廣林喬子

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

一、航權(quán)的相關(guān)概念

（一）航權(quán)的概念

我國(guó)民航局網(wǎng)站將航權(quán)定義為：“航權(quán)是世界航空業(yè)通過國(guó)際民航組織制定的一種國(guó)家性質(zhì)的航空運(yùn)輸權(quán)利，因?yàn)楹娇者\(yùn)輸只要超出自己的國(guó)界，就涉及到其他國(guó)家的主權(quán)，國(guó)際航空運(yùn)輸就需要在全球行業(yè)范圍內(nèi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，航權(quán)就屬于這個(gè)規(guī)定中的一部分?！雹佟妒裁词呛綑?quán)》，載http://www.caac.gov.cn/L1/L7/200706/t20070606_3579.html，2015 年4 月20 日訪問。此概念僅將航權(quán)定義為一種“國(guó)家性質(zhì)的航空運(yùn)輸權(quán)利”，從字面上解釋了航權(quán)的涵義，并未揭示其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

GATS在《航空運(yùn)輸服務(wù)附件》第6 條（d）項(xiàng)中所作的定義則更加具體：“航權(quán)指的是采用定期或不定期的航空服務(wù)運(yùn)載旅客、貨物和郵件，以支付報(bào)酬或租金的方式，來自、前往、在成員方境內(nèi)停留或者飛越成員方領(lǐng)土的權(quán)利，包括服務(wù)的地點(diǎn)、運(yùn)營(yíng)的路線、所采用的運(yùn)輸方式、可以提供的運(yùn)載能力、收取的費(fèi)用及條件，以及航空公司制定的標(biāo)準(zhǔn)，包括飛機(jī)的數(shù)量、所有權(quán)及對(duì)其的控制?！雹凇逗娇者\(yùn)輸服務(wù)附件》，載https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_02_e.htm#annats6d，2015 年4 月20 日訪問。這一定義詳細(xì)列舉了航權(quán)的主體、表現(xiàn)形式和內(nèi)容，受到廣泛的認(rèn)可，具有一定的權(quán)威性。

（二）九種航權(quán)的具體含義

在1944 年芝加哥會(huì)議上，出于戰(zhàn)后發(fā)展民用航空運(yùn)輸?shù)男枰?，參?huì)代表提出了五種“航空自由”，或稱“航權(quán)”，之后又產(chǎn)生了第六至第九種航權(quán)。我國(guó)民航局網(wǎng)站將它們分別定義為：第一航權(quán)，領(lǐng)空飛越權(quán)，指飛經(jīng)外國(guó)不降停的自由。在不著陸的情況下，本國(guó)航機(jī)可以在協(xié)議國(guó)領(lǐng)空上飛過，前往其他國(guó)家目的地。第二航權(quán)，技術(shù)經(jīng)停權(quán)，指本國(guó)航機(jī)可以因技術(shù)需要（如添加燃料、飛機(jī)故障或氣象原因備降）在協(xié)議國(guó)降落、經(jīng)停，但不得做任何業(yè)務(wù)性工作，如上下客、貨、郵。第三航權(quán)，目的地下客權(quán)，指本國(guó)航機(jī)可以在協(xié)議國(guó)境內(nèi)卸下乘客、郵件或貨物。第四航權(quán)，目的地上客權(quán)，指本國(guó)航機(jī)可以在協(xié)議國(guó)境內(nèi)載運(yùn)乘客、郵件或貨物返回。第五航權(quán)，第三國(guó)運(yùn)輸權(quán)，指承運(yùn)人前往獲得準(zhǔn)許的國(guó)家，并將從第三國(guó)載運(yùn)的客貨卸到該國(guó)，或者從該國(guó)載運(yùn)客貨前往第三國(guó)。第六航權(quán)，橋梁權(quán)，指某國(guó)或地區(qū)的航空公司在境外兩國(guó)或地區(qū)間載運(yùn)客貨且中途經(jīng)停其登記國(guó)或地區(qū)的權(quán)利。第七航權(quán)，完全第三國(guó)運(yùn)輸權(quán)，指某國(guó)或地區(qū)的航空公司完全在其本國(guó)或地區(qū)領(lǐng)域以外經(jīng)營(yíng)獨(dú)立的航線，在境外兩國(guó)或地區(qū)間載運(yùn)客貨的權(quán)利。第八航權(quán)，國(guó)內(nèi)運(yùn)輸權(quán)，指某國(guó)或地區(qū)的航空公司在他國(guó)或地區(qū)領(lǐng)域內(nèi)兩地間載運(yùn)客貨的權(quán)利（境內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)）。第九航權(quán)則是第八航權(quán)中的非連續(xù)的國(guó)內(nèi)運(yùn)輸權(quán)。連續(xù)的國(guó)內(nèi)運(yùn)輸權(quán)必須是自己國(guó)家的一條航線在別國(guó)的延長(zhǎng)，而第九航權(quán)則是本國(guó)航機(jī)可以到協(xié)議國(guó)作國(guó)內(nèi)航線運(yùn)營(yíng)，是完全在別國(guó)境內(nèi)開設(shè)的航線。在上述九種航權(quán)中，第一至第五種航權(quán)已在世界范圍內(nèi)被廣泛交換、開放。而第六至第九種航權(quán)若被開放，則會(huì)極大地影響一國(guó)的國(guó)內(nèi)航空市場(chǎng)，所以較少被開放。我國(guó)目前已經(jīng)開放第一至第五航權(quán)，因此，本文的研究重點(diǎn)為第六至第九航權(quán)，特別是國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)的開放以及可能產(chǎn)生的法律問題。

三、國(guó)際范圍內(nèi)的航權(quán)開放狀況

（一）美國(guó)的“開放天空”政策：開放中依舊存有保守

美國(guó)自1992 年便開始實(shí)行“開放天空”政策，即通過消除政府對(duì)民用航空在航線、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)等方面的干涉，擴(kuò)大開放一切航線，且承運(yùn)人的選擇不受限制。截至2010 年年底，與美國(guó)簽訂“開放天空”協(xié)議的國(guó)家已經(jīng)超過100 個(gè)，涵蓋不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家。①BUREAU OF PUBLIC AFFAIRS,U.S.DEPARTMENT OF STATE:Open Skies Partnerships:Expanding the Benefits of Freer Commercial Aviation,http://www.state.gov/r/pa/pl/159347.htm,March 29th,2011.

“開放天空”協(xié)議包括兩種類型：第一種是2001年美國(guó)與新西蘭、新加坡等國(guó)簽署的《開放國(guó)際航空運(yùn)輸多邊協(xié)定》；第二種則是2007 年美國(guó)與歐共體及其27 個(gè)成員國(guó)簽署的《航空運(yùn)輸協(xié)議》，該協(xié)議使全球最大的航空市場(chǎng)得到開放?！伴_放天空”政策擴(kuò)大了美國(guó)與其他國(guó)家在航空領(lǐng)域的合作，增強(qiáng)了航空業(yè)務(wù)的靈活性，給美國(guó)各城市帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，“開放天空”政策給孟菲斯、波特蘭等地的機(jī)場(chǎng)帶來了數(shù)百萬美元的利潤(rùn)，且創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。美國(guó)和歐盟之間的協(xié)議簽署后，美國(guó)的一些新興經(jīng)濟(jì)體城市可以獲得每年720 萬美元的利潤(rùn)。②BUREAU OF PUBLIC AFFAIRS,U.S.DEPARTMENT OF STATE:Open Skies Partnerships:Expanding the Benefits of Freer Commercial Aviation,http://www.state.gov/r/pa/pl/159347.htm,March 29th,2011.

“開放天空”協(xié)議不限制航路以及航權(quán)的類別，即協(xié)議簽署國(guó)家任意航點(diǎn)之間的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和航權(quán)安排不受限制。[1]在美國(guó)和新西蘭、新加坡的“開放天空”協(xié)議中，全貨運(yùn)航班已被賦予第七航權(quán)?？梢?，美國(guó)的航權(quán)開放已達(dá)到非常自由和靈活的程度。但即便如此，美國(guó)政府對(duì)于國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)，即第八、第九航權(quán)的態(tài)度一直相當(dāng)保守，其從未放松對(duì)國(guó)內(nèi)民航市場(chǎng)的保護(hù)。[2]

（二）歐共體的航權(quán)開放狀況：內(nèi)部航權(quán)交換的高度自由化

隨著歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，歐共體各成員國(guó)在航權(quán)交換領(lǐng)域也實(shí)現(xiàn)了高度的自由化。從1997 年4 月1 日開始，所有歐共體的承運(yùn)人都可以在各成員國(guó)內(nèi)部從事商業(yè)飛行，這一政策帶來了航空史上最大的國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)的許可。[3]這也意味著九種航權(quán)在歐共體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了全部開放，其民用航空市場(chǎng)在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了最高程度的自由化。

（三）其他國(guó)家

1.澳大利亞和新西蘭

澳大利亞和新西蘭由于地理位置接近，經(jīng)濟(jì)合作密切，互相之間開放了第六至第九航權(quán)。澳大利亞的捷星航空和太平洋藍(lán)航空獲得了新西蘭的國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)，均可在新西蘭境內(nèi)的航線上運(yùn)營(yíng)。而澳洲航空則獲得了新西蘭至北美的第七航權(quán)，可以在新西蘭至北美的航線上運(yùn)營(yíng)。反之，新西蘭航空公司則提供澳大利亞至庫(kù)克群島的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

此外，澳大利亞還允許外國(guó)的航空公司在澳大利亞境內(nèi)設(shè)立子公司，運(yùn)營(yíng)澳大利亞國(guó)內(nèi)航線。但是，該子公司不得以澳大利亞承運(yùn)人的身份運(yùn)營(yíng)國(guó)際航線。

2.智利

智利目前具有全世界最自由寬松的航空政策。在互惠條件下，智利允許外國(guó)承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)其國(guó)內(nèi)航線，只要該承運(yùn)人所在國(guó)也賦予智利的航空公司在該國(guó)的國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)權(quán)。智利也允許外國(guó)航空公司在智利國(guó)內(nèi)設(shè)立子公司，且不要求以互惠協(xié)議為條件。

四、我國(guó)目前的航權(quán)開放狀況

我國(guó)對(duì)航權(quán)開放的態(tài)度一直相對(duì)保守，目前僅在部分城市開放至第五航權(quán)。第六航權(quán)其實(shí)是航空公司擁有的第三、第四航權(quán)的結(jié)合，并不需要特別授權(quán)。[4]而中國(guó)的航空公司目前基本無法有效利用第六航權(quán)，第六航權(quán)的開放在中國(guó)還未形成較大的規(guī)模。

至于第七至第九航權(quán)，國(guó)際民用航空局組織行政服務(wù)局局長(zhǎng)柳芳表示，由于地勤操作、基礎(chǔ)建設(shè)、空域、機(jī)場(chǎng)著陸管理方面尚未完善，盲目開放航權(quán)會(huì)造成更大的傷害和沖擊，所以目前不會(huì)全面開放航線航權(quán)。本文僅就第五、第六航權(quán)在國(guó)內(nèi)的開放、利用狀況進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

（一）第五航權(quán)的開放狀況

截至目前，我國(guó)共有11 個(gè)城市對(duì)外開放了第五航權(quán)，分別是北京、上海、廣州、天津、南京、煙臺(tái)、武漢、廈門、海口、銀川、哈爾濱。2003 年5 月，南京、廈門成為我國(guó)最先對(duì)外開放第五航權(quán)的城市。新加坡貨運(yùn)航空公司從2003 年5 月22 日起，正式開通新加坡經(jīng)中國(guó)至北美的定期航班。隨后，海南全面開放第三、第四、第五航權(quán)，這是中國(guó)民航當(dāng)時(shí)力度最大的開放行動(dòng)。?？诿捞m國(guó)際機(jī)場(chǎng)的航線自此可連接?xùn)|南亞并輻射全國(guó)。2013 年，銀川河?xùn)|機(jī)場(chǎng)第三、四、五航權(quán)向阿聯(lián)酋開放，阿聯(lián)酋航空公司可以運(yùn)營(yíng)迪拜經(jīng)停銀川至鄭州的航線。[5]而今年年初，東北地區(qū)第一條第五航權(quán)航線——葉卡捷琳堡—哈爾濱—曼谷航線正式開通，哈爾濱成為中國(guó)東北首個(gè)開放第五航權(quán)的城市。[6]隨著華北地區(qū)、東北地區(qū)、華東地區(qū)及東南沿海城市、華中地區(qū)、西部地區(qū)陸續(xù)對(duì)外開放第五航權(quán)，西南地區(qū)的樞紐城市昆明今年也開始積極申請(qǐng)開放第五航權(quán)，以吸引更多游客，并加速自身的國(guó)際化進(jìn)程。

（二）第六航權(quán)的開放狀況

第六航權(quán)的開發(fā)利用有相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但我國(guó)的航空承運(yùn)人目前還未深入領(lǐng)會(huì)。第六航權(quán)在中國(guó)有限的被開發(fā)的形式主要是承運(yùn)人針對(duì)特定旅游市場(chǎng)，根據(jù)市場(chǎng)需求安排航班，組織一些低價(jià)旅游團(tuán)。[7]這種方式很難形成一定的規(guī)模，為航空公司帶來的經(jīng)濟(jì)效益也十分有限。另外，第六航權(quán)在我國(guó)的開發(fā)還需要多個(gè)政府部門的統(tǒng)籌安排?，F(xiàn)有的政策和機(jī)場(chǎng)設(shè)施使一些過境而不入境的乘客很難順利實(shí)現(xiàn)“真空中轉(zhuǎn)”[8]。這也極大地阻礙了第六航權(quán)在我國(guó)的開發(fā)。

不過，海南在全面開放第三、四、五航權(quán)后，正在積極申請(qǐng)并綜合開發(fā)第六航權(quán)。2007 年6 月底，海南省首次提出要擴(kuò)大國(guó)內(nèi)航空公司的國(guó)際航線經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍，即開放第六航權(quán)。[9]若海南能成功開放并利用省內(nèi)第六航權(quán)，則可充分發(fā)揮它作為亞洲地理位置中心的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大大提高該省的航空業(yè)發(fā)展水平，并在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮試點(diǎn)作用，帶動(dòng)第六航權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)的有效開發(fā)利用。

五、中國(guó)進(jìn)一步開放航權(quán)的必要性及可能性

（一）進(jìn)一步開放的必要性

1.促進(jìn)國(guó)內(nèi)民航業(yè)的改革進(jìn)步

航空運(yùn)輸本身帶有天然的壟斷屬性，航權(quán)的開放意味著更多的外國(guó)航空承運(yùn)人可以進(jìn)入我國(guó)的民用航空市場(chǎng)，從而給國(guó)內(nèi)的航空公司帶來不小的競(jìng)爭(zhēng)壓力。這種壓力可以促進(jìn)我國(guó)航空業(yè)的改革和航空市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)現(xiàn)行的空域由空軍管理。民用航空必須向空軍申請(qǐng)空域和航線，導(dǎo)致中國(guó)70%的航班不能準(zhǔn)點(diǎn)。所以，開放天空有利于提高航班準(zhǔn)點(diǎn)率。此外，我國(guó)航空公司在服務(wù)等方面與外國(guó)航空公司有較大差距。進(jìn)一步開放航權(quán)有助于國(guó)內(nèi)航空公司學(xué)習(xí)外國(guó)航空公司先進(jìn)的管理、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)自身的進(jìn)步發(fā)展。

2.增加國(guó)內(nèi)航空樞紐的數(shù)量，擴(kuò)大國(guó)際航空市場(chǎng)

民航總局國(guó)際司司長(zhǎng)王榮華曾表示，我國(guó)航空業(yè)發(fā)展水平落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，表現(xiàn)之一就是航空樞紐較少。[10]而對(duì)于機(jī)場(chǎng)來說，最重要的競(jìng)爭(zhēng)力莫過于航線數(shù)量多、航程遠(yuǎn)，這樣才能獲得更大的腹地，擁有更多的客貨吞吐量。進(jìn)一步開放航權(quán)能使我國(guó)更多的機(jī)場(chǎng)成為區(qū)域性甚至國(guó)際性的航空樞紐，從而擴(kuò)大國(guó)際航空市場(chǎng)。

3.帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

進(jìn)一步開放航權(quán)的結(jié)果是航線增多、航程加長(zhǎng)。這必然會(huì)帶來大量的客運(yùn)量、貨運(yùn)量，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)大幅度增長(zhǎng)。美歐第二輪“開放天空”協(xié)議給雙方帶來了120 億歐元的經(jīng)濟(jì)利益，增加了8 萬個(gè)就業(yè)崗位。[11]在我國(guó)，類似海南這樣的旅游區(qū)進(jìn)一步開放航權(quán)，勢(shì)必會(huì)在很大程度上帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。而銀川這類西部地區(qū)的重要城市進(jìn)一步開放航權(quán)，也有助于加快西部地區(qū)的國(guó)際化進(jìn)程，推動(dòng)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.使旅客真正獲益

航權(quán)開放對(duì)旅客來說是最有利的。美國(guó)的“開放天空”政策使航空票價(jià)大幅下降，不僅使旅客獲得了直接的經(jīng)濟(jì)利益，也促進(jìn)了各大航空企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，提高了航空公司的服務(wù)質(zhì)量。旅客可以少花錢，享受高質(zhì)量服務(wù)。

（二）進(jìn)一步開放的可能性

1.國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，對(duì)外開放程度提高

如今，我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易總額位居世界前列，是全球吸引外商直接投資最多的國(guó)家。中國(guó)的旅游業(yè)也在不斷發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020 年，中國(guó)將成為全球第一旅游強(qiáng)國(guó)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展和對(duì)外開放政策的深入為民用航空的發(fā)展及航權(quán)的進(jìn)一步開放提供了良好的條件。

2.民用航空發(fā)展迅速，部分城市空管能力提高

經(jīng)過多年的發(fā)展，中國(guó)已成為全球第二大民用航空國(guó)。許多航空樞紐城市經(jīng)過近幾年航權(quán)的初步開放，空中管制能力已得到大幅度提高。例如，海南已擁有全國(guó)最先進(jìn)的空中管制設(shè)備和最優(yōu)秀的航空業(yè)人員，空中管制能力達(dá)到世界級(jí)水平。[12]這為航權(quán)的進(jìn)一步開放打下了良好的基礎(chǔ)。

六、航權(quán)進(jìn)一步開放可能引發(fā)的法律問題及對(duì)策

（一）航權(quán)進(jìn)一步開放可能引發(fā)的法律問題

1.與國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)之間產(chǎn)生矛盾

航權(quán)在中國(guó)的進(jìn)一步開放，特別是第七至第九航權(quán)的開放，意味著我國(guó)將部分與第三國(guó)之間的航線甚至國(guó)內(nèi)航線的運(yùn)載權(quán)讓渡給外國(guó)航空承運(yùn)人。這勢(shì)必會(huì)與國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)之間產(chǎn)生一定的矛盾，甚至還可能引發(fā)國(guó)家安全問題。

《芝加哥公約》第7 條規(guī)定，“締約各國(guó)有權(quán)拒絕準(zhǔn)許其他締約國(guó)的航空器為取酬或出租在其領(lǐng)土內(nèi)載運(yùn)乘客、郵件和貨物前往其領(lǐng)土內(nèi)另一地點(diǎn)”，將國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)的保留權(quán)利賦予各成員國(guó)。目前開放國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)的國(guó)家或地區(qū)僅有歐共體各國(guó)之間、澳大利亞和新西蘭之間以及智利。在美國(guó)，若是出現(xiàn)緊急情況且符合公共利益，可例外授予外國(guó)航空公司30 天的國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)，但這種情形極為罕見。[13]可見，在國(guó)內(nèi)運(yùn)載權(quán)的開放問題上，國(guó)家主權(quán)依然是首要考慮因素。

2.加劇國(guó)內(nèi)航空公司的競(jìng)爭(zhēng)壓力

進(jìn)一步開放航權(quán)，引入實(shí)力雄厚的外國(guó)航空公司運(yùn)營(yíng)我國(guó)與第三國(guó)甚至我國(guó)國(guó)內(nèi)的航線，一定會(huì)給國(guó)內(nèi)航空公司帶來巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。與知名的外國(guó)航空公司相比，我國(guó)航空公司大部分在服務(wù)質(zhì)量和企業(yè)形象方面較為落后。進(jìn)一步開放航權(quán)之后，外國(guó)航空公司會(huì)擁有巨大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，搶奪原本屬于國(guó)內(nèi)航空公司的客源和市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)一些規(guī)模較小的航空公司很難頂住競(jìng)爭(zhēng)壓力，甚至可能破產(chǎn)。

2007 年《中美航空運(yùn)輸協(xié)議》修訂后，中美雙方每周各自有權(quán)運(yùn)營(yíng)155 次航班。美方幾乎全部用盡，航空公司保持盈利；而中方只用了一半，航空公司全部虧損。[14]從中美雙方的航權(quán)開放歷史來看，我國(guó)航空公司的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)表露無遺。若與更多國(guó)家簽署航權(quán)開放協(xié)議，對(duì)國(guó)內(nèi)航空業(yè)的沖擊可想而知。

3.外國(guó)航空企業(yè)在國(guó)內(nèi)航空市場(chǎng)形成壟斷及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

若進(jìn)一步放開航權(quán)，外國(guó)大型航空公司會(huì)憑借自身多年在航空服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源等方面的優(yōu)勢(shì)，在獲得航權(quán)的航線上擠垮我國(guó)一些實(shí)力較弱的中小型航空企業(yè)，從而形成壟斷經(jīng)營(yíng)。有的外國(guó)航空公司為了獲得更多的客貨源，可能會(huì)采用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。這些行為都會(huì)違反我國(guó)的法律規(guī)定，損害國(guó)內(nèi)民航企業(yè)的利益，擾亂民用航空市場(chǎng)的秩序。

（二）航權(quán)進(jìn)一步開放的對(duì)策

1.堅(jiān)持國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)原則和航權(quán)交換對(duì)等原則

主權(quán)是一個(gè)國(guó)家的最高利益，絕對(duì)不能為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治利益而犧牲主權(quán)。航權(quán)開放是“主權(quán)的讓步”，絕非“主權(quán)的讓渡”。所謂“讓步”，應(yīng)指減少國(guó)家對(duì)民用航空領(lǐng)域的行政干預(yù)。政府作為“看不見的手”，為民用航空領(lǐng)域提供必要的服務(wù)，進(jìn)行必需的管理。國(guó)外航空公司在我國(guó)經(jīng)營(yíng)航線必須經(jīng)我國(guó)同意。對(duì)于運(yùn)價(jià)、航空公司的指定、航空安保等重要問題，國(guó)家權(quán)力都應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和干預(yù)，以規(guī)范民用航空運(yùn)輸市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

同時(shí)，航權(quán)的開放不是我國(guó)單方面開放，而是在對(duì)等的基礎(chǔ)上，我國(guó)與外國(guó)簽訂互惠互利的航權(quán)交換協(xié)議，使該國(guó)獲得我國(guó)的航權(quán)，我國(guó)的航空公司也能獲得在該國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)航線的權(quán)利。1945 年《芝加哥公約》已經(jīng)明確，兩個(gè)締約國(guó)之間的航權(quán)、航班數(shù)量都應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)等基礎(chǔ)之上。因此，一國(guó)在對(duì)外簽署航權(quán)開放協(xié)議時(shí)，既要秉持互惠互利原則，保護(hù)本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)利益，也要保護(hù)本國(guó)航空企業(yè)參加國(guó)際營(yíng)運(yùn)的權(quán)利。[15]

2.提高航空公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力

在全球化時(shí)代，我國(guó)航空企業(yè)應(yīng)主動(dòng)融入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)前文提及的各種問題，我國(guó)航空公司應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地制定改革方案，使自身的運(yùn)營(yíng)能力和國(guó)際接軌，從而在航權(quán)開放后的激烈競(jìng)爭(zhēng)中取得一席之地，而不能一味固步自封，依賴國(guó)家、政府的行政保護(hù)。

有學(xué)者曾提出，航空公司應(yīng)當(dāng)具備五大核心競(jìng)爭(zhēng)力，即科學(xué)的航班時(shí)刻、合適的機(jī)型分配、優(yōu)化的飛機(jī)航線調(diào)配、合理的機(jī)組排班以及完善的人力資源規(guī)劃。[16]我國(guó)航空公司應(yīng)著重提高服務(wù)質(zhì)量，尤其是機(jī)組人員的服務(wù)水平，并充分利用已獲得的航權(quán)，綜合開發(fā)利用第六航權(quán)，加大航空樞紐的開發(fā)建設(shè)力度，積極開拓國(guó)際市場(chǎng)。然后，航空公司可以通過兼并、并購(gòu)等方式，以強(qiáng)補(bǔ)弱，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力弱的航空公司可以被大型的航空公司兼并，實(shí)現(xiàn)整體實(shí)力的提高，避免在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中損失慘重。航空公司還應(yīng)重視法務(wù)建設(shè)，善于運(yùn)用現(xiàn)有的法律制度維護(hù)自身利益。以東方航空公司為代表的數(shù)家國(guó)內(nèi)航空公司比較重視公司法務(wù)建設(shè)，而很多大型航空公司，包括國(guó)營(yíng)航空公司對(duì)法務(wù)部門依舊不重視。建設(shè)法務(wù)部門是企業(yè)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中的法律問題的最重要的手段，應(yīng)得到各航空公司的足夠重視。

3.嚴(yán)格制定及實(shí)施相關(guān)法律

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位以及具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。引入外國(guó)航空公司經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)航線后，應(yīng)特別留意那些已經(jīng)形成航空聯(lián)盟的公司的經(jīng)營(yíng)行為，他們很有可能對(duì)所經(jīng)營(yíng)的航線形成壟斷。航空聯(lián)盟在運(yùn)輸市場(chǎng)中的支配地位會(huì)驅(qū)逐競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)的廣泛使用更會(huì)導(dǎo)致航空聯(lián)盟的價(jià)格壟斷[17]，十分不利于民用航空市場(chǎng)的健康多元發(fā)展。我國(guó)應(yīng)明確航空領(lǐng)域壟斷行為的審查機(jī)構(gòu)，制定完備的反壟斷豁免體系。對(duì)于與我國(guó)簽署了雙邊或多邊協(xié)議的國(guó)家的聯(lián)盟成員，可以使其放棄樞紐機(jī)場(chǎng)的部分航班時(shí)刻，或在一些航空聯(lián)盟占據(jù)支配地位的航線上同意其他競(jìng)爭(zhēng)者參與經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而對(duì)這些放棄了一定利益的航空公司進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)救，使他們獲得反壟斷審查豁免的權(quán)利。

根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是指經(jīng)營(yíng)者違反該法規(guī)定，損害其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。在航空領(lǐng)域引入外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者，勢(shì)必會(huì)加劇行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。部分企業(yè)為了獲得更多利潤(rùn)，有可能會(huì)采用不正當(dāng)?shù)氖侄我匀〉酶?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這不僅損害了旅客的經(jīng)濟(jì)利益，還會(huì)給航空安全造成難以挽回的損失。根據(jù)我國(guó)1996 年頒布的《制止民用航空運(yùn)輸市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》，航空企業(yè)擅自提高或壓低航空運(yùn)價(jià)、收受或給予回扣、組織銷售代理人銷售別家航空公司的機(jī)票等均為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。在航權(quán)日益開放的今天，該規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?yán)格的遵守。

七、結(jié)論

隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越密切，航權(quán)的進(jìn)一步開放是大勢(shì)所趨。我國(guó)作為民航大國(guó)，應(yīng)提高民航業(yè)的整體實(shí)力，與國(guó)際接軌。航權(quán)開放會(huì)產(chǎn)生許多法律問題，我國(guó)應(yīng)正視這些問題并采取應(yīng)對(duì)措施。航權(quán)的開放是互惠互利的行為，我國(guó)應(yīng)在提升自身民航水平、采取應(yīng)對(duì)措施的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)融入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，從民航大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槊窈綇?qiáng)國(guó)。

[1]董蕭.航權(quán)交換研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2010:141.

[2]董蕭.航權(quán)交換研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2010:148.

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