張 鵬

（中國人民公安大學，北京100038）

一、關于非正式制度的理論基礎

早期非正式制度的提出，源于一些國外經(jīng)濟學家在經(jīng)濟領域的研究。在經(jīng)濟領域中，學者發(fā)現(xiàn)文化、習慣及風俗等方面對經(jīng)濟的發(fā)展會產(chǎn)生或多或少的影響，并且這也適用于政治、社會等其他制度體系。但在當時，這項研究并未引起社會的廣泛關注，學者們?nèi)匀桓P注正式制度對經(jīng)濟的作用和影響。隨著新制度經(jīng)濟時期的到來，以諾斯為代表的一些經(jīng)濟學家對非正式制度的研究表現(xiàn)出濃厚的興趣，并開始逐步深入地進行研究，從而發(fā)現(xiàn)了非正式制度對經(jīng)濟的發(fā)展也具有舉足輕重的作用。

對于制度的描述，歷來相對廣泛。諾斯曾對“制度”一詞進行這樣的闡述：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而設定的一些制約。制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會演進的方式。因此，它是理解歷史變遷的關鍵。”①（美）道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店，1994 年中譯本，第3 頁，第49 頁?？梢钥闯?，諾斯闡述了制度的功能，將之定義為一種約束方式。隨后，他又提出：“所有社會在從最原始狀態(tài)演進到最發(fā)達狀態(tài)的進程中，人們都對自己施加了一些制約，以給出一個與他人發(fā)生關系的結(jié)構(gòu)。在人們的信息和計算能力有限的條件下，這些約束與沒有制度的世界相比，他們降低了人們相互作用的成本。不過，對于所涉及的正規(guī)規(guī)則的描述，與人們建立的用于發(fā)生相互作用的非正規(guī)規(guī)則相比則要容易很多，且更加準確。盡管我們對大部分非正規(guī)約束無法明確地說明，對它們的重要性實行檢驗也極其困難，但它們卻是十分重要的?！雹冢溃┑栏窭埂·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店，1994 年中譯本，第3 頁，第49 頁。在這里，諾斯強調(diào)了非正式制度的重要性，并將正式約束和非正式約束區(qū)分開來。從他的觀點中我們可以看出，諾斯在強調(diào)正式制度在經(jīng)濟領域中規(guī)范交易行為這一重要作用的同時，還對非正式制度對人們生活中大部分空間的影響進行了強調(diào)說明。隨著對制度的深入研究，一些學者對非正式制度和正式制度開始有所區(qū)分，并進一步論證了非正式制度與正式制度的關系。

由此可以看出，在正式制度對我們行為規(guī)范的制約下，制度結(jié)構(gòu)中的非正式制度也同時對我們的一系列行為產(chǎn)生著或多或少的影響。例如，現(xiàn)實社會中存在的“鄉(xiāng)規(guī)”“校規(guī)”等或多或少潛在影響著人們的社會交往方式。在此，我們可以將經(jīng)濟領域的制度框架研究引用到公安組織的運行和發(fā)展中。在我國公安機關組織中，存在著很多對公安內(nèi)部及外部的行為規(guī)范和法律條文，在對這些規(guī)定進行研究的同時，也不能忽視公安機關組織內(nèi)部中隱形存在的非正式制度對組織的影響。

二、公安機關內(nèi)部非正式制度的現(xiàn)狀及對公安機關的影響

通過對諾斯理論研究的探索可以得知，所謂非正式制度（又稱非正式約束），是指人們在組織內(nèi)部的實踐和發(fā)展中逐步磨合產(chǎn)生的，對組織長期施加影響的組織文化的一部分。主要涉及價值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣、意識形態(tài)等因素。在公安機關內(nèi)部，這種非正式制度隨著歷史的發(fā)展世代傳承著，并且深入影響著公安民警的意識形態(tài)和行為準則，它既包含促進組織長效發(fā)展的積極因素，也包括歷史遺留在組織成員內(nèi)部的阻礙組織變革發(fā)展的糟粕殘余。

（一）非正式制度中維護和促進公安機關發(fā)展和創(chuàng)新的積極因素

1.始終把忠于黨放在首位的鮮明政治性。我國公安機關具有鮮明的武裝性質(zhì)，是國家刑事司法機關和治安行政機關，是人民民主專政的重要工具，是國家機器的重要組成部分，無論何時、何地、任何情況下都必須始終把黨的政治理念作為人民警察的政治信仰和精神支柱，始終保持公安工作的人民性和政治本色。

2.始終把忠于人民放在首位的服務宗旨。公安機關的宗旨是全心全意為人民服務，這也是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨。公安機關的權(quán)力是人民賦予的，公安民警與人民群眾是公仆和主人的關系，是服務與被服務的關系。因而對公安機關來講，一切工作都要堅持從人民群眾的根本利益出發(fā)，真心實意地為人民謀利益。

3.堅持依法治理，將權(quán)力限制在憲法和法律的范圍內(nèi)的執(zhí)法理念。只有在法律強制力的大背景下，公安機關才能真正行使保護人民權(quán)利、代表人民利益的職能。因此，公安機關及其人民警察要堅持將行政權(quán)力置于憲法和法律之下，始終以依法治理為行為準繩，保證一切行為嚴格遵循憲法和法律的規(guī)定，并全面接受法律的制約和監(jiān)督，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，實現(xiàn)依法行政。

（二）非正式制度中阻礙公安機關組織變革和發(fā)展的消極因素

詹姆斯·布坎南在公共選擇理論中把政府及其他行政部門看作是“理性經(jīng)濟人”，筆者把它延伸到公安機關內(nèi)部及民警的工作形態(tài)以及價值觀念上。由于先天存在的個人主義和利己趨勢，加之中國傳統(tǒng)的“三綱五?！绷曀缀蜕瓏赖牡燃壷贫鹊难匾u，導致公安機關內(nèi)部潛在存在著一種制約組織進步和發(fā)展的消極思想。這對公安機關組織自身的變革發(fā)展十分不利。有了這種思想或觀念的存在，即使完善了制度上的變革，也不能集結(jié)組織成員的認同和凝聚力，而會造成制度與組織發(fā)展不配套，造成分力成鈍角、合力變小的負面效果。下面是一些長期存在的困擾公安機關實施改革的病癥，相較于正式制度對于公安機關組織變革的影響，非正式制度的作用更為明顯。

1.官僚主義作風較為嚴重。早在封建社會，中國社會就有了較為嚴重的官僚風氣，出現(xiàn)了“以官為本、以官為尊、以官為榮、以官為求”的“官本位”思想。隨著社會的進步和發(fā)展，時至今日，在公安隊伍中仍然有一些民警存有官僚作風，認為自己的社會地位高于百姓，因而在工作中表現(xiàn)出消極怠工、推諉責任、對群眾“冷硬橫推”。這種作風較為嚴重地影響了和諧警民關系的構(gòu)建，在民眾心中留下了陰影和隔膜，給公安機關實現(xiàn)由“管理型崗位”向“服務性崗位”的轉(zhuǎn)換帶來了阻礙。

2.“特權(quán)”現(xiàn)象屢禁不止，造成公權(quán)私有化。黨的十八大強調(diào)：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！绷暯娇倳浽谥屑o委二次全會上指出：“共產(chǎn)黨員永遠是勞動人民的普通一員，除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權(quán)外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)?！碧貦?quán)的存在，使公安機關違背了黨的宗旨，也違背了人民的意愿。有些地方，在百姓眼中，沒關系就意味著最簡單的業(yè)務都需要最煩瑣的手續(xù)。一些民警甚至將警車當私家車，將辦公室裝修成“豪宅”。這些現(xiàn)象的存在難免滋生腐敗，與我黨“廉潔從政”的宗旨背道而馳，給公安機關的發(fā)展和變革制造了障礙。

3.“人治”超越“法治”，重情輕法現(xiàn)象較為嚴重。公安機關作為重要的政府職能部門，承擔著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的重大職責和神圣使命，依照憲法和法律行使黨和人民賦予的權(quán)力是由公安機關的本質(zhì)屬性所決定的。在實踐中，公安機關根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，代表政府行使刑事司法和行政執(zhí)法權(quán)，這些權(quán)力是其他政府職能部門、機關團體、企事業(yè)單位和個人不具備的公權(quán)力。但權(quán)力歷來是把“雙刃劍”。堅持執(zhí)法為民，嚴格在法律和制度的軌道內(nèi)行使權(quán)力，才能有效維護群眾根本權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定；超出法定職權(quán)范圍使用權(quán)力，以權(quán)謀私、權(quán)力尋租、濫用職權(quán)，就會損害人民群眾的利益，敗壞黨和政府的形象，動搖黨的執(zhí)政根基。

三、合理利用公安機關非正式制度，促進組織變革與發(fā)展

公安機關是國家行政權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)。從新制度經(jīng)濟學對非正式制度的定義來看，我國公安機關中的非正式制度是在我國特有的行政領域環(huán)境下結(jié)合了歷史文化特點以及市場經(jīng)濟因素而逐漸發(fā)展和產(chǎn)生的，同時兼?zhèn)涔矙C關特有的文化價值理念，從而形成了公安非正式制度，如公安文化、公安意識和公安價值觀等。公安機關非正式制度往往具有自發(fā)性的特點，即非正式制度中絕大部分內(nèi)容并不是人為設計規(guī)定的，一般來自歷史文化的繼承和生活經(jīng)驗習慣的積累。這其中包括積極成分和消極因素兩方面。在保留優(yōu)秀傳統(tǒng)因素的同時，如何剔除糟粕，實現(xiàn)公安機關從“管理型”向“服務型”的轉(zhuǎn)變，是當前公安機關組織變革面臨的一大難題。

（一）轉(zhuǎn)變公安機關職能方向，實現(xiàn)由“管理型”向“服務型”的組織變革

服務型公安機關，首先要堅持全心全意為人民服務的宗旨。做到辦事公正、透明，把人民群眾置于優(yōu)先地位。過去公安機關的行政模式側(cè)重于管理和管制，弱化了公共服務職能，成為凌駕社會之上的權(quán)力機構(gòu)。公安機關作為行使公共權(quán)力的機關，代表的是人民的利益，理應為人民服務，做人民的公仆，對于民眾的需要，要做到積極回應。因此，由“管理型”向“服務型”角色的轉(zhuǎn)變是公安機關現(xiàn)階段的首要任務。

（二）改變傳統(tǒng)定式思維，營造公安機關內(nèi)部積極氛圍以適應變革發(fā)展的需要

在公安機關內(nèi)部，存在著一種較為固定而陳舊的思維，即面對群眾的訴求，不能及時地積極地進行辦理。面對警情被動處理，少數(shù)民警即使一腔熱情去應對，也可能會被老民警的冷嘲熱諷所擊退。這種現(xiàn)象在一些基層公安機關時有發(fā)生。礙于環(huán)境壓力和人事排擠，一些力求推進公安機關組織變革的好想法好思路也會被漸漸埋沒。面對這種局勢，需要奮力克服組織消極文化的自發(fā)性，打破陳舊格局。例如，當民警產(chǎn)生消極怠工和事不關己的態(tài)度時，應積極進行行動上的帶動和心理的疏導，讓不作為的民警認識到自己的行為在公安機關內(nèi)屬于個例，會受到主流文化觀念的抵制與排斥。

（三）打破公安機關傳統(tǒng)利益格局，讓長期受益者失去“利益的溫床”，走向競爭

在一個組織成型并向前發(fā)展的一段時期，總會滋生一批人，他們即使做出較少的成績也能收獲較為豐厚的利益。這種利益來源于組織人事和格局的設計不平衡。在公安機關內(nèi)部，總會聽到這樣的抱怨：“為什么我出生入死，戰(zhàn)斗在一線，得到的獎勵還不如某某……”為了消除在人們心中潛藏的不平等情緒，需要重新制定公安機關內(nèi)部的績效考核和升遷機制，讓那些既得利益者失去“溫床”，走向競爭。這會是一個難題，也會觸碰很多的利益網(wǎng)，可只有完全打破了這種關系，才能讓真正戰(zhàn)斗在一線的民警和切實關心百姓的好警察感受到組織的關懷，得到組織應有的回報。

結(jié)論

按照經(jīng)濟學家道格拉斯·C·諾斯的理論，在公安機關內(nèi)部，存在著正式制度以及非正式制度，其中非正式制度大多來源于歷史的傳承和公安組織氛圍的養(yǎng)成以及公安民警自身文化修養(yǎng)的形成和發(fā)展。在非正式制度中，存在著利于公安機關組織變革的優(yōu)良傳統(tǒng)文化，也存在著制約公安機關調(diào)整發(fā)展的因素。公安機關正式制度的變遷，也往往會受到非正式制度的影響和制約，要實現(xiàn)公安機關由“管理型”向“服務型”職能的轉(zhuǎn)變，必須正視非正式制度的存在和影響，取其精華，去其糟粕，力爭與正式制度的變革形成合力，最終實現(xiàn)公安機關職能的順利轉(zhuǎn)變。

[1][美]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].劉守英譯.上海:上海三聯(lián)出版社,1994.

[2][美]詹姆斯·M·布坎南.自由、市場與國家[M].平新喬,莫扶民譯.北京:北京經(jīng)濟學院出版社,1988.

[3]郭文麗.公安文化建設新論[M].北京:中國人民公安大學出版社,2011.

[4]公安部宣傳部.和諧警民關系建設理論與實踐征文獲獎作品集[M].北京:中國人民公安大學出版社,2011.