(zhuǎn)型中控制住了失業(yè)人口，緩解了社會就業(yè)壓力。第三，政府提倡勤儉持家，強調(diào)家庭積累，鼓勵國民存款，不像我們?yōu)榱送苿咏?jīng)濟發(fā)展過于強調(diào)擴大內(nèi)需，拉動消費，使人的欲望迅速膨脹。強調(diào)勤儉和積累就是要限制人們欲望的膨脹，對于控制犯罪具有重要的作用。第四就是平衡投資，不是像我們過分看重對北、上、廣、深等大城市投資，而是有計劃地向北海道等邊遠地區(qū)投資，分散勞動力遷移，減輕大城市的人口壓力。不會出現(xiàn)像北京那樣，城市人口迅速增加，對城市治安、環(huán)保等構成巨大的壓力，帶來城市管理的難以控制。可見這些要素都不完全是與警察相關的。所以我覺得今天我們討論“社會治安防控法治化”時，應該有更開闊的視角，警察在社會治安防控體系中的作用只是一部分，或者是一小部分，而不是大部分，更不是全部，這是我的第一個看法。

(責任編輯:付傳軍)

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