冶志敏

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

中越陸地邊境線全長約1450公里，一側(cè)為我國云南、廣西兩省，毗鄰越南高平、諒山、奠邊、萊州、老街、河江和廣寧省。曲折的近代史、意識形態(tài)及地緣政治的矛盾造成了中越在邊界劃分、海域主權(quán)和海洋權(quán)益等方面的爭議。冷戰(zhàn)后，兩國本著“睦鄰友好、面向未來”的方針，于2009年基本完成陸地邊界的全線勘定，奠定了中越邊防部門警務(wù)合作的基礎(chǔ)。中越邊境是我國偷渡、走私、販毒的猖獗地，由此誘發(fā)了各類案件，增加了邊境維穩(wěn)的難度。近來年，我國暴恐案頻發(fā)，活動范圍、活動目的和對象的泛化，使反恐斗爭步入必須強化合作、超出區(qū)域和部門界限的新時期。特別是2014年發(fā)生的昆明火車站暴恐案，表明中越邊境成為東伊運等恐怖勢力組織偷渡犯罪的目標。多起中越聯(lián)合破獲的涉恐偷渡案件也充分印證了這一趨勢。

維護中越邊境的安定是中越雙方邊防部門的首要任務(wù)。但邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定，僅靠單方面的力量是無法完成的，開展警務(wù)合作是行之有效的方式。中越邊防部門在實踐中確也就相關(guān)跨境違法犯罪進行了合作。然而，新時期安全形勢的變化以及過往合作中存在的弊端制約了雙方邊防部門警務(wù)合作的效率。因此，在雙方合作的基礎(chǔ)上，探討新的合作途徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新時期中越邊境安全形勢

（一）中越邊境地區(qū)涉恐活動頻發(fā)

2014年3月1日，新疆分裂勢力一手策劃組織昆明火車站暴恐事件。以阿不都熱依木·庫爾班為首的暴力恐怖團伙持刀砍殺無辜群眾，造成了人民群眾生命財產(chǎn)的極大損失。回顧本起案件，2014年2月27日，依斯坎達爾·艾海提等四名該團伙成員因涉嫌偷越國境在云南省紅河州沙甸被捕，但是拒不供述其組織成員將在昆明火車站實施暴力恐怖犯罪。昆明火車站暴恐案的發(fā)生，暴露出相關(guān)部門處理邊境涉恐活動的缺陷。從全國反恐局勢來看，新疆地區(qū)是國家反恐的前沿地。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，新疆恐怖勢力在近20年內(nèi)制造了200多起恐怖事件。近年來該地區(qū)維穩(wěn)形勢錯綜復雜，在公安機關(guān)的強力打擊下，宣揚“遷徙圣戰(zhàn)”的涉疆恐怖分子企圖在邊境地區(qū)建立據(jù)點，組織團伙人員偷越出境，以達到擴散恐怖活動的目的。中越邊境云南、廣西兩省地勢獨特,有沿海沿邊之便，又是對敵斗爭復雜之地。境內(nèi)涉恐人員為達到勾結(jié)國際恐怖勢力，實現(xiàn)培訓恐怖技能、招募恐怖分子和擴散恐怖效應(yīng)的目的，極可能利用邊境地區(qū)的其他矛盾作為掩飾，潛入潛出。這無疑增加了邊境地區(qū)管控工作的難度，使得本來嚴峻的反恐維穩(wěn)形勢更加復雜化。

（二）“三非”越南公民逐年增多

云南、廣西兩地“三非”①“三非”是指非法入境、非法居留、非法就業(yè)。越南公民的問題由來已久，這主要是兩國的經(jīng)濟差異所引起，中國巨大的經(jīng)濟活力和優(yōu)勢引誘了大量越南公民的涌入?！叭恰痹侥瞎窦炔焕趦蓢５慕?jīng)濟往來，又極易破壞邊境地區(qū)的穩(wěn)定。然而，“三非”越南公民在中國高壓管控下仍呈逐年增加的態(tài)勢。“三非”越南公民主要由非法務(wù)工人員構(gòu)成。這些非法務(wù)工人員與正常的務(wù)工人員相比價格低廉，擠壓了合法務(wù)工渠道，破壞了邊境勞動力市場的秩序。此外，這些勞力價值誘發(fā)增生了新的偷渡方式和渠道，給出入境檢查增加了難度。其次，非法居留的越南公民給邊境地區(qū)帶來安全隱患。這類公民由于居無定所，當?shù)剡叿啦块T難以控制其活動，同時經(jīng)濟落差也容易成為這類群體的犯罪誘因，同時衍生出拐賣越南婦女兒童等問題，也變相擴大化了非法居留。近年來，越南婦女流行國內(nèi)非法婚姻市場，給治安帶來嚴重隱患。如非法婚姻給戶籍管理帶來了諸多不便；以金錢為媒介的非法婚姻，常常帶來人財兩空的結(jié)局，產(chǎn)生了相關(guān)民事糾紛。

從非法入境到居留就業(yè)，往往形成完整的違法犯罪鏈條，是環(huán)環(huán)相扣的。因此，要從整體上解決“三非”問題，需要中越兩國從社會管理層面，特別是邊境的社會治安管理入手。這需要中越邊防部門進一步協(xié)商完善管控和遣返機制，把警務(wù)合作落到實處。

（三）毒品犯罪形勢嚴峻

金三角地區(qū)的傳統(tǒng)毒品，如海洛因，往往通過中越邊境流入廣東等地市場，經(jīng)加工成新型毒品，取道廣西、云南流入東南亞市場。毒品犯罪呈現(xiàn)出跨國性、集團化、高科技化的新特點。武裝販毒集團裝備的不斷更新，加之金三角地區(qū)成熟的毒品犯罪網(wǎng)，綜合新舊態(tài)勢，中越邊防部門在應(yīng)對新時期毒品犯罪斗爭中壓力巨大。在嚴峻的禁毒形勢下，中越邊防部門開展了多次邊境聯(lián)合掃毒行動，成效顯著。然而，毒品貿(mào)易巨大的經(jīng)濟利益不會因警方一兩次行動就停止，中越邊防部門需要進一步健全禁毒合作機制，增強打擊力度和威懾力。

（四）走私活動屢禁不止

中越邊境缺少天然屏障，便道縱橫，加之中越邊境基礎(chǔ)防衛(wèi)設(shè)施較為薄弱，成為不法分子走私商品的良地。紅酒、香煙、玉石等特產(chǎn)走私到中國國內(nèi)，經(jīng)濟利益特別巨大。例如，中越邊界界河北侖河，河道又淺又窄，走私貨物方便而且迅速，風險較小而收益極高。尤其是在邊境防衛(wèi)較為薄弱的村莊，走私活動極為猖獗。北侖河范圍內(nèi)的走私團伙形成了外圍馬仔放風，內(nèi)圍快艇迅速接貨卸貨的成熟走私網(wǎng)。經(jīng)濟秩序是邊境地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的重要一環(huán)，走私活動無疑給國家和邊境地區(qū)的發(fā)展帶來了嚴重沖擊。由于走私活動涉外性較強，打擊難度受有限警力影響，覆蓋面小，需要兩國邊防部門開展經(jīng)常性的打擊走私警務(wù)合作。

二、中越邊防警務(wù)合作現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，中越邊防部門開展了多次以禁毒、緝私為主題的警務(wù)合作，在打擊邊境地區(qū)涉恐活動中，也開展了一定次數(shù)的聯(lián)合行動和遣返工作，雖有成效，但是難以滿足新時期中越邊境地區(qū)維穩(wěn)形勢升級的需求。如在聯(lián)合打擊涉恐活動中因錯誤估計恐怖分子的實力，造成了多名越南邊防警察的犧牲。另外，兩國合作力量不對等也造成一定阻力。

（一）缺少應(yīng)對突發(fā)性涉恐活動的合作機制

新時期中越邊境爆發(fā)的涉恐活動，呈現(xiàn)出突發(fā)性的特點。一些涉恐人員有著極端宗教主義的背景，宣揚遷徙圣戰(zhàn)，即便處于我方監(jiān)控之下，只要有可趁之機，就會就地施暴。曾有一些疆籍涉恐人員，在越南邊防部門的控制之下瘋狂施暴，造成了越南邊防人員的不必要傷亡。這類涉恐活動屬于中越跨國性案件，暴露出中越邊防部門在處理突發(fā)性涉恐活動中的溝通不足和處置機制的缺乏。特別是近段時間，中國境內(nèi)恐怖組織以中越邊境為跳板，潛入潛出，與國際恐怖勢力勾結(jié)的勢頭強勁，極易在偷越邊界的過程中遇挫突發(fā)恐怖活動。中越邊防部門應(yīng)對突發(fā)性涉恐活動經(jīng)驗尚為缺乏，客觀上是境內(nèi)外涉恐活動新趨勢導致，也不排除中越邊防部門聯(lián)合打擊恐怖主義機制的缺陷。

（二）合作方利益訴求不同產(chǎn)生的障礙

中越邊防部門開展邊境警務(wù)合作，尋求的利益價值既有共同點，也有難以避免的差異和矛盾，主要是在政治利益和經(jīng)濟利益訴求上的差異。云南、廣西兩省雖然不是我國經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)，但是較之越南北部邊境七省，在經(jīng)濟、科技實力上還是有著明顯優(yōu)勢。地方財政的實力，勢必影響著中越邊防部門對于開展警務(wù)活動的人財物力的投入。邊境事務(wù)的管理，尤其在爭議或者擱置爭議管理的區(qū)域，需要雙方投入物資和人力共同管理。然而在實際的邊境管理事務(wù)中，存在著漏管、單管的現(xiàn)象，制約了警務(wù)合作的進一步開展。同時，力求合作方追求同樣的利益，也遇到了現(xiàn)實阻力。從政治利益追求來看，兩國國情不同，政策和法律執(zhí)行力也有區(qū)別，政權(quán)組織和制衡力也有不同，導致了雙方合作時政治利益訴求的矛盾。從經(jīng)濟價值追求上來看，販毒、賭博、走私利潤大，成為阻礙深化警務(wù)合作的誘因之一。從人力價值追求來看，兩國邊防人員存在執(zhí)法素質(zhì)的差距，勢必影響邊防警察個人價值的追求。價值訴求的不同，必然影響警務(wù)合作的執(zhí)行力和效率。這些都是今后探索中越警務(wù)合作途徑必須直面的問題。

（三）缺乏共通性的合作準則和法律約束

全球跨國警務(wù)合作有許多優(yōu)秀的合作范例可供參考，對比目前中越兩國邊防警務(wù)合作現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，中越邊防警務(wù)合作在溝通程度和執(zhí)法手段上還存在不小差距。以美國和加拿大邊防警務(wù)合作為例。美國和加拿大邊防部門自1996年成立首個邊境一體化執(zhí)法組，10余年間發(fā)展成立了多個邊境一體化執(zhí)法組，邊境警務(wù)合作范圍延伸至整個邊境，全面有效地打擊了跨境犯罪?？傮w而言，兩國邊境警務(wù)合作有共同的指導原則和法律準則，高效而規(guī)范。與之相比，中越邊防部門較為混亂，既有價值訴求差異的客觀因素，也有缺乏常態(tài)化工作溝通的主觀原因，較低的密切度，阻礙著聯(lián)合執(zhí)法的高效和規(guī)范度。此外，相關(guān)約束性法律的缺少也制約著中越警務(wù)合作的規(guī)范性。如在明確權(quán)責、職能分工、人員引渡方面缺少一定的法律法規(guī)。由于中越邊境警務(wù)合作主要針對涉恐活動、毒品犯罪、走私販私等重大違法行為，需要完善的法律體系來保障雙方的權(quán)益。

三、新時期中越邊防警務(wù)合作的途徑

中越兩國邊防部門在新時期要順應(yīng)傳統(tǒng)安全問題出現(xiàn)的新趨勢，承擔聯(lián)合執(zhí)法打擊邊境新安全威脅的任務(wù)。邊防警務(wù)事關(guān)邊境安危、國家主權(quán)，必須完善警務(wù)合作。要找準存在的問題，充分借鑒其他國家警務(wù)合作的經(jīng)驗，方能少走彎路，避免不必要的傷亡。目前，中國和俄羅斯不斷探索邊防警務(wù)合作方式，基本形成了定期會晤機制、辦案協(xié)作機制、情報信息交流制度，進入了全新階段。中越邊境違法犯罪形勢極為復雜，需要不斷探索新的合作途徑，豐富合作的內(nèi)涵，掌控邊境維穩(wěn)的局面。

（一）以政治和經(jīng)濟手段為誘導，為警務(wù)合作助力

中越邊防警務(wù)合作，根本目的是維護中越邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，這是兩國警務(wù)合作的根本價值追求。以正確的政治、經(jīng)濟手段為誘導，有助于提高雙方警務(wù)合作的動力。以聯(lián)合打擊中越邊境涉恐犯罪為例：企圖通過中越邊界潛出的疆籍恐怖分子，受極端宗教教義影響，在偷越國境時，往往攜妻帶子，舉家遷徙，迎合遷徙圣戰(zhàn)。這些涉恐分子有的掌握一定量的恐怖活動資金，中越邊防部門在處理這些涉恐資金時，有相當?shù)膮f(xié)商空間。特殊情況下，我邊防部門以抓獲、引渡涉恐人員為主，而定量的涉恐資金可以與越南邊防部門商議處置，為激發(fā)對方的合作熱情增添籌碼。當前，中越邊防警務(wù)合作多在市縣層面，省級層面合作比較少。利用合理的政治手段往來，有利于提高合作的水平。以外交來看，中國的國力吸引眾多越南政客，以此為契機，我方可以提供一定的政治籌碼，促成實權(quán)人物對待警務(wù)合作的熱度，拓展合作前景。當前，中國優(yōu)質(zhì)的教育、工作環(huán)境也受到眾多越南干部子女的青睞，這些政治資源也可以成為拓展雙方合作交流的橋梁。當然，適度的經(jīng)濟、政治手段，才能作為力促警務(wù)合作的誘導。兩國的國情有別，國家利益才是警務(wù)合作的歸宿。尤其是現(xiàn)在缺乏完整的規(guī)范邊防警務(wù)合作的法律法規(guī)，更要注意政治、經(jīng)濟手段的合理性。

（二）求同存異，形成共通性合作準則

指導中越邊防警務(wù)合作的準則，應(yīng)當既包括完整的法律規(guī)定，也包括雙方在長期合作中形成的指導思想。當然，這些指導思想是經(jīng)驗積累升華為具有默契性的、共同遵守的行事準則。然而，國情有別，加之尚存的地緣政治矛盾，造成了兩國一定的外交摩擦，成為阻礙邊防警務(wù)合作的壁壘。打破這層合作壁壘，必須借鑒中國在處理外交關(guān)系一貫奉行的求同存異方針。邊境事務(wù)繞不開領(lǐng)土劃分的問題，尤其是當前矛盾最為尖銳的南海問題，成為制約中越邊防警務(wù)合作的最大障礙。目前我國奉行擱置爭議、共同開發(fā)的原則，正是求同存異方針的體現(xiàn)。我邊防部門在促進警務(wù)合作進程中，可以借鑒這一原則，擱置地緣政治矛盾，以合作促發(fā)展，用發(fā)展的成果反哺合作。其次是完善警務(wù)合作的法律法規(guī)和司法互助條約，當持互惠互利的態(tài)度，形成符合兩國國情的權(quán)責分工和利益分配原則。當然，共通性的合作準則也有變通之處，應(yīng)該偏向于指導解決邊境地區(qū)最為突出的矛盾，遏制迅速增長的安全威脅因素。例如，在新時期，中越邊境涉恐活動連年增長，需要兩國邊防積累聯(lián)合打擊跨國涉恐活動的實戰(zhàn)經(jīng)驗，為上升到指導方針和準則服務(wù)。同時要以國際反恐法為框架，共同協(xié)商制定符合邊境反恐實情的邊防協(xié)議規(guī)定，指導雙方警務(wù)合作的有序發(fā)展。

（三）完善信息交流和共享機制

完備的信息交流與共享機制，既包括即時、順暢的警務(wù)信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，也包括及時、全面的情報共享和交流機制。以打擊新時期中越邊境毒品犯罪為例，強化合作禁毒機制下的聯(lián)絡(luò)事務(wù)顯得尤為重要。建立并完善包括行動性事務(wù)和綜合性聯(lián)絡(luò)事務(wù)在內(nèi)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，形成全天候不間斷的通訊暢通，可以大大提升雙邊警務(wù)合作的效率。邊防警務(wù)合作聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)的建立，其一，要成立各個層級的聯(lián)絡(luò)官與聯(lián)絡(luò)辦公室。其次，要根據(jù)警務(wù)合作事務(wù)的性質(zhì)，劃分責任。如綜合性事務(wù)聯(lián)絡(luò)、個案性事務(wù)聯(lián)絡(luò)、行動性事務(wù)聯(lián)絡(luò)以及情報合作事務(wù)等。最后，要在實踐的基礎(chǔ)上，推廣成功的聯(lián)絡(luò)經(jīng)驗。

信息化時代，情報交流與合作的重要性越發(fā)明顯。新時期中越邊境地區(qū)的偷渡犯罪、毒品犯罪活動破壞性更大，若能在犯罪活動危害性擴散前，有效收集和利用情報，就能占得先機，控制犯罪活動的破壞范圍。隨著邊境地區(qū)的軟硬件實力的提升，中越邊防部門的情報投入與交流有更大的空間，兩國邊防部門有實力建立一套綜合性的情報收集、交流和研判平臺，為制敵創(chuàng)造先機。

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