郭世松

(中共欽州市委黨校，廣西欽州535009)

社會主義法治建設(shè)

農(nóng)村社會治理法治化問題研究

郭世松

(中共欽州市委黨校，廣西欽州535009)

農(nóng)村社會治理法治化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。農(nóng)村社會治理法治化，必須在依法治國的基本方略下，遵循法治思維，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。要進(jìn)一步加強道德滋養(yǎng)法治，加強基層組織建設(shè)，加強治安綜合治理。

社會治理農(nóng)村法治化

法治是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障，是農(nóng)村社會治理的重要抓手。推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，要在依法治國的基本方略下，遵循法治思維，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把農(nóng)村社會治理納入法治化軌道。

一、農(nóng)村社會治理法治化在新形勢下面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國改革開放的進(jìn)一步深化，加強和創(chuàng)新社會治理已成為黨和政府面臨的新課題。推進(jìn)社會治理法治化，基礎(chǔ)、工作重點和難點都在基層。在農(nóng)村人口仍占主體，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、利益格局、組織體系、生活方式、價值觀念等各方面發(fā)生激烈變化的新形勢下，農(nóng)村社會治理法治化不僅是農(nóng)村社會穩(wěn)定的問題，而且關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位和基層民主政治建設(shè)。在新的形勢下，農(nóng)村社會治理法治化面臨著三大挑戰(zhàn):

(一)治理主體:多元化的挑戰(zhàn)

推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，首先必須創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體系，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治互動”［1］。從治理主體來看，農(nóng)村基層黨組織和政府、村民自治組織、農(nóng)村社會組織、農(nóng)民等，都是不可或缺的“多元”主體，理應(yīng)發(fā)揮各自的重要作用。但長期以來，黨的基層組織、行政組織管控著農(nóng)村的社會治理，行政化色彩較濃，而農(nóng)民這一龐大的社會群體卻常常“缺席”。農(nóng)村人口眾多，人員分散，素質(zhì)參差不齊，代表農(nóng)民利益的自治組織往往是由上級黨組織“圈定”，社會組織也一時很難形成。特別是隨著大規(guī)模打工潮和城鎮(zhèn)化的出現(xiàn)，使我國農(nóng)村人口凈流出加劇，留守農(nóng)民呈現(xiàn)出“386199”(兒童、婦女、老人)的特點，導(dǎo)致治理主體、治理能力不斷弱化。

(二)治理方式:民主化的挑戰(zhàn)

民主是推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化的重要前提，是農(nóng)村社會治理的基本方式。在農(nóng)村社會治理中，各治理主體的參與及運作都必須建立在“民主”的基礎(chǔ)之上，從而促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化、法治化。但是，當(dāng)前農(nóng)村社會治理方式過于專制簡單，“四個民主”很難落實到位，腐敗問題禁而不止。比如“民主選舉”中，村“兩委”班子選舉機制不完善，人選往往由上級黨組織內(nèi)定，對“拉票賄選”等非法活動也缺乏剛性約束;“民主參與”中，村務(wù)決策往往由少數(shù)干部說了算，農(nóng)民利益得不到根本保障，訴求表達(dá)的渠道也不夠暢通;“民主管理”中，村務(wù)公開往往得不到有效落實，農(nóng)民知情權(quán)有限，財務(wù)管理、惠農(nóng)資金、征地補償、低保發(fā)放等存在較大的漏洞;“民主監(jiān)督”中，村民監(jiān)督往往流于形式，及時舉報也往往查而不實、不了了之，干部問責(zé)基本處于空白狀態(tài)。特別是在一些離城鎮(zhèn)較為偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，由于人口的空心化與社會監(jiān)督的弱化，鄉(xiāng)村干部腐敗問題更是高發(fā)頻發(fā)。

(三)治理手段:現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)

治理手段現(xiàn)代化是農(nóng)村社會治理法治化的必然選擇。推進(jìn)農(nóng)村社會治理的法治化、現(xiàn)代化，必須堅持綜合治理、統(tǒng)籌推進(jìn)，用現(xiàn)代化手段解決“現(xiàn)代化”問題，即從過去單一的依靠行政手段，轉(zhuǎn)向依靠行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育、道德等多種手段，多管齊下，有的放矢;同時，還要適應(yīng)社會信息化大潮，及時應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段來規(guī)范農(nóng)村社會行為，提高農(nóng)村社會治理水平。但是，從農(nóng)村現(xiàn)實問題看，由于基層組織行政管理水平有限，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，信息傳播、訴求渠道不暢，諸多現(xiàn)代化治理手段無法實施。特別是在群眾訴求日益多元化、復(fù)雜化和利益化的今天，農(nóng)村基層組織缺少與群眾的溝通交流，對群眾關(guān)心不夠，發(fā)現(xiàn)矛盾、化解矛盾的行動遲緩、手段單一、水平不高，組織力和號召力不強，都大大影響到農(nóng)村社會治理法治化的整體效果。［2］

二、農(nóng)村社會治理法治化存在問題的原因分析

一是偏重靜態(tài)剛性管理，忽視動態(tài)柔性治理。在當(dāng)前農(nóng)村社會治理實踐中，不少地方偏重于靜態(tài)剛性管理，忽視動態(tài)柔性治理，不能做到時變我變、與時俱進(jìn)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡穩(wěn)定、剛性的運行機制，習(xí)慣于在靜態(tài)的社會固定框架中來調(diào)解社會矛盾，化解社會沖突，總希望用行政的手段、陳舊的管理方法，把一切不穩(wěn)定的因素消滅在萌芽狀態(tài)。當(dāng)“老辦法用不上、硬辦法用不得、軟辦法不頂用”的怪現(xiàn)象出現(xiàn)時，才發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)管理上的弊端。這樣就不能及時發(fā)現(xiàn)身邊潛在的風(fēng)險，以至于會醞釀更大的危險。

二是偏重事后“救火”管理，忽視事前預(yù)防治理。一些地方政府和基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往忽視社會矛盾預(yù)警機制和預(yù)防系統(tǒng)的建設(shè)，簡單地認(rèn)為“沒有沖突就是社會穩(wěn)定，沒有上訪、鬧事現(xiàn)象就是工作到位”?！盁o事”不治理，“有事”就“救火”。一旦風(fēng)險或矛盾積累并爆發(fā)后，在“穩(wěn)定壓倒一切”的要求下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往不計成本，力求速戰(zhàn)速決，“火線”解決問題，這樣就致使農(nóng)村社會矛盾和風(fēng)險越積越多，以至于釀成大的刑事案件甚至是群體性事件，一發(fā)不可收拾。

三是偏重客體被動管理，忽視主體能動治理。推動農(nóng)村社會治理法治化，就是要建立一種公共治理結(jié)構(gòu)下的農(nóng)民有序參與以及農(nóng)民與政府之間的良性互動機制。農(nóng)民是農(nóng)村社會治理的主體，而這一主體的實際有序參與渠道狹小?；鶎诱炎约汉娃r(nóng)民簡單地放在“官”與民、“管理者”與“被管理者”的位置上，忽視平等的協(xié)商對話和訴求表達(dá)，甚至搞成“官民”對立，認(rèn)為農(nóng)民的訴求就是“鬧事”，就是與“黨和政府對著干”。加之沒有有序發(fā)展多樣化的社會、自治組織，相當(dāng)一部分農(nóng)民基本上處于無組織狀態(tài)，難以參與到農(nóng)村社會治理當(dāng)中。［3］

三、農(nóng)村社會治理法治化的根本途徑

(一)加強道德滋養(yǎng)，大力營造法治德治環(huán)境

推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，就是要持之以恒地加強法治建設(shè)和道德建設(shè)，推進(jìn)依法治理和以德治理相結(jié)合，營造農(nóng)村良好的法治和德治環(huán)境。

1、加強法治宣傳教育，樹立農(nóng)村法治意識。在教育形式上，要抓住國家大型節(jié)假日、“12·4”國家憲法日和農(nóng)村趕集、紀(jì)念活動等契機，通過法律咨詢、法律講堂、警示教育、知識競賽、文藝演出、法治圖片展、流動法庭、電影下鄉(xiāng)、手機、網(wǎng)絡(luò)等多種農(nóng)民群眾喜聞樂見的形式和手段，抓住典型案例進(jìn)行深入講解，增強宣傳的針對性和實效性。在教育內(nèi)容上，緊密圍繞黨和國家有關(guān)農(nóng)村的方針政策和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的實際，大力開展以憲法為核心的法治宣傳教育，進(jìn)一步增強廣大群眾的憲法和法律意識，樹立和維護(hù)憲法的權(quán)威、法律的尊嚴(yán);大力開展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活為重點的法律法規(guī)宣傳，進(jìn)一步維護(hù)和健全農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會秩序，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾依法辦事、依法維權(quán)，進(jìn)一步夯實農(nóng)村民主法治基礎(chǔ)。在教育對象上，要抓住重點對象，有的放矢。普法教育的重點是村“兩委”班子成員、黨員、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人和青少年。特別要教育村“兩委”班子成員牢固樹立“依法治村”的觀點，讓他們懂得只有帶頭遵守法律、嚴(yán)格依法辦事的義務(wù)，而沒有超越法律之上，當(dāng)“官”謀私利、不守法的特權(quán)。要加強對農(nóng)村青少年的法治教育，通過在農(nóng)村中小學(xué)校配備法治副校長、法治輔導(dǎo)員等途徑，讓法治知識走進(jìn)校園，走進(jìn)課堂。對一些惡習(xí)較深、游手好閑、喜歡惹事生非的輕微違法人員，要實行重點幫教，懲幫結(jié)合，矯正其不良行為。

2、開展法律咨詢服務(wù)，維護(hù)群眾合法權(quán)益。根據(jù)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民群眾的實際需要，適時組織和指導(dǎo)農(nóng)村法律工作者，定期在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、社區(qū)開展現(xiàn)場法律咨詢活動，真正送法上門，做到“有問必答、有糾必解、有訴必幫、有難必助”，特別是幫助農(nóng)民群眾同各種坑農(nóng)害農(nóng)和踐踏損害農(nóng)民民主權(quán)利行為作斗爭，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾特別是弱勢群體的合法權(quán)益。有條件的地方，村“兩委”班子要聘請法律顧問，及時為重大決策、村務(wù)活動提供法律咨詢和援助，依法處理本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，正確處理新時期農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾。要重點探索巡回法庭制度建設(shè)，找準(zhǔn)司法為民的切入點。大膽探索把法庭開到鄉(xiāng)村、社區(qū)形式，對一些簡單案件就地審理，廣泛開展巡回法庭活動，直接面對群眾，既節(jié)約當(dāng)事人的時間、精力和訴訟成本，又取得案結(jié)事了、定紛止?fàn)幍牧己蒙鐣Ч?/p>

3、強化道德教化作用，以道德滋養(yǎng)法治精神。在堅定不移地推進(jìn)法治建設(shè)的同時，強化道德的教化功能，努力保護(hù)和挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)自然資源和優(yōu)秀人文資源，廣泛利用豐富多彩的民間道德和地方文化特色，推動民間觀念革新。通過廣泛宣傳，使社會主義核心價值觀家喻戶曉;通過評選“五好家庭”、“十星級文明戶”、“最美媳婦”等多種形式，把道德建設(shè)融入豐富的社會實踐之中。大力弘揚見義勇為精神，建立見義勇為獎勵機制，從精神上、物質(zhì)上大張旗鼓地表彰、宣傳，解除見義勇為者的后顧之憂。村“兩委”班子成員尤其要注重運用自己的表率作用推動農(nóng)村道德建設(shè)。

(二)加強基層組織建設(shè)，提高依法辦事水平

1、建立健全基層組織，規(guī)范權(quán)力運行機制。健全完善以基層黨組織為核心，以村民代表大會等群眾性自治組織為平臺，以農(nóng)村經(jīng)合組織和綜治維穩(wěn)組織為骨架的覆蓋整個農(nóng)村和農(nóng)民的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。特別是要建立村民代表會議、民主理財小組、紅白理事會等群眾自治組織，凡是涉及村民利益的重要事項，如村“一事一議”的范圍，村集體經(jīng)濟(jì)所提收益的使用，集體土地征收補償、土地承包、宅基地使用和集體經(jīng)濟(jì)項目承包的方案等，都必須提請村民代表會議或者村民會議按多數(shù)人的意見決定。要減少和防止公共權(quán)力濫用，給村干部的權(quán)力裝上制度與法治的“鐵籠子”，讓權(quán)力在陽光下規(guī)范運行。對村干部的不作為、慢作為和亂作為，以及庸、懶、散等作風(fēng)問題，要建立有效的監(jiān)督制約機制。

2、強化村規(guī)民約，倡導(dǎo)規(guī)則意識和契約精神。村規(guī)民約作為一種以村民自愿合意為基礎(chǔ)的民間規(guī)范，既發(fā)揮著以道德教化為手段提高農(nóng)村治理水平的作用，又具有化解矛盾、促進(jìn)和諧、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的作用。值得特別注意的是，社會在不斷發(fā)展，村規(guī)民約也需要與時俱進(jìn)，需要摒棄個別糟粕成分，同時也不能與現(xiàn)行國家法律法規(guī)相悖。要借村規(guī)民約修訂契機，加大教育力度，做好宣傳、督導(dǎo)、推廣，發(fā)動更多群眾主動參與、達(dá)成共識。尤其是在涉及農(nóng)民群眾自身權(quán)益方面，要通過村規(guī)民約的有效推進(jìn)，實現(xiàn)辦事有據(jù)、工作有序、執(zhí)行有力。

3、完善村民自治制度，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。要鼓勵探索不同情況下村民自治的有效形式，尊重農(nóng)民主體地位，將“四民主、兩公開”(“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”和“村務(wù)公開、財務(wù)公開”)切實融入到農(nóng)村民主政治建設(shè)工程中。［4］要全面推行村民議事制度，對村里事項共同研究，特別是涉農(nóng)補貼發(fā)放、新型合作醫(yī)療等“沾錢”的事項和道路建設(shè)等重大敏感事項，逐項研究方案細(xì)節(jié)，集思廣益，集中民智，讓廣大農(nóng)民群眾直接或間接地參與村級事務(wù)管理，提高決策的科學(xué)性，最大限度地避免失誤。要著力推行村務(wù)公開，切實把農(nóng)民群眾最關(guān)心、與群眾利益息息相關(guān)的問題作為重點，對公開事項、公開時間、公開地點、受理意見、審核辦法等作出具體規(guī)定，做到“一事一議”。要進(jìn)一步健全并落實村務(wù)公開、民主管理的實施細(xì)則，使群眾監(jiān)督由村務(wù)活動結(jié)果延伸至村務(wù)決策及執(zhí)行的全過程。

(三)加強治安綜合治理，切實維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定

1、建立基層矛盾糾紛排查化解機制。推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，既要解決群眾反映強烈突出的治安問題，又要落實各項治本措施。要善于發(fā)現(xiàn)苗頭和處理帶傾向性的問題。堅持每半年組織開展一次對人民內(nèi)部矛盾問題及各種不穩(wěn)定因素的排查，制定工作預(yù)案，落實各項防范措施。積極正確疏導(dǎo)群眾情緒，及時調(diào)解各種矛盾糾紛，重點排查和調(diào)處可能引發(fā)群體性事件和可能轉(zhuǎn)化成刑事案件的民事糾紛。充分發(fā)揮基層派出所、司法所、綜治辦和人民調(diào)解組織的作用，進(jìn)一步建立健全矛盾糾紛排查和調(diào)處工作機制，把司法調(diào)解和民間調(diào)解、行政調(diào)解緊密結(jié)合。要推廣和復(fù)制“發(fā)動和依靠群眾，就地解決問題”的“楓橋經(jīng)驗”，盡可能把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，化解在基層。

2、加強重點部位和目標(biāo)的治安防范與控制。對諸如農(nóng)村財務(wù)室、保管庫、倉庫、小賣部、茶館、耕牛、變壓器等重點目標(biāo)和邊界、山林、水庫、交通要道、城鄉(xiāng)結(jié)合部、漁區(qū)、娛樂場所、宗教場所等重點部位，要嚴(yán)格實現(xiàn)定期巡邏和值班制度，加強防范與管理。要加強流動人口、重點人員的管理。堅持“戶籍管理為基礎(chǔ)，治安管理為中心，勞務(wù)管理為重點，其它管理相配套”的原則，對農(nóng)村人口實行城市化管理。對流動人口特別是外出打工人員，戶籍所在地要嚴(yán)格登記造冊、定期聯(lián)系，外出打工人員相對集中的地方，還要在打工地建立便于統(tǒng)一管理的組織，指定牽頭人。對“兩勞”回歸人員，要由當(dāng)?shù)嘏沙鏊⒏櫃n案，所在村“兩委”班子成員要實施重點幫教。

3、強化依法“嚴(yán)打”治理工作。要毫不動搖地堅持依法“嚴(yán)打”方針，采取更加堅決有力的措施，狠狠打擊各種違法犯罪活動。對治安秩序混亂、群眾反映強烈的村落、路段和部位，特別是農(nóng)村小集鎮(zhèn)、漁區(qū)、山林、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及縣鄉(xiāng)邊界地區(qū)，政法部門要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為作戰(zhàn)區(qū)，因地因時制宜，抓住帶傾向性的治安問題，組織強有力的工作專班，進(jìn)行重點整治和專項治理，出重拳打擊一批村霸、路霸、漁霸、電霸等犯罪分子和帶黑惡性質(zhì)的犯罪團(tuán)伙的囂張氣焰，力求“治一點、帶一片、穩(wěn)一方”。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2013.

［2］孫艷華，劉湘輝.當(dāng)前農(nóng)村社會治理的四大挑戰(zhàn)［N］.光明日報，2014－08－20(04).

［3］長子中.當(dāng)前農(nóng)村社會管理凸顯五大問題［J］.人民論壇，2011，(33).

［4］廣東省普法辦.突出“四民主兩公開”抓好農(nóng)村基層普法依法治理工作［J］.中國司法，2002，(01).

責(zé)任編輯:胡小燕

C912

A

1671－2803(2015)03－0055－04

2015－03－30

郭世松(1967—)，男，湖北石首人，中共欽州市委黨校副校長。