趙金英

（廣東行政職業(yè)學(xué)院，廣東　廣州　510800）

農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系框架構(gòu)建研究

趙金英

（廣東行政職業(yè)學(xué)院，廣東廣州510800）

摘要：我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)建設(shè)的立法建議，多傾向于修訂現(xiàn)有的用于規(guī)范城市房地產(chǎn)的法律規(guī)范，而對(duì)于城鄉(xiāng)二元分割格局下單獨(dú)的農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系構(gòu)建這一論題卻很少論及，尤其是體系性構(gòu)建研究欠缺。我國(guó)房地產(chǎn)法研究應(yīng)針對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化面臨的現(xiàn)實(shí)難題和立法缺陷，特別突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村房地產(chǎn)法的特色和其目前的弱勢(shì)地位，構(gòu)建由農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃法、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法、農(nóng)村房地產(chǎn)管理法等主干法律組成的農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系，并在現(xiàn)行法律中增加保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性私法權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系化研究不是分割城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，相反，其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房地產(chǎn)；建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；土地規(guī)劃法；房地產(chǎn)管理法

我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)日益凸顯，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的政策帶動(dòng)性已經(jīng)出現(xiàn)，相關(guān)立法部門也將加快農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的法律法規(guī)建設(shè)列入立法規(guī)劃。但與之不相適應(yīng)的是，目前對(duì)于農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系性構(gòu)建的研究欠缺，立法建議多傾向于修訂現(xiàn)有的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等已有的用于規(guī)范城市房地產(chǎn)的法律規(guī)范，對(duì)于構(gòu)建適合我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系卻很少論及。結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)差異發(fā)展造成的農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度極低的現(xiàn)狀，突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村房地產(chǎn)法的特色和其目前的弱勢(shì)地位，構(gòu)建農(nóng)村的房地產(chǎn)法律法規(guī)體系勢(shì)在必行，對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系化構(gòu)建的研究顯得尤為重要。

一、農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化困境

農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化主要是指農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)與城市房地產(chǎn)建設(shè)同步發(fā)展。農(nóng)村建設(shè)用地可以劃分為：經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益用地、宅基地三大類。按照目前的政策雖然只允許嘗試經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，但其意義重大，可以打破目前政府壟斷性運(yùn)營(yíng)土地。宅基地因具有農(nóng)村住房保障功能對(duì)其流轉(zhuǎn)需要設(shè)定更多限制條件，而且一旦允許入市，等于小產(chǎn)權(quán)房允許交易，勢(shì)必帶來(lái)房?jī)r(jià)的失控。而公益用地的性質(zhì)也決定了它不宜市場(chǎng)化。因此，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的法律規(guī)范需要針對(duì)目前農(nóng)村土地現(xiàn)狀和存在的難題綜合考量。

（一）農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)矛盾凸現(xiàn)

農(nóng)村建設(shè)用地審批分兩類，一類是需辦理征地手續(xù)后使用國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府審批。另一類是無(wú)需辦理征地手續(xù)使用農(nóng)村耕地，如農(nóng)村宅基地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體基礎(chǔ)設(shè)施用地等，這些需要區(qū)（縣）級(jí)人民政府審批即可。不管是縣級(jí)還是地市級(jí)、省級(jí)以上政府在審批建設(shè)用地的過(guò)程中都存在一些問(wèn)題。

1.征地不規(guī)范現(xiàn)象

（1）征地程序不規(guī)范。我國(guó)征地主體為市縣級(jí)以上人民政府，它在土地征收、征用過(guò)程中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民則沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的權(quán)力大于權(quán)利的現(xiàn)象。土地權(quán)利人沒(méi)有征地監(jiān)督權(quán)，無(wú)法行使土地權(quán)利。這些附屬程序中，土地使用權(quán)人對(duì)征地行為和補(bǔ)償安置的意見(jiàn)如何處理、審批部門是否提出解決措施以及相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，沒(méi)有明確法律規(guī)定。這樣就造成了政府集土地征收者、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者、爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者三重身份于一身，權(quán)力大于權(quán)利，無(wú)法保障土地被征收者的利益。

（2）征地范圍超出公益性需要。按照法律規(guī)定，公共利益需要是征地的必備條件。由于“公益性”難以界定，甚至很多營(yíng)利性建設(shè)也獲得征地。嚴(yán)重破壞了耕地保護(hù)制度，威脅到糧食安全。

2.違法審批用地。農(nóng)村建設(shè)用地隱形市場(chǎng)交易混亂，村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為管理者行使所有者職權(quán)。沒(méi)有所有者監(jiān)督的管理者權(quán)限無(wú)限膨脹，濫用審批權(quán)、以地謀私、小產(chǎn)權(quán)房買賣、獲取不當(dāng)利益的現(xiàn)象泛濫。有調(diào)查顯示“在城郊地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展勢(shì)頭迅猛、供需兩旺，屢禁不止，已經(jīng)接近城鎮(zhèn)住宅數(shù)量的1/3?！盵1]

3.集體建設(shè)用地違法流轉(zhuǎn)。法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序和用途有嚴(yán)格限制，獲得產(chǎn)權(quán)需要繳納土地出讓金或稅費(fèi)。相比而言，規(guī)避國(guó)家現(xiàn)行法律的隱性交易成為獲取增值收益的最優(yōu)選擇。一方面，這種交易造成了空閑地和多宅戶的不正?，F(xiàn)象。另一方面，由于國(guó)家政策法律的限制，這種交易具有不正當(dāng)性，體現(xiàn)為建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)缺失。上述土地隱形市場(chǎng)滋生土地糾紛、矛盾沖突。

（二）農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)管理失控

1.流轉(zhuǎn)主體不明確。十七屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策適當(dāng)放開(kāi)，但是細(xì)化性政策和相關(guān)法律還未出臺(tái)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的主體沒(méi)有明確規(guī)定。受土地收益的誘惑，政府和村組織積極的介入在流轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，改變了最初的商業(yè)主體與農(nóng)戶之間的自發(fā)交易。政府發(fā)揮積極主導(dǎo)作用為土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的效益是明顯的，但是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的漠視、甚至違背農(nóng)民的意愿作出的土地流轉(zhuǎn)決定，使農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利受到侵犯。加上對(duì)流轉(zhuǎn)主體法律地位沒(méi)有明確規(guī)定，土地登記無(wú)法進(jìn)行，出現(xiàn)了權(quán)屬管理混亂的問(wèn)題。

2.地價(jià)管理缺位。農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格缺少市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，低價(jià)成交現(xiàn)象頻繁。政府在地價(jià)管理方面又無(wú)法可依，市場(chǎng)和政府雙重缺位，導(dǎo)致農(nóng)村土地價(jià)格較為混亂。過(guò)多的低價(jià)成交和租賃現(xiàn)象，一方面沖擊了國(guó)有土地市場(chǎng)，相對(duì)拉低了房?jī)r(jià)，但另一方面卻嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村建設(shè)用地變得不值錢，農(nóng)民的土地收益嚴(yán)重受到侵犯。而城市的房產(chǎn)因?yàn)榭梢垣@得權(quán)屬登記而價(jià)格仍居高位。

3.農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)缺乏監(jiān)督調(diào)控。農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的主體除了政府、集體、村民外，還有投資者、開(kāi)發(fā)商、建筑施工隊(duì)、購(gòu)房者。這些主體受制度制約和自身素質(zhì)的影響，在簽約、交易、經(jīng)營(yíng)及辦理房產(chǎn)登記等方面容易產(chǎn)生法律糾紛，需要權(quán)威組織的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理。

（三）現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)滋生經(jīng)濟(jì)危機(jī)

我國(guó)政府土地出讓收入比重高，造成土地財(cái)政、土地金融等嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的現(xiàn)象。巨額的房地產(chǎn)融資，金融風(fēng)險(xiǎn)加大。源于需求拉動(dòng)、供給推動(dòng)、供地壟斷的房產(chǎn)價(jià)格一旦下跌，政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即將爆發(fā)。因此，農(nóng)村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)要吸取城市房地產(chǎn)市場(chǎng)化過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成為打破這種土地壟斷供給的窗口。也就是說(shuō)，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化肩負(fù)著打破現(xiàn)有房地產(chǎn)泡沫的使命。

二、構(gòu)建農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系的必要性

農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系構(gòu)建有其客觀必要性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家必須以法制、法治手段全面地規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身的天然弱質(zhì)性使得“市場(chǎng)失靈”更明顯，國(guó)家“有形之手”需要更加有力。

目前，我國(guó)法律體系主要仍傾向于城市居民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，還沒(méi)有做到以農(nóng)民作為價(jià)值核心和以農(nóng)村為社會(huì)本位，應(yīng)該把農(nóng)民生存和發(fā)展、權(quán)益保障與城市居民同等對(duì)待，給予全面關(guān)懷。我國(guó)的農(nóng)業(yè)立法同樣存在對(duì)農(nóng)民的人文關(guān)懷不足、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)把握不準(zhǔn)、系統(tǒng)規(guī)劃較弱、法治化程度不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題集中體現(xiàn)于土地用益物權(quán)和身份城鄉(xiāng)差異問(wèn)題上。賦予農(nóng)民和農(nóng)村集體土地收益權(quán)是農(nóng)村房地產(chǎn)法構(gòu)建的重要立法原則和目標(biāo)。“因?yàn)榧w的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地理應(yīng)與城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一樣獲得一定的商業(yè)性開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利?！盵2]

我國(guó)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)法律適用差異大，在具體的房地產(chǎn)交易、抵押、權(quán)屬登記等方面，城市房地產(chǎn)法已經(jīng)有一套相對(duì)完整的法律體系，而農(nóng)村房地產(chǎn)領(lǐng)域仍然無(wú)法可依，只能參照民法的基本原理和政策依據(jù)適用。正如上文所說(shuō)，面對(duì)城市房地產(chǎn)發(fā)展的白熱化，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)暗流涌動(dòng)，市場(chǎng)化需求勢(shì)不可擋。面對(duì)強(qiáng)烈的客觀市場(chǎng)需求，必須適時(shí)推動(dòng)農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)的體系化建設(shè)。

但是，農(nóng)村房地產(chǎn)法的構(gòu)建不能脫離農(nóng)業(yè)法律的總體系，更加需要融入其中。目前，農(nóng)村房地產(chǎn)沒(méi)有真正意義上市場(chǎng)化，但是市場(chǎng)化是其必然發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)業(yè)法律嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)需要，在全面完善農(nóng)業(yè)法規(guī)體系的過(guò)程中，農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系化是重要的一方面。及時(shí)、適時(shí)的通過(guò)修改、完善、建立土地、宅基地、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入方面的法律、法規(guī)，為農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化提供法律依據(jù)，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。

現(xiàn)階段，在農(nóng)業(yè)法制建設(shè)過(guò)程中，政策和行政手段仍是國(guó)家管理農(nóng)業(yè)的主要手段，理應(yīng)用適時(shí)立法確定農(nóng)村房地產(chǎn)的發(fā)展方向。

三、法規(guī)體系框架梳理

立法無(wú)疑應(yīng)該從“政策”、“人治”向“市場(chǎng)”、“法治”方面實(shí)現(xiàn)立法拓展。那么究竟是城鄉(xiāng)“二元”立法還是與城市房地產(chǎn)法相同的“一元”立法？具體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)房地產(chǎn)法規(guī)的體系，面臨兩種構(gòu)建路徑，一種是從城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)”社會(huì)結(jié)構(gòu)下的“體制政策歧視”直接向城鄉(xiāng)一體化的“一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)”下的“國(guó)民平等待遇”方面實(shí)現(xiàn)立法拓展；第二種是農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系參照城市房地產(chǎn)管理法規(guī)體系，但不直接在已有法規(guī)中修訂，而是突出特殊性，單獨(dú)立法。

第一種觀點(diǎn)無(wú)疑是房地產(chǎn)法規(guī)體系的最終目標(biāo)，但是農(nóng)村土地市場(chǎng)雛形乍現(xiàn)，與成熟的城市房地產(chǎn)市場(chǎng)相比，二元狀態(tài)難以在短時(shí)間內(nèi)消除。對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和法律規(guī)范需要采用全新的視角和維度，因此對(duì)其單獨(dú)立法確立農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系確有必要性。農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系化研究不是分割城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，相反其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)一體化建設(shè)，只是對(duì)其法律規(guī)范的研究應(yīng)特別突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村房地產(chǎn)法的特色和其目前的弱勢(shì)地位。農(nóng)村房地產(chǎn)法的立法目的之一是破除土地壟斷供給的現(xiàn)狀，用法律手段規(guī)范市場(chǎng)化行為，控制房地產(chǎn)泡沫，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

基于此，完善的農(nóng)村房地產(chǎn)法規(guī)體系應(yīng)包括以下幾部分：

（一）農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃法

1.加強(qiáng)土地規(guī)劃。在加強(qiáng)耕地保護(hù)、配置土地資源的前提下，編制土地利用規(guī)劃和年度建設(shè)用地規(guī)劃，控制土地供應(yīng)總量、布局、范圍、用途，合理科學(xué)規(guī)劃城市用地與農(nóng)村用地的界線、平衡農(nóng)村建設(shè)用地與非建設(shè)用地的比重、劃分農(nóng)村公益性建設(shè)用地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的比例。打破政府壟斷土地市場(chǎng)的局面，將其職能從經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)向規(guī)劃土地上來(lái)。在規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督權(quán)，并且盡快建立健全土地規(guī)劃體系，發(fā)揮土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能。

2.建立土地用途管制合理機(jī)制。土地資源的有限性和保障性特點(diǎn)，需要國(guó)家用明確嚴(yán)格的責(zé)任制規(guī)范土地用途，并保證獲得有力執(zhí)行。這種管制不能忽略土地使用權(quán)人所享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，否則就會(huì)侵犯農(nóng)民的合法收益?；诖耍瑖?guó)家對(duì)土地的用途管制要符合必要性、適當(dāng)性、公益性目的。從權(quán)利平等角度分析，集體的宅基地和公益用地基于保障功能不應(yīng)完全放開(kāi)流轉(zhuǎn)，但是集體與城市的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該同樣擁有商業(yè)性開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。土地用途管制過(guò)程中程序正當(dāng)性也相當(dāng)重要?！皩?duì)土地用途管制制度而言，從政府角度觀之，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)于自身?yè)碛械耐恋貭顩r往往最了解，政府在做成決策前有借重的必要；且正當(dāng)法律程序的餞行，也能增加人民對(duì)政府的接受程度，降低執(zhí)行的阻力，減少事后的紛爭(zhēng)?！盵2]105

3.規(guī)范建設(shè)用地審批程序。在嚴(yán)格限制征地基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地有兩套審批程序，首先，對(duì)于城市建設(shè)項(xiàng)目使用農(nóng)村集體土地，需經(jīng)過(guò)征地審批程序。審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、糾紛裁決等幾個(gè)環(huán)節(jié)都有法律明確規(guī)定，但仍需繼續(xù)完善。其次，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。這方面的具體的操作程序法律沒(méi)有明確規(guī)定，需要開(kāi)拓性立法。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法完善迫在眉睫。農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)雖然不需要經(jīng)過(guò)土地征收審批，但是仍然需要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃并經(jīng)過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，對(duì)其流轉(zhuǎn)的主體、方式、條件、價(jià)格、程序、收益分配及國(guó)家管理法律法規(guī)需要作出詳細(xì)規(guī)定。

1.明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有權(quán)主體?！凹w”概念的界定是明確主體的首要問(wèn)題，如村民組織、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織等等。明確有權(quán)主體的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)于土地所有權(quán)的行使，經(jīng)營(yíng)、管理主體的具體權(quán)利義務(wù)應(yīng)詳細(xì)規(guī)定。

2.流轉(zhuǎn)程序立法。目前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)審批程序的法律規(guī)定只涉及到審批機(jī)關(guān)、審批權(quán)限和登記造冊(cè)方面，對(duì)于具體的流程和條件也應(yīng)盡快立法完善。在流轉(zhuǎn)許可申請(qǐng)、地價(jià)評(píng)估、審批機(jī)關(guān)、交易掛牌、簽約、登記、頒發(fā)許可證，以及再流轉(zhuǎn)的申請(qǐng)、審批條件、審批機(jī)關(guān)、地價(jià)評(píng)估、變更登記、補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、使用期限等作出詳細(xì)規(guī)定。

3.流轉(zhuǎn)價(jià)格確定。建立地價(jià)評(píng)估制度，根據(jù)城市用地同地同價(jià)原則，結(jié)合土地用途確定其真實(shí)價(jià)值，完善土地價(jià)格立法。通過(guò)完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序等法律法規(guī)，建立完善的價(jià)格機(jī)制，完善使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，避免炒作帶來(lái)的價(jià)格泡沫現(xiàn)象。

4.流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式不應(yīng)僅僅局限于國(guó)有土地流轉(zhuǎn)方式。可視不同情況采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)、入股、聯(lián)營(yíng)、土地置換、抵押等方式。對(duì)各種創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式應(yīng)配套設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)或條件。

5.嚴(yán)格設(shè)定流轉(zhuǎn)的條件。流轉(zhuǎn)必須權(quán)屬清晰、具有土地使用權(quán)和房產(chǎn)合法證明，符合土地規(guī)劃、依法審批，符合土地管理用途，并且不違反宅基地管理的相關(guān)規(guī)定。

（三）農(nóng)村房地產(chǎn)管理法

農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系是一個(gè)整體，合理的土地規(guī)劃法保證了土地的宏觀利用，建設(shè)用地管理法明確了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市規(guī)范，這兩部分法律規(guī)范確定了農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的法律依據(jù)。農(nóng)村房地產(chǎn)的建設(shè)用地交易、房產(chǎn)交易管理規(guī)范同樣需要立法。

1.交易市場(chǎng)建設(shè)。農(nóng)村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)面向全體開(kāi)發(fā)商，應(yīng)在土地交易市場(chǎng)買賣，農(nóng)村本地建筑隊(duì)資格應(yīng)該依法確定，對(duì)符合開(kāi)發(fā)、施工資質(zhì)的頒發(fā)營(yíng)業(yè)資質(zhì)。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地登記

農(nóng)村集體土地登記造冊(cè)，確保產(chǎn)權(quán)清晰。明確土地所有權(quán)主體到村民小組一級(jí)，并經(jīng)核準(zhǔn)后頒發(fā)土地證書，為其入市提供權(quán)屬證明。

3.宅基地使用權(quán)構(gòu)建

從《物權(quán)法》立法、宅基地使用權(quán)的具體規(guī)則、轉(zhuǎn)讓及受讓人條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)生效模式、審批等方面予以完善，并應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)繼承、回購(gòu)和征收制度作出規(guī)定。

4.小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別登記。目前農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房大多是占用農(nóng)業(yè)用地，沒(méi)有辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令拆除恢復(fù)土地原貌。還有一些是在農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)，但是沒(méi)有轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。這種情況則不應(yīng)當(dāng)限制其交易?！敖鉀Q小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)當(dāng)區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過(guò)有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。”[3]

（四）保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性私法權(quán)

農(nóng)民與土地相關(guān)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，需明確保護(hù)以下權(quán)利：

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員股份權(quán)

除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，建議按照“股份合作制，將每個(gè)集體成員的資產(chǎn)按股份量化入股，按股份合作制原則，進(jìn)行集體資產(chǎn)使用、管理與利益分配?！盵4]

2.農(nóng)民宅基地用益物權(quán)

宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于房屋所有權(quán)人，即農(nóng)民?！胺蓱?yīng)明確農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人擁有一般用益物權(quán)”[5]，完善用益物權(quán)權(quán)能，在現(xiàn)有占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上賦予農(nóng)戶收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。打破宅基地成員和村莊界限，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)完整權(quán)能,“還原宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)”[6]。

3.農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)

我國(guó)現(xiàn)有政策規(guī)定將抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)賦予農(nóng)民住房，不是賦予宅基地，也就是只有農(nóng)民才可以行駛此權(quán)能，集體組織無(wú)法行使流轉(zhuǎn)權(quán)利。這有利于防治集體組織對(duì)宅基地的非法流轉(zhuǎn)。但是，這不僅意味著非農(nóng)戶口不可以購(gòu)買農(nóng)房，無(wú)法辦理合法產(chǎn)權(quán)交易。這樣規(guī)定還意味著宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、房屋所有權(quán)分屬三方主體，是權(quán)利行使變得更加復(fù)雜。接下來(lái)需要在試點(diǎn)成熟后有條件的簡(jiǎn)化權(quán)利行使主體。

農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系的構(gòu)建國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的多個(gè)層面。因此，應(yīng)加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，各部門通力協(xié)調(diào)，如：財(cái)政部門制定農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益管理辦法，社會(huì)保障部門完善農(nóng)民社會(huì)保障體系立法建設(shè)，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村房地產(chǎn)法律體系。

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（責(zé)任編輯：天下溪）

[6]王崇敏.論我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造[J].法商研究，2014，（2）：27.

The Construction of Real Estate Law System in the Countryside

ZHAOJin- ying
（Guangdong Vocational Institute of Public Administration, Guangzhou, 510800）

Abstract:At present the research on the building of the rural real estate law system and legislative proposals tends to revise the existing legal norms for standard city real estate. To build suitable system for China’s urban and rural rarely deals with real estate legal system in the countryside. Rural real estate legal systematic research is not divided urban and rural real estate market, on the contrary the purpose is to promote the integration of urban and rural housing market construction. Should be aimed at rural real estate market and the real challenges facing the legislative defects, especially emphasizes the weakness of the characteristics of rural real estate law and its current status. Build the rural construction land planning and rural construction land circulation method, the main laws and regulations such as the rural real estate management law of rural real estate legal system, and increase in the current law to protect farmers’right to private property law content.

Key words:rural real estate; construction of the land circulation; land planning; the law of real estate management

作者簡(jiǎn)介：趙金英（1981-），女，山東濰坊人，廣東行政職業(yè)學(xué)院教務(wù)處副處長(zhǎng)，助理研究員，主要從事法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃課題“綠色可持續(xù)社區(qū)發(fā)展的理念、實(shí)踐與政策研究”（14Y19）

收稿日期：2015- 06- 28

中圖分類號(hào)：D912.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095- 1140（2015）05- 0013- 05