彭 澎

(中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)的主要內(nèi)容之一，有效提升農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力是現(xiàn)代政府綜合實(shí)力和能力的集中體現(xiàn)，更是政府責(zé)任的一種體現(xiàn)。眾所周知，農(nóng)村基層是我國(guó)體制架構(gòu)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但人們對(duì)于基層規(guī)范治理和法治治理的關(guān)注相對(duì)來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵期、矛盾凸顯期，在農(nóng)村基層也存在著各種危機(jī)，且有的時(shí)候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務(wù)的管理者，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，責(zé)無(wú)旁貸。世界上所有國(guó)家都需要實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有序規(guī)范和高效治理，在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程中，政府是承擔(dān)責(zé)任的主體?！霸诿裰魃鐣?huì)中，政府是由公眾所創(chuàng)立為公眾而設(shè)立需要對(duì)公眾負(fù)責(zé)的組織。民主政治既是民意政治、法治政治，更是責(zé)任政治，從某種程度上講，民主制度的根本就是責(zé)任?！保?］在國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)下，政府的責(zé)任機(jī)制建設(shè)是推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的制勝法寶。在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中，政府不要懼怕直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要勇于承擔(dān)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這樣既可以推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的有序發(fā)展，又可以實(shí)現(xiàn)政府公信力的提高和良好政府形象的構(gòu)建。所以，強(qiáng)化推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的政府責(zé)任是有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的重中之重。然而某些地方政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理重視程度仍不高，目前我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)上還存在著不少問(wèn)題，政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的成效不顯著，折射出我國(guó)政府責(zé)任意識(shí)的淡薄和責(zé)任機(jī)制的缺陷、不完善、不科學(xué)、責(zé)任主體不明確等問(wèn)題。鑒于此，我們應(yīng)完善地方政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的責(zé)任機(jī)制。

一、加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的政府責(zé)任機(jī)制的內(nèi)涵

1、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)秩序和規(guī)范的要求越來(lái)越高，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理也就上升為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。根據(jù)政府對(duì)待責(zé)任的態(tài)度可以分為積極責(zé)任和消極責(zé)任。積極責(zé)任是強(qiáng)調(diào)其對(duì)責(zé)任的主動(dòng)性承擔(dān)，對(duì)應(yīng)的是服務(wù)型政府。消極責(zé)任是對(duì)責(zé)任的被動(dòng)性承擔(dān)，對(duì)應(yīng)的是官僚制政府?！傲椪问且环N責(zé)任政治，無(wú)責(zé)任的權(quán)力易流于濫用與專制。”［2］在現(xiàn)代政府管理中，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理是政府的一種責(zé)任，勇于承擔(dān)政府責(zé)任的服務(wù)型政府顯然是公眾更為期待的，更是政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理時(shí)所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本追求。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理從政府內(nèi)部管理的角度入手去分析，這是由政府本身的性質(zhì)和地位所決定的。政府是公共利益的代表，作為國(guó)家行政管理的主體，政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理就要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，這是政府內(nèi)部責(zé)任的重要內(nèi)容。政府管理的公共性決定了與其相應(yīng)的政府具有強(qiáng)烈的公共性，要求政府要具有相應(yīng)的公共行政能力，這是政府承擔(dān)主體責(zé)任的基本要求。而在現(xiàn)有政府公共治理體系中，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理必須要具有強(qiáng)大的行政能力，這是政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理承擔(dān)管理內(nèi)部責(zé)任的行為載體。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，成功推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理必須要加強(qiáng)培育和訓(xùn)練相應(yīng)的行為能力，這是政府承擔(dān)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的內(nèi)部責(zé)任的不二選擇。換句話說(shuō)，不加強(qiáng)政府的行為能力建設(shè)就是政府沒(méi)有有效承擔(dān)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理內(nèi)部責(zé)任的實(shí)在表現(xiàn)。全力推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理是政府責(zé)無(wú)旁貸、不容推辭的一項(xiàng)責(zé)任，古今中外，概莫能外。無(wú)論何時(shí)何地，人們總是期望政府能夠全力推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共安全，捍衛(wèi)公共福祉。“政府能力就是為完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定公共權(quán)力的政府組織所具有的維護(hù)本組織的穩(wěn)定、存在和發(fā)展，有效治理社會(huì)的能量和力量的總和?！保?］也有人認(rèn)為， “所謂政府能力，是指政府科學(xué)地整合和運(yùn)用各種社會(huì)資源和管理手段，履行自身職能，有效地實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的本領(lǐng)和力量?！保?］“各國(guó)之間最重要的政治區(qū)別，并不在于政府統(tǒng)治形式的不同，而在于政府統(tǒng)治程度的高低?！保?］具體到政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任內(nèi)部，這里的“政府統(tǒng)治程度”實(shí)際上是指政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理展示的是一種能力，彰顯的更是一種政府責(zé)任。

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任是一種完整化的制度責(zé)任，是一種結(jié)構(gòu)化的體制責(zé)任。從保障政府有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理出發(fā)，政府內(nèi)部責(zé)任可以具體到細(xì)微層面，主要包括財(cái)政的保障責(zé)任、矛盾的控制責(zé)任、事態(tài)的協(xié)調(diào)責(zé)任、機(jī)構(gòu)的組織責(zé)任和人員的發(fā)動(dòng)責(zé)任等多個(gè)方面。從政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理能力角度分析，筆者認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任是政府在既定的國(guó)家權(quán)力體制、政治結(jié)構(gòu)和管理框架內(nèi)部，發(fā)揮政府自身制定推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政策、制度和規(guī)范性文件的優(yōu)勢(shì)，以最大效應(yīng)的調(diào)動(dòng)、整合、統(tǒng)籌、使用、扶持和挖掘政府的財(cái)政、物資和人事等公共資源，制定具有權(quán)威的、較為理性的能為基層社會(huì)成員接受且普遍遵守的政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的制度規(guī)則和規(guī)范文件，通過(guò)各種手段調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，以及可以發(fā)動(dòng)的各種力量，以組建能夠保持社會(huì)穩(wěn)定、維持社會(huì)秩序、規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的制度性規(guī)范，并以此構(gòu)建系統(tǒng)化的體制機(jī)制來(lái)科學(xué)指導(dǎo)和有效配置社會(huì)資源、社會(huì)組織、社會(huì)群體進(jìn)行基層社會(huì)治理而應(yīng)當(dāng)開展的整體性的工作。因此，從這個(gè)角度講，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任大致包括:推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理決策和執(zhí)行政策的責(zé)任、社會(huì)資源動(dòng)員和矛盾控制責(zé)任、依法規(guī)制與和諧處理社會(huì)關(guān)系的行政責(zé)任、基層社會(huì)治理發(fā)展管理體系的創(chuàng)建責(zé)任等，因而推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任最終體現(xiàn)是由政府主導(dǎo)的。

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任是基于政府具備維護(hù)公共利益的職責(zé)而與生俱來(lái)的，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理是政府管理的主要內(nèi)容，是政府承擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任的首要選擇就是政府對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理需要建立一套完整性和體系化很強(qiáng)的內(nèi)部機(jī)制，將內(nèi)部責(zé)任細(xì)化和具體到每一個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)若干方面的政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的建設(shè)來(lái)整體提升政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力，保證其能正確履職。政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理內(nèi)部責(zé)任機(jī)制建設(shè)方面包含有許多層次，如要建立健全推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的中樞管理體制機(jī)制、建立政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的財(cái)政保障體系、建立推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的跨部門領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制以及建立對(duì)各類社會(huì)成員進(jìn)行農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理知識(shí)的普及和教育等等。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任就是政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中要建立完善的管理體制與機(jī)制，由此政府的內(nèi)部責(zé)任又可以明確到農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理發(fā)展的不同階段。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制建設(shè)最重要的莫過(guò)于將其納入現(xiàn)代國(guó)家體制的總體建設(shè)之中，通過(guò)建立完善的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的相應(yīng)的制度、程序體系來(lái)落實(shí)。實(shí)現(xiàn)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任，要求政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理應(yīng)及時(shí)有力、舉措得當(dāng)，信息溝通有效，正確引導(dǎo)輿論;還要求各級(jí)政府要有很強(qiáng)的大局意識(shí)、人權(quán)意識(shí)和政治責(zé)任感。在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的同時(shí)，政府對(duì)于在基層社會(huì)治理過(guò)程中暴露出來(lái)的體制問(wèn)題、機(jī)制問(wèn)題和制度問(wèn)題等等要進(jìn)行全面的反思和總結(jié)，敢于尋找和發(fā)現(xiàn)自身的不足和缺陷，通過(guò)完善制度、改造機(jī)制、優(yōu)化體制和調(diào)整結(jié)構(gòu)來(lái)制定和構(gòu)建更加符合現(xiàn)實(shí)情況的、科學(xué)的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的發(fā)展方略，以彌補(bǔ)缺陷，防止社會(huì)矛盾的爆發(fā)，最大限度的減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，通過(guò)完善自身，不斷將農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作推進(jìn)向前發(fā)展。

2、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制

政府是國(guó)家行政管理的實(shí)施主體，按照現(xiàn)代民主政治的國(guó)家組成原理，政府是代表民眾在管理各類國(guó)家事務(wù)，政府因此也享有保證國(guó)家管理事項(xiàng)順利進(jìn)行的強(qiáng)大權(quán)能，即政府具有行政權(quán)。作為國(guó)家行政權(quán)的享有主體，政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理就要擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督和制約，幫助政府有效的、正確的履行推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理職責(zé)，這是政府外部責(zé)任的核心關(guān)鍵。

行政權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他特定的公共組織對(duì)公共行政事務(wù)進(jìn)行直接管理或主動(dòng)為社會(huì)成員提供公共服務(wù)的權(quán)力。［6］這種權(quán)力不是政府與生具有的，而是來(lái)自于民眾權(quán)力的授予，人民通過(guò)法律的方式授予政府管理國(guó)家事務(wù)的行政權(quán)力。現(xiàn)行《憲法》第89 條、第107 條、第108 條分別規(guī)定了國(guó)務(wù)院以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的行政職責(zé)、行政職權(quán)和權(quán)限。第89 條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。第107 條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理是政府內(nèi)部的天然職責(zé)，也是政府外部的法定責(zé)任。而且就當(dāng)前來(lái)看，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理主要依靠國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)用。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的外部責(zé)任是政府行政權(quán)力的具體內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)力終極目的的表現(xiàn)方式，更是政府法定的應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督履職的義務(wù)職責(zé)。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制建設(shè)，就是要建立起其他國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)各種力量和社會(huì)成員對(duì)政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的監(jiān)督和制約的責(zé)任機(jī)制，就是要建立社會(huì)公眾、社會(huì)組織與政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)外部責(zé)任的導(dǎo)入和外部力量的滲透，既可以集思廣益、廣聚民力來(lái)彌補(bǔ)政府單身運(yùn)作、單兵作戰(zhàn)的不足，又可以警示和倒逼政府正確合法的履行推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法定職責(zé)，雙管齊下，幫助政府提高推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力和效果。

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制建設(shè)就是政府要建立推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的監(jiān)督檢查機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理履責(zé)的過(guò)程。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府責(zé)任的落實(shí)需要從外部入手建立相應(yīng)的檢查監(jiān)督機(jī)制，這是對(duì)政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的行政管理權(quán)力必須的監(jiān)督和制約，因?yàn)橥陚涞臋z查監(jiān)督機(jī)制可以保障推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的決策的執(zhí)行效果。當(dāng)政府內(nèi)部的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的制度、程序和流程確定以后，實(shí)際上就是確定了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任人員、責(zé)任崗位、責(zé)任流程和責(zé)任內(nèi)容，而這一系列內(nèi)部責(zé)任機(jī)制能否實(shí)實(shí)在在發(fā)生作用，政府就必須與之相配套建立相應(yīng)的外部責(zé)任的監(jiān)督檢查機(jī)制，這是確保推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程有力、有效的重要保證。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制包括健全監(jiān)督檢查的制度規(guī)范責(zé)任機(jī)制、建立監(jiān)督檢查的組織機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制、構(gòu)建監(jiān)督檢查的手段方法責(zé)任機(jī)制等方面。保障政府的外部責(zé)任機(jī)制能夠?qū)ν七M(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的進(jìn)展情況進(jìn)行全方位的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)總體監(jiān)督、全程監(jiān)督、適時(shí)監(jiān)督，現(xiàn)場(chǎng)具體監(jiān)督與重點(diǎn)部位環(huán)節(jié)監(jiān)督相結(jié)合，政府自身監(jiān)督與充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮人大、政協(xié)、新聞?shì)浾?、社?huì)大眾監(jiān)督作用相結(jié)合。

加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制建設(shè)就是政府要建立推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任的責(zé)任追究機(jī)制，果斷處理失職瀆職人員。農(nóng)村基層社會(huì)是農(nóng)村居民生活的大場(chǎng)所，如果不能保證基層社會(huì)治理的有序和穩(wěn)定，就會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和人們的生活帶來(lái)危害和影響，如果不及時(shí)解決和有效規(guī)制，其對(duì)基層社會(huì)的損害程度會(huì)加劇。對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作進(jìn)行責(zé)任追究，可以保證行政權(quán)力的正確依法行使，可以保證農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作能夠有序和規(guī)范的開展，可以有效解決社會(huì)矛盾，可以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定健康的秩序。政府外部責(zé)任的監(jiān)督檢查機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，貫穿于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作的全過(guò)程，相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，是政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任機(jī)制建設(shè)中需要高度重視并認(rèn)真實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。

二、加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的政府責(zé)任機(jī)制存在的主要問(wèn)題

1、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任委托機(jī)制虛化

農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任委托是建立在公民與政府之間的委托代理關(guān)系基礎(chǔ)之上。“委托代理問(wèn)題也適用于政治組織和行政組織，因?yàn)榇砣?官僚、政治家)作為內(nèi)部人，比他們的委托人外部公民，更了解情況。”［7］它具體包括行為和報(bào)告兩個(gè)層面。一方面，政府應(yīng)當(dāng)從人民的公共利益出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理，履行好國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理職責(zé);另一方面，政府應(yīng)當(dāng)向公眾及其代表(立法機(jī)構(gòu))報(bào)告其受委托推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任的履行情況。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府在履行推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理受托責(zé)任方面存在諸多缺失，強(qiáng)化政府對(duì)公眾的受托責(zé)任，需要加強(qiáng)政府在農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理領(lǐng)域的信息公開，提高農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的透明度。

農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任委托不僅指政府對(duì)民眾的受托責(zé)任，同時(shí)還包括政府將自身的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任委托給其他專業(yè)機(jī)關(guān)或部門?，F(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)調(diào)分權(quán)和公共權(quán)力社會(huì)化，即國(guó)家公權(quán)力可以委托符合法定條件的其他組織和機(jī)關(guān)行使，如此既可以提升基層社會(huì)治理水平，又可以有效提高國(guó)家治理效能。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、科技日新月異，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，國(guó)家行政權(quán)出現(xiàn)了擴(kuò)張和膨脹的趨勢(shì)，國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)事務(wù)和人們生活的干預(yù)和管理逐步增多。但囿于基層政府的機(jī)構(gòu)組織、崗位編制和人員結(jié)構(gòu)有很大的阻礙，使得農(nóng)村基層政府在面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型和自身責(zé)任重構(gòu)時(shí)感覺(jué)力不從心，行政委托能夠有效解決這一問(wèn)題，它已經(jīng)成為彌補(bǔ)國(guó)家政府力量有限、最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和資源完成社會(huì)管理的有效手段。此外，社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)分工的進(jìn)一步細(xì)化，從而也導(dǎo)致社會(huì)治理業(yè)務(wù)的專業(yè)化。政府不可能是一個(gè)全能的機(jī)關(guān)，專業(yè)性強(qiáng)的事務(wù)委托給專業(yè)的組織來(lái)做，這是政府績(jī)效最大化的有效途徑。因此，有學(xué)者認(rèn)為:“行政委托是行政觸角的延伸，也是行政專業(yè)化、民主化的表現(xiàn)，有一定合理性。”創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府責(zé)任機(jī)制的關(guān)鍵在于政府圍繞推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的現(xiàn)代化需要和現(xiàn)實(shí)的基層政府基本情形來(lái)探索政府推進(jìn)基層社會(huì)治理的科學(xué)定位，以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，以轉(zhuǎn)型政府職能為手段，把部分加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理事務(wù)委托給相應(yīng)的專業(yè)化的機(jī)構(gòu)組織或中間力量。通過(guò)培育和健全相關(guān)機(jī)構(gòu)組織，使其成為承擔(dān)政府履行農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理職責(zé)的具體組織者和運(yùn)行者;加強(qiáng)對(duì)受托組織的管理和監(jiān)督，促使它們規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定秩序。政府委托專業(yè)的機(jī)關(guān)部門和社會(huì)組織來(lái)共同推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理，把推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的有關(guān)專業(yè)事務(wù)交給更具有專業(yè)能力的機(jī)構(gòu)，可提高政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的效益和效能。 “委托管理”模式中政府委托的只是事務(wù)，而不是政府的責(zé)任。

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任委托是指政府行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理職權(quán)或事項(xiàng)委托給有關(guān)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)組織或者個(gè)人，受委托者以委托政府機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托的政府承擔(dān)責(zé)任。行政委托是行政管理實(shí)踐中普遍存在的現(xiàn)象，它和行政授權(quán)是常見的職權(quán)轉(zhuǎn)移形式。 “公權(quán)力”的本質(zhì)是公民基于共同利益，共同讓渡出一部分權(quán)利進(jìn)行自我服務(wù)和管理。行政權(quán)就是公權(quán)力的一部分。在這個(gè)過(guò)程中，受托人沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，實(shí)際上是委托人的一個(gè)行政工具。

佛雷德里克·莫舍增說(shuō):“在公共行政與私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的。”［8］農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任委托機(jī)制虛化存在幾種情形:一是受托機(jī)關(guān)或個(gè)人不以委托的政府行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理行為。嚴(yán)格的說(shuō)，如果受托人以自己的名義實(shí)施行政管理行為是無(wú)效的行政行為，并且還應(yīng)追究行為者的法律責(zé)任。二是受托機(jī)關(guān)或個(gè)人超出被委托的權(quán)限范圍實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理行為，超越了具體的委托權(quán)限。“行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為。”［8］嚴(yán)格的說(shuō)，其在權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理行為后果由委托的政府行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而超越委托權(quán)限所實(shí)施的“管理行政行為”則應(yīng)由受托機(jī)關(guān)或個(gè)人自己負(fù)責(zé)。三是受托機(jī)關(guān)或個(gè)人不嚴(yán)格依法行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)。由于故意或重大過(guò)失而導(dǎo)致在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中違法行政時(shí)，使得應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任而不承擔(dān)。四是受托機(jī)關(guān)或個(gè)人擅自將政府行政機(jī)關(guān)委托的管理權(quán)力再委托給其他機(jī)關(guān)和個(gè)人行使。這種擅自自行委托給第三方的委托是無(wú)效的，而受托機(jī)關(guān)或個(gè)人本應(yīng)對(duì)自行委托所造成的后果承擔(dān)法律責(zé)任而不承擔(dān)。

農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任委托機(jī)制虛化帶來(lái)了諸多不足:第一，責(zé)任委托機(jī)制虛化帶來(lái)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的亂作為。責(zé)任不明確增加了行政權(quán)力的自由裁量權(quán)，使得受托的機(jī)關(guān)或個(gè)人很少考慮其行為的后果，使得推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的亂作為情況容易出現(xiàn)。再加上受托機(jī)關(guān)或個(gè)人職、權(quán)、責(zé)不統(tǒng)一，有職無(wú)權(quán)、有權(quán)無(wú)職的現(xiàn)象比較多，導(dǎo)致受托機(jī)關(guān)或個(gè)人出現(xiàn)在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中的輕率或不作為。第二，責(zé)任委托機(jī)制虛化導(dǎo)致政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力和水平下降。責(zé)任是當(dāng)代政府的一個(gè)非常明顯的特征。責(zé)任意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)必須履行一定的職能和義務(wù)，沒(méi)有履行或不當(dāng)履行就是缺乏責(zé)任性。責(zé)任委托機(jī)制虛化使得受托機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)公共長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全局利益的淡化，嚴(yán)重影響了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理能力和處置水平。第三，責(zé)任委托機(jī)制虛化導(dǎo)致政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理能力和威信受到消損。責(zé)任委托機(jī)制虛化使得行政分層的責(zé)任無(wú)法落到實(shí)處，從而出現(xiàn)上下級(jí)行政責(zé)任不一致的情形，導(dǎo)致政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的決策達(dá)不到預(yù)設(shè)的目標(biāo)，政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力和威信大打折扣。

2、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉

農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉帶來(lái)了諸多缺陷。第一，責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉表面上使得職責(zé)和職權(quán)的劃分比較清晰，實(shí)質(zhì)上使得責(zé)任分解過(guò)于僵化，致使推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理決策和行動(dòng)反應(yīng)都比較遲緩。在責(zé)任分解機(jī)制中，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、各有陣地的現(xiàn)象，妨礙了組織的統(tǒng)一指揮，容易導(dǎo)致推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理不力的問(wèn)題。責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉使得推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理受制于權(quán)責(zé)利的影響，綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用有限，多頭治水、上下不暢，具有不同推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任的機(jī)構(gòu)和部門在信息、資源、人力調(diào)動(dòng)上不能共享，配合不夠，資源無(wú)法有效整合，導(dǎo)致各機(jī)關(guān)和部門在管理方面的設(shè)備、資源的重復(fù)投入和大量閑置，甚至出現(xiàn)各個(gè)機(jī)關(guān)和部門的相互推諉情況，可能由此失去最佳的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理時(shí)機(jī)。第二，責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉使得各職能機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)根據(jù)自身利益來(lái)開展工作，部門之間互通情報(bào)少，橫向協(xié)調(diào)溝通不暢。責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉體現(xiàn)的是一種分類別、部門化的政府管理模式，這種模式導(dǎo)致農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理資源的分散，而且降低了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的層次，很多全局性事務(wù)往往被當(dāng)做局部性問(wèn)題來(lái)處置。第三，責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉使得對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的敏感性、靈活性和適應(yīng)性不夠，無(wú)法及時(shí)迅速的應(yīng)對(duì)各種有可能出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。第四，事件應(yīng)急責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉使得政府部門困擾于現(xiàn)有的責(zé)任體制框架，面對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理更多的是按章辦事，缺乏采用創(chuàng)新性舉措的制度激勵(lì)。各級(jí)政府、政府各部門都在建立和完善農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任機(jī)制，并將責(zé)任落實(shí)情況納入干部政績(jī)考核的內(nèi)容，如果這種政府責(zé)任機(jī)制過(guò)于封閉就會(huì)導(dǎo)致政府部門推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的消極應(yīng)對(duì)態(tài)度，過(guò)于依靠上級(jí)部門或者現(xiàn)有責(zé)任制度的職責(zé)分配。而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理很多事務(wù)是無(wú)章可循、很難把握和預(yù)測(cè)的，需要政府部門和人員既要有按章可循的制度執(zhí)行態(tài)度，又要有敢于創(chuàng)新、敢于承擔(dān)責(zé)任的積極行動(dòng)精神，過(guò)于封閉的政府責(zé)任機(jī)制在鼓勵(lì)政府部門和人員勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)責(zé)方面很難發(fā)揮制度激勵(lì)作用。

農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉容易造成政府走向兩個(gè)誤區(qū):第一，責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉與現(xiàn)有的政府行政管理體制結(jié)合，會(huì)導(dǎo)致部門分割的職能型農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理體制。這種體制最大的弊端就是人為的將完整的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理流程進(jìn)行割裂，通過(guò)封閉性的責(zé)任分解的形式，使得管理的各項(xiàng)活動(dòng)和環(huán)節(jié)呈現(xiàn)斷續(xù)和分割的狀態(tài)，給提高農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的效率帶來(lái)了制度性的障礙。第二，責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉與現(xiàn)有的政府行政管理模式結(jié)合，會(huì)導(dǎo)致對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的認(rèn)識(shí)缺乏全面性和科學(xué)性。現(xiàn)有政府行政管理模式最大的問(wèn)題就在于，“經(jīng)驗(yàn)行政是我國(guó)傳統(tǒng)行政管理的一個(gè)重要特征，這種行政管理模式以經(jīng)驗(yàn)作為行政管理的基本依據(jù)，以手工式的人操作技巧作為行政管理的方式方法，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政管理者個(gè)人的作用，不重視科學(xué)的行政管理制度建設(shè)和專家參與?！保?］而責(zé)任分解機(jī)制過(guò)于封閉仍然陷入了現(xiàn)有行政管理模式弊端的窠臼，人為的憑經(jīng)驗(yàn)的對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的各個(gè)環(huán)節(jié)和流程進(jìn)行責(zé)任分解，這樣一種分解式的責(zé)任機(jī)制反過(guò)來(lái)又會(huì)造成經(jīng)驗(yàn)式的管理方法大行其道，從而不利于對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的整體研判和科學(xué)分析。全面科學(xué)的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理應(yīng)當(dāng)打破封閉的責(zé)任分解機(jī)制，打破經(jīng)驗(yàn)式的管理模式，實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)管理”到“責(zé)任管理”再到“科學(xué)管理”的積極轉(zhuǎn)變，通過(guò)對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)和科學(xué)性分析，來(lái)構(gòu)筑職責(zé)明確、流程科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任機(jī)制。

3、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任認(rèn)定和分擔(dān)欠合理

農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任認(rèn)定和分擔(dān)欠合理主要表現(xiàn)在:第一，責(zé)任認(rèn)定和分擔(dān)的法律規(guī)范不具體。政府責(zé)任的認(rèn)定是以政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的地位為基礎(chǔ)來(lái)分配和確認(rèn)的，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的角色定位一直是管理者，很顯然，認(rèn)定政府的責(zé)任就是一種推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的責(zé)任，是一種權(quán)力行使中的責(zé)任。嚴(yán)格的責(zé)任或權(quán)力責(zé)任的認(rèn)定是以詳細(xì)的管理內(nèi)容或權(quán)力內(nèi)容為基礎(chǔ)構(gòu)筑的，即必須要有嚴(yán)格的、細(xì)化的管理法治或權(quán)力行使程序?yàn)橐劳?，才能?duì)政府的責(zé)任作出正確的認(rèn)定和分擔(dān)。但是，當(dāng)前政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中，沒(méi)有明確的法律流程規(guī)定，內(nèi)容不具體、職責(zé)的確認(rèn)過(guò)于抽象，更沒(méi)有對(duì)政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中權(quán)力的行使行為設(shè)計(jì)任何程序上的規(guī)范，對(duì)政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法律規(guī)制不夠，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)政府的行為隨意性大而責(zé)任認(rèn)定又不具體的情況，很多政府行為游離于責(zé)任追究的范圍之外。第二，責(zé)任認(rèn)定和分擔(dān)中縱向政府職責(zé)分配不合理。現(xiàn)有的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理體制確立的是中央領(lǐng)導(dǎo)、地方配合的模式，這種推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的模式框架與國(guó)外許多國(guó)家的制度安排有所區(qū)別，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方服從安排、積極配合、接受指示，管理的權(quán)力集中于上級(jí)政府，強(qiáng)化了上級(jí)政府的職責(zé)，地方政府的應(yīng)對(duì)職責(zé)并不突出，地方應(yīng)對(duì)的積極性只存在著有限的自治空間，而與此相反，地方政府承擔(dān)的責(zé)任卻內(nèi)容較多，現(xiàn)有推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理體制決定了下級(jí)政府要請(qǐng)示上級(jí)、服從安排、積極配合，而由此造成的延誤后果或者執(zhí)行上級(jí)指示造成的不利后果卻要由下級(jí)政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任，由此上下級(jí)政府之間在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的職權(quán)和責(zé)任匹配不統(tǒng)一。第三，責(zé)任認(rèn)定和分擔(dān)中橫向政府職責(zé)分配不合理?，F(xiàn)有的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理采取分部門負(fù)責(zé)的體制，并未形成統(tǒng)一的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的管理機(jī)構(gòu)。

4、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任監(jiān)督流于形式

加強(qiáng)對(duì)政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理行為的監(jiān)督是十分重要的工程，是保障政府管理正確實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。責(zé)任監(jiān)督是一項(xiàng)很重要的工作，其目的是為了“防止錯(cuò)誤、排除遺漏”，它的存在是政府正確履職的保障，是管理有效推行的基礎(chǔ)。治理目標(biāo)與治理結(jié)果的一致不一定代表治理手段和治理方法的一致。同理，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任配置和政府責(zé)任認(rèn)定的一致不一定代表政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任落實(shí)的一致，政府責(zé)任的落實(shí)需要政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中予以實(shí)施，需要在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的全過(guò)程組織進(jìn)行完善的責(zé)任監(jiān)督。當(dāng)前，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任監(jiān)督方面存在缺陷，甚至流于形式，表現(xiàn)在:第一，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不健全，使得責(zé)任監(jiān)督流于形式。責(zé)任制的落實(shí)需要責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的配合，而政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中決策的執(zhí)行效果如何也取決于是否有完備的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。責(zé)任如果能夠完全落實(shí)，那么推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的效果就能夠完全實(shí)現(xiàn)。在將社會(huì)治理組織和個(gè)人的責(zé)任確定之后，通過(guò)構(gòu)建與之相適應(yīng)的責(zé)任監(jiān)督和工作檢查體制，可以保障政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程科學(xué)高效。政府責(zé)任監(jiān)督主要是依靠法規(guī)、制度等方式通過(guò)各種適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧?，?duì)政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的行為進(jìn)行監(jiān)督，督促政府正確履職。政府責(zé)任監(jiān)督應(yīng)當(dāng)存在于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的事前、事中和事后。當(dāng)前，政府責(zé)任監(jiān)督?jīng)]有突出在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中責(zé)任監(jiān)督的地位和作用，即沒(méi)有突出事中責(zé)任監(jiān)督的重要地位和作用，沒(méi)有一個(gè)完善的過(guò)程責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，因此導(dǎo)致政府責(zé)任監(jiān)督體系的不完善。由于基層社會(huì)問(wèn)題的突然性和不確定性，責(zé)任監(jiān)督不只是看處置結(jié)果作為責(zé)任的評(píng)判依據(jù)，更要以推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中政府部門是否按照程序和流程來(lái)行使自己的職責(zé)。不能僅以管理結(jié)果作為政府是否盡職盡責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而要以完善的監(jiān)督體制中確定的政府各項(xiàng)責(zé)任是否履行為依據(jù)，如果事中的責(zé)任監(jiān)督不到位，再多的事后責(zé)任監(jiān)督都不能有效督促政府正確履職。第二，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)，使得監(jiān)督流于形式。現(xiàn)有政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任都是通過(guò)制度分配到承擔(dān)不同職能的政府各部門。由于部門間職責(zé)和功能的不同，存在著條塊分割的現(xiàn)象，在面對(duì)綜合性社會(huì)治理事件出現(xiàn)蔓延跡象的情況下，部門之間的合作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，喜樂(lè)于“安守本職”，甚至有時(shí)出于部門利益的考慮，使得部門之間的協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)，很難有效處置事件，而這樣的政府部門責(zé)任由于沒(méi)有制度化的剛性約束，使得對(duì)政府部門推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，雖然說(shuō)作為政府整體的一部分，各部門有責(zé)任相互合作和聯(lián)動(dòng)，但這樣的責(zé)任監(jiān)督缺少制度化的硬性規(guī)制而變得軟弱無(wú)力、流于形式。第三，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任監(jiān)督過(guò)于粗放，使得監(jiān)督流于形式。政府責(zé)任監(jiān)督雖已經(jīng)形成體系，但責(zé)任監(jiān)督仍然過(guò)于粗放，責(zé)任監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)單一，條塊分割，難以形成整體的督責(zé)效應(yīng)。表現(xiàn)為責(zé)任監(jiān)督偏重于微觀個(gè)案的處理，沒(méi)有形成對(duì)政府責(zé)任整體監(jiān)督的權(quán)力制約機(jī)制;重視責(zé)任監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)式處理方式，忽視科學(xué)化、規(guī)范化和制度化對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)督和政府權(quán)力的制約;偏重于補(bǔ)救性和治標(biāo)性責(zé)任監(jiān)督，忽視預(yù)防性和治本性責(zé)任監(jiān)督，缺少監(jiān)督結(jié)論的總結(jié)性認(rèn)識(shí)，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的不足和缺陷并未通過(guò)責(zé)任監(jiān)督及時(shí)補(bǔ)注;習(xí)慣于通過(guò)靜態(tài)方式對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行階段性監(jiān)督，缺乏對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中政府行為和流程的動(dòng)態(tài)式把控，不能對(duì)政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的問(wèn)題和缺失主動(dòng)識(shí)別;偏重政府責(zé)任監(jiān)督的形式意義，忽視政府責(zé)任監(jiān)督整體性的認(rèn)識(shí)和對(duì)其實(shí)質(zhì)意義的重視;偏重政府責(zé)任監(jiān)督的管理性內(nèi)涵，忽視對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中政府責(zé)任監(jiān)督的專業(yè)化、技術(shù)性機(jī)制建設(shè)。

5、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任追究制度化程度低

“當(dāng)前中國(guó)國(guó)家智力資源的貧弱首先表現(xiàn)為制度資源的貧弱，而制度是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心要素。……因此，制度信仰的缺失，制度不能內(nèi)化為人們的實(shí)際行動(dòng)規(guī)則，制度不能成為人們‘第二天性’，轉(zhuǎn)型中國(guó)將長(zhǎng)期面臨制度建設(shè)的社會(huì)制度基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱的問(wèn)題。”［10］政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任追究還停留在較低的階段，政府的追責(zé)意識(shí)雖然不斷在加強(qiáng)，但責(zé)任追究的工作方式方法和推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任追究機(jī)構(gòu)不太具有較高的獨(dú)立性，特別是統(tǒng)一的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理政府責(zé)任追究制度比較滯后，沒(méi)有形成較強(qiáng)的責(zé)任追究的制度權(quán)威，制度化調(diào)控和規(guī)制程度低。第一，責(zé)任追究隨意性太強(qiáng)，缺少追責(zé)的制度化保障?！俺B(tài)化的政府問(wèn)責(zé)，必須以健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)立法確保政府部門和官員的權(quán)力始終處于一種負(fù)責(zé)任狀態(tài)，杜絕任何行使權(quán)力的行為脫離法定責(zé)任機(jī)制的控制?！保?1］推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中，常常出于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志或迫于社會(huì)壓力對(duì)有關(guān)政府部門和人員進(jìn)行追責(zé)，似乎有順應(yīng)民意的合理性，但實(shí)際上是對(duì)政府問(wèn)責(zé)制度建構(gòu)的巨大破壞。沒(méi)有問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)和保障，很容易造成政府問(wèn)責(zé)的隨意性和不公正，這也不是真正的對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理負(fù)責(zé)，不是真正的對(duì)民眾負(fù)責(zé)?！霸谡?zé)任體系建設(shè)中，以選舉為基本機(jī)制的政府民主責(zé)任建設(shè)落后于以行政命令和政治命令為基本機(jī)制的政府行政責(zé)任和政治責(zé)任建設(shè)，從而使政府在實(shí)現(xiàn)責(zé)任時(shí)更重視對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，忽視對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)?！保?2］當(dāng)前政府問(wèn)責(zé)最大的問(wèn)題就是分布均衡、配置合理和啟動(dòng)有序的結(jié)構(gòu)化、體系化、穩(wěn)定化的政府責(zé)任追究的制度建設(shè)與實(shí)現(xiàn)的需要有差距。第二，責(zé)任追究科學(xué)性不夠，輕視制度建設(shè)和體制機(jī)制防范。“如果沒(méi)有相應(yīng)的司法制度和政治民主制度，沒(méi)有相應(yīng)的有限政府制度、法治政府制度以及政務(wù)公開制度，沒(méi)有獨(dú)立的輿論監(jiān)督，沒(méi)有強(qiáng)有力的公民權(quán)利保障機(jī)制，沒(méi)有健全的公共財(cái)政制度對(duì)官員形成強(qiáng)有力的財(cái)政平衡約束，它也不可能真正從行政問(wèn)責(zé)走向程序性問(wèn)責(zé)。”［13］當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府問(wèn)責(zé)重視的是個(gè)人問(wèn)責(zé)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)“一俊遮百丑”的現(xiàn)象。事實(shí)上，個(gè)人原因只是導(dǎo)致推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理失效的偶然因素，而機(jī)關(guān)部門或者體制機(jī)制原因才是導(dǎo)致推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理失效的根本原因，因而這樣一種重視個(gè)人問(wèn)責(zé)、輕視問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的做法只可能是“治標(biāo)不治本”的臨時(shí)之計(jì)，并非根治事件再發(fā)的“靈丹妙藥”。當(dāng)前輕視推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府問(wèn)責(zé)制度建設(shè)還表現(xiàn)在重視上級(jí)的政治問(wèn)責(zé)，而忽視下級(jí)的民主問(wèn)責(zé);重視政府部門的筒體問(wèn)責(zé)，而忽視政府外的異體問(wèn)責(zé)。正是由于推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府責(zé)任追究制度化程度低，使得由于行政權(quán)力的壟斷性而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的效果大打折扣。正如有學(xué)者所言:“當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)面臨的主要困境是有問(wèn)責(zé)之事，無(wú)問(wèn)責(zé)之法，即存在嚴(yán)重的制度資源稀缺，在責(zé)任劃分上過(guò)大的彈性空間和剛性原則缺失，很可能導(dǎo)致問(wèn)責(zé)中的有失公正，這樣的‘問(wèn)責(zé)’結(jié)果或許可以聊慰民心，但效果卻是很不確定的?！保?4］

6、農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任考核與評(píng)價(jià)機(jī)制不科學(xué)

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任考核與評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于促進(jìn)政府部門樹立正確的基層社會(huì)治理觀念、保障政府及其工作人員科學(xué)有效的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理具有重要的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用。現(xiàn)有的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任考核與評(píng)價(jià)機(jī)制在一定程度上保障了農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作的有序開展，但還存在一些影響考核評(píng)價(jià)的客觀性、準(zhǔn)確性和考核評(píng)價(jià)工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)的問(wèn)題，表現(xiàn)在:第一，責(zé)任考核與評(píng)價(jià)機(jī)制比較單一，環(huán)節(jié)不夠規(guī)范。責(zé)任考核與政府部門日常的工作考核機(jī)制相似，兩者結(jié)合在一起，一般事前考核方法都比較簡(jiǎn)單，偏重于書面上的形式，缺少實(shí)際性的調(diào)查。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，政府各部門之間既有相一致的共同使命，又有不同的崗位分工，現(xiàn)有的責(zé)任考核與評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，沒(méi)有考慮到不同部門與不同崗位的實(shí)際情況，千篇一律。同時(shí)，偏重于集中性的事前考核，缺少調(diào)查研究，考核流于形式。第二，責(zé)任考核與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象，比較籠統(tǒng)，在實(shí)際中不好把握。責(zé)任考核與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，很難真實(shí)反映推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中政府的工作責(zé)任，不利于對(duì)政府部門推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。第三，責(zé)任考核與評(píng)價(jià)缺乏群眾的有效參與，停留于政府內(nèi)部的考評(píng)機(jī)制，不利于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，有明顯的局限性。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理是政府的職責(zé)和責(zé)任，有效的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理能根本性保障民眾的生命財(cái)產(chǎn)，這是推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的初衷和目的。因此，群眾的意見應(yīng)當(dāng)是對(duì)政府責(zé)任考核的最重要指標(biāo)，群眾才能真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。當(dāng)前，群眾并沒(méi)有參與到政府責(zé)任的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制中，現(xiàn)有的責(zé)任考核與評(píng)價(jià)還是體制內(nèi)的考核評(píng)價(jià)，考核主體的一元化，考核和評(píng)價(jià)的作用沒(méi)有完全發(fā)揮。第四，責(zé)任考核與評(píng)價(jià)制度不夠完善。當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府責(zé)任考核與評(píng)價(jià)是重考核、輕管理，考核評(píng)價(jià)在助推管理科學(xué)的有效上作用不明顯;考核評(píng)價(jià)重結(jié)果、輕過(guò)程，考核評(píng)價(jià)結(jié)果難以全面、客觀、準(zhǔn)確、真實(shí)反映農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的現(xiàn)實(shí)情況;考核評(píng)價(jià)重現(xiàn)實(shí)、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，使得政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理急功近利，忽視了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的連續(xù)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性思考和建設(shè)。第五，責(zé)任考核與評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分，考核評(píng)價(jià)的整體功能需要進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府責(zé)任考核并沒(méi)有完全作為改善政府工作的依據(jù)，沒(méi)有將政府的責(zé)任考核評(píng)價(jià)與政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理水平和能力緊密結(jié)合起來(lái)，造成責(zé)任考核和能力提升相脫節(jié)，制約了考核評(píng)價(jià)機(jī)制作用的發(fā)揮。

三、加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的政府責(zé)任機(jī)制存在問(wèn)題的原因

1、政府管理部門及官員責(zé)任意識(shí)欠缺

“客觀責(zé)任是外界對(duì)責(zé)任主體所提出的行為要求和權(quán)力限制，客觀責(zé)任只有引起責(zé)任主體思想上的高度重視，內(nèi)在化為責(zé)任主體的行為原則，外在的要求和選擇才會(huì)變成責(zé)任主體自覺(jué)的內(nèi)在要求，變成一種責(zé)任主體發(fā)自內(nèi)心的強(qiáng)烈愿望?！保?8］政府責(zé)任是推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的工作職責(zé)，是確保農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理正常有效進(jìn)行的應(yīng)盡義務(wù)，它不僅需要構(gòu)筑一種體制機(jī)制使政府責(zé)任得以實(shí)施，更需要政府部門及官員具備強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)來(lái)保障責(zé)任制度予以有效運(yùn)行。責(zé)任意識(shí)體現(xiàn)的是思想層面的內(nèi)涵，這種責(zé)任價(jià)值理念本身即是強(qiáng)調(diào)政府及官員的自律責(zé)任，表現(xiàn)為其內(nèi)在的、自愿的、主動(dòng)的履行制度賦予的責(zé)任的行為。政府責(zé)任意識(shí)的形成與其自身的責(zé)任機(jī)制建設(shè)緊密相連，通過(guò)責(zé)任機(jī)制的建設(shè)使得政府和官員能形成一種對(duì)自己的思維、行為進(jìn)行自我規(guī)范、約束和控制的責(zé)任理念。有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理既需要健全完善的政府責(zé)任體制機(jī)制，又需要政府及官員良好的責(zé)任意識(shí)。政府管理部門及官員責(zé)任意識(shí)欠缺體現(xiàn)在:第一，政府現(xiàn)有的以由上級(jí)集中控制和統(tǒng)一分配資源的體制決定了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的機(jī)制結(jié)構(gòu)要素是向上級(jí)負(fù)責(zé)，而這一責(zé)任體制的形成使得政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式與實(shí)際工作情形發(fā)生斷裂，突出對(duì)上級(jí)責(zé)任的認(rèn)識(shí)與注重，而忽視了對(duì)民眾責(zé)任的重視，這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)造成了政府及官員責(zé)任意識(shí)的畸形化，體制性的障礙使得制度確定的政府責(zé)任在現(xiàn)實(shí)工作實(shí)行起來(lái)變得走樣，責(zé)任目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，政府部門及官員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任逐步被淡漠，其中最主要的就是體制性因素扭曲和漠視了包含責(zé)任價(jià)值理念、責(zé)任精神文化等在內(nèi)的政府管理部門及官員責(zé)任意識(shí)。第二，對(duì)責(zé)任內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清導(dǎo)致責(zé)任意識(shí)的缺乏。部分政府管理部門及官員沒(méi)有形成正確的責(zé)任觀念，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府嚴(yán)峻責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，甚至認(rèn)為責(zé)任制度是用來(lái)約束被管理者而不是約束自己的，這種麻木不仁的錯(cuò)位責(zé)任觀是典型的對(duì)責(zé)任內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清而導(dǎo)致的責(zé)任意識(shí)的缺乏。第三，責(zé)任的執(zhí)行觀念不強(qiáng)、責(zé)任執(zhí)行力不夠是責(zé)任意識(shí)缺乏的突出反映。責(zé)任的落實(shí)需要較強(qiáng)的執(zhí)行理念，將責(zé)任部署到位、落實(shí)到位、實(shí)施到位是對(duì)責(zé)任意識(shí)最好的詮釋，提高責(zé)任執(zhí)行力和履職能力是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)的根本。現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作中，存在的種種缺乏責(zé)任意識(shí)的行為，就是沒(méi)有第一時(shí)間盡好部門或人員的責(zé)任，因?yàn)樽约旱牟槐M職延誤了農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作的進(jìn)程，貽誤了工作大局。很顯然，不幸的事情是在人們的“等待”之中發(fā)生的，它帶來(lái)的損失對(duì)參與農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的每一個(gè)人的影響都是巨大的。因此，政府管理部門及官員責(zé)任意識(shí)缺乏就是參與推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的每個(gè)部門和每個(gè)成員都沒(méi)有恪盡職守，都沒(méi)有通過(guò)自己的行動(dòng)做好制度賦予每個(gè)人應(yīng)該做好的事情，沒(méi)有把責(zé)任意識(shí)落實(shí)在管理工作上，沒(méi)有把責(zé)任意識(shí)體現(xiàn)在夯實(shí)行動(dòng)中。

2、政府管理過(guò)程封閉及信息溝通不暢

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程公開和信息暢通是維護(hù)政府形象和強(qiáng)化政府責(zé)任心的根本保障。農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理對(duì)社會(huì)和民眾的影響很大，應(yīng)當(dāng)保障社會(huì)對(duì)于政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的知情權(quán)，不僅應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開和暢通，而且應(yīng)當(dāng)向政府其他部門公開和暢通，才能實(shí)現(xiàn)政府各部門的信息互通和交流溝通，集中力量推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理。政府部門之間推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程公開與信息暢通是各級(jí)政府有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理、正確高效履職的基本要求和工作底線。面對(duì)基層問(wèn)題，政府部門之間相互掩蓋事實(shí)、不進(jìn)行溝通交流和信息共享只會(huì)造成更大的生命、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)恐慌，管理過(guò)程封閉及信息溝通不暢可能會(huì)招致大的災(zāi)難，如此推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理，不符合政府正確履職的要求。政府管理過(guò)程封閉及信息溝通不暢體現(xiàn)在:第一，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來(lái)看，近年來(lái)頒布了一些法律法規(guī)，雖然有很多涉及到推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程公開和信息暢通的相關(guān)內(nèi)容，但比較零散、規(guī)定抽象，沒(méi)有形成一套完善健全的體制機(jī)制。這些法律規(guī)定大多數(shù)是政府信息上報(bào)的規(guī)定，缺乏推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中政府管理信息向社會(huì)公眾公開的規(guī)范，更缺乏對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程和措施公開的規(guī)定。第二，缺乏對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中政府管理信息公開的特別規(guī)定，操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)有的《政府信息公開條例》對(duì)政府信息公開做了統(tǒng)一規(guī)定，但沒(méi)有區(qū)分不同工作狀態(tài)下的政府公開問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中政府的過(guò)程和信息公開做出特別規(guī)定，現(xiàn)有的制度在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理下變得沒(méi)有可操作性，不能滿足推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理對(duì)政府過(guò)程和信息公開的特殊要求。第三，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中過(guò)程封閉及信息溝通不暢的責(zé)任得不到追究?，F(xiàn)有的制度和體制對(duì)政府部門不公開過(guò)程、不暢通信息應(yīng)付的責(zé)任規(guī)定不明確，過(guò)于抽象和含糊，沒(méi)有形成嚴(yán)格的制度保障機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，使得政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程封閉和信息溝通不暢成為常態(tài)。第四，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程公開及信息溝通的相關(guān)制度不配套。保證政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程公開和信息暢通需要建設(shè)一個(gè)實(shí)踐性強(qiáng)的制度體系，需要完善相關(guān)配套制度。如過(guò)程和信息公開的范圍、時(shí)限、主體，過(guò)程和信息暢通的平臺(tái)以及建立一套專業(yè)的信息管理機(jī)構(gòu)等，當(dāng)這些配套制度完整沒(méi)有建立的時(shí)候，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程封閉及信息溝通不暢就成為必然。

3、政府責(zé)任落實(shí)的法制建設(shè)滯后

為了保證在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行仍然能實(shí)行規(guī)范化的制約和激勵(lì)，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法制建設(shè)就顯得尤為重要。政府責(zé)任落實(shí)的法制建設(shè)就是政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中的基本方面和主要環(huán)節(jié)上建立起相應(yīng)的法規(guī)、制度、體制和機(jī)制，保證政府管理權(quán)力的行使受到監(jiān)督、制約和規(guī)范，保證政府能夠正確的履行職責(zé)，及時(shí)揭露和依法懲處失職行為。當(dāng)前，督促政府落實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任的法制并不健全，政府責(zé)任的法律規(guī)制還比較滯后，表現(xiàn)在:第一，沒(méi)有建立一套符合政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理需要、規(guī)定政府責(zé)任的比較健全的法律體系。目前責(zé)任落實(shí)適用的法規(guī)、條例較多，一般散見于各類型行政法律法規(guī)和各種政策文件中，這其中既有黨內(nèi)條例，也有政府法規(guī);既有由中央部門制定的，也有不少是地方政府制定的。這些法規(guī)和規(guī)定在責(zé)任落實(shí)范圍、監(jiān)督尺度、督促程序等方面不盡相同，沒(méi)有體系化，使得不同地方在對(duì)待政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的問(wèn)題上不一致，使得政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任以及要承擔(dān)的法律后果的法制不明確。建立健全完善的監(jiān)督政府責(zé)任落實(shí)的法律體系是實(shí)現(xiàn)政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理法制化和保障政府正確履職的前提和基礎(chǔ)。無(wú)論是對(duì)政府管理權(quán)力的行使和監(jiān)督、制約，還是對(duì)政府管理人員的行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，以及對(duì)錯(cuò)誤行為的懲治和糾正的各種措施，都要以國(guó)家法律為最終保證。通過(guò)立法的形式，形成一整套內(nèi)容詳實(shí)、形式科學(xué)、門類齊全、體系嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼七M(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任落實(shí)的法律體制，使政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的行為能做到有法可依。第二，在政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理領(lǐng)域沒(méi)有一套比較完善的監(jiān)督和約束政府管理權(quán)力運(yùn)行的法制體制。保證政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理領(lǐng)域責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵，就是要建立法制體制來(lái)進(jìn)一步細(xì)化和完善監(jiān)督制約政府管理行為。只有加強(qiáng)政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的責(zé)任法制建設(shè)，才能形成保障責(zé)任落實(shí)的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，才能形成政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中“必須負(fù)責(zé)”的法制保障機(jī)制、“主動(dòng)負(fù)責(zé)”的法制自律機(jī)制、“不能逃避”的法制防范機(jī)制、“逃避不了”的法制懲治機(jī)制在內(nèi)的完備的法律制度體系。

4、政府責(zé)任管理體系不健全

政府責(zé)任管理體系是保障政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中正確履職的重要構(gòu)成部分。全面界定政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的職責(zé)范圍，加強(qiáng)各級(jí)政府的管理職能，規(guī)范管理行為，提高管理效率，降低管理成本，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任落實(shí)與政府管理目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵是要建立和完善政府加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任體制，這是加強(qiáng)政府責(zé)任管理的重要工程。目前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題增多，使得政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的壓力增大。在實(shí)際工作中，政府現(xiàn)有的責(zé)任管理體系存在較多的問(wèn)題，具有許多體制性的障礙，其中有從上至下的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和體制框架的缺漏，又有在具體層面的實(shí)踐模式的缺失。表現(xiàn)在:第一，沒(méi)有建立一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的政府責(zé)任管理體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任管理體系比較粗糙，管理每一個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任沒(méi)有做到具體化、規(guī)范化和制度化。頂層設(shè)計(jì)是加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任管理體系中一個(gè)重要的系統(tǒng)工程，在實(shí)現(xiàn)路徑和戰(zhàn)略上要做出審慎安排?，F(xiàn)有的加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任管理體系沒(méi)有以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，不是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的薄弱環(huán)節(jié)制定出來(lái)的國(guó)家層面的政府責(zé)任管理總體設(shè)計(jì)，因此現(xiàn)有的政府責(zé)任管理體系框架不健全，沒(méi)有完善的政府責(zé)任管理運(yùn)行體系、政府責(zé)任管理組織體系、政府責(zé)任管理制度體系、政府責(zé)任管理預(yù)防體系和政府責(zé)任管理保障體系，使得政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的能力得不到根本性的提升。第二，政府責(zé)任管理體系不夠科學(xué)，操作性不強(qiáng)，在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中發(fā)揮作用有限。突出的有:一是責(zé)任分解體系還不夠明確。責(zé)任的內(nèi)容過(guò)于模糊、變動(dòng)性不強(qiáng)，與現(xiàn)實(shí)實(shí)際工作有一定差距，更不是政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作的科學(xué)細(xì)化，更多的是對(duì)政府行政責(zé)任模式的高度模仿，造成對(duì)政府責(zé)任的認(rèn)定、追查和考核流于形式。政府推進(jìn)基層社會(huì)治理的制度數(shù)量較多，但系統(tǒng)性不強(qiáng)，既存在相互交叉的地方，又存在相互空缺的地方。政府責(zé)任制度中確定的部門職責(zé)不盡完善，許多工作涉及多個(gè)部門，效率不高，機(jī)構(gòu)龐雜，政府的責(zé)任分解分配不合理、不平衡、不科學(xué)，造成在推進(jìn)基層社會(huì)治理過(guò)程中存在做事的部門不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的部門不做事的現(xiàn)象嚴(yán)重。二是缺乏對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作責(zé)任的監(jiān)督檢查。承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)的單位和個(gè)人不確定，而且監(jiān)督和檢查的專業(yè)性不強(qiáng)。監(jiān)督不到位的情形在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中沒(méi)有具體的補(bǔ)救措施。對(duì)政府責(zé)任的監(jiān)督認(rèn)識(shí)不夠，力度不大，常態(tài)化機(jī)制沒(méi)有形成，手段和措施不科學(xué)，容易形成盲點(diǎn)，很多推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作更是缺乏監(jiān)督。三是對(duì)政府責(zé)任的考核不夠規(guī)范和全面，責(zé)任考核內(nèi)容不完善，責(zé)任考核方法不科學(xué)。政府責(zé)任的日?？己藱C(jī)制沒(méi)有形成，責(zé)任落實(shí)情況的考核容易流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的效果，導(dǎo)致工作隨意性比較大。四是責(zé)任追究體系還不夠嚴(yán)格。責(zé)任考核體系是政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作責(zé)任管理體系中的重要組成部分。當(dāng)前，缺乏一套科學(xué)、合理的責(zé)任考核管理體系。實(shí)踐中出現(xiàn)責(zé)任考核不能有效組織實(shí)施，不能適時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，不能有效地通過(guò)責(zé)任考核管理手段協(xié)調(diào)責(zé)任部門對(duì)基層社會(huì)治理進(jìn)行排查和糾正。第三，責(zé)任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實(shí)上，作為承擔(dān)管理責(zé)任的政府及其工作部門，是管理的主要機(jī)構(gòu)，親自擔(dān)任農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)組織工作，對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作的問(wèn)題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新的主體，而現(xiàn)有的責(zé)任管理體系限制了部門和責(zé)任人員創(chuàng)新精神的發(fā)揮，不能有效激勵(lì)部門和人員的積極性和創(chuàng)造性。第四，責(zé)任管理體系不能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化而不斷變化。政府的責(zé)任管理體系是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系和行政管理體制的重要部分，它應(yīng)當(dāng)在國(guó)家不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)自己的更新、變換、調(diào)整與升級(jí)，因而，國(guó)家政府責(zé)任管理體系應(yīng)當(dāng)不斷變化，才能適應(yīng)農(nóng)村基層社會(huì)不斷變化環(huán)境的需要。

5、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任落實(shí)本身的挑戰(zhàn)性

推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理關(guān)系到國(guó)家的安全與發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，黨和政府對(duì)這一問(wèn)題歷來(lái)都高度關(guān)注。政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作是由部門和人來(lái)完成的，部門和人在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中體現(xiàn)出的責(zé)任無(wú)疑對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理產(chǎn)生巨大的影響力。而政府責(zé)任這一基本的管理元素在以往的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中重視得不夠，政府責(zé)任所體現(xiàn)的價(jià)值還沒(méi)有得到充分的利用和發(fā)揮，是推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理政府責(zé)任機(jī)制存在的主要問(wèn)題，這其中既有政府自身的主觀原因，又有政府責(zé)任落實(shí)自身的挑戰(zhàn)性。突出表現(xiàn)在:第一，農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理在不斷發(fā)展，隨著時(shí)間的推移，社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理也在不斷地發(fā)展變化，基層社會(huì)問(wèn)題的擴(kuò)張速度更加得快，并且事態(tài)的發(fā)展也更加也多變，而政府的責(zé)任體系具有一定的滯后性，與現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的需要不能有效匹配，決定了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任落實(shí)存在一定的困難。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的體系決定了政府的提升農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的能力，而與實(shí)際情況有距離的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的體系不能有效回應(yīng)和滿足現(xiàn)實(shí)情形發(fā)生的重大變化，導(dǎo)致農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理體系確定的政府責(zé)任無(wú)法在實(shí)際管理中落到實(shí)處。嚴(yán)峻的基層社會(huì)形勢(shì)對(duì)政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任管理提出了新的挑戰(zhàn)。第二，政府的加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制和行政管理體系的基本方面，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制和行政管理體系的變動(dòng)會(huì)直接影響到政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任管理體制的建構(gòu)。當(dāng)前，國(guó)家政治框架和權(quán)力體制，特別是國(guó)家的行政管理結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)化發(fā)展中在不斷的進(jìn)步和發(fā)展，客觀上對(duì)政府責(zé)任管理體系帶來(lái)的契機(jī)，也帶來(lái)挑戰(zhàn)。政府部門推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的職能在不斷加強(qiáng)，而正因?yàn)楦母锾幱谶M(jìn)行中，還有很多完善的地方，并沒(méi)有建立規(guī)范的政府責(zé)任管理體系，政府責(zé)任發(fā)揮的作用越來(lái)越小。第三，現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作實(shí)際暴露出國(guó)家政府責(zé)任管理體系的不健全，許多社會(huì)矛盾在現(xiàn)有政府責(zé)任管理體系中不能得到根本性解決，給政府的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作帶來(lái)的較大影響，嚴(yán)重?fù)p傷了政府與民眾的感情，歪曲了政府的責(zé)任觀等價(jià)值理念，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府責(zé)任和公信力以及法律制度的質(zhì)疑。在以往的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中還存在一種現(xiàn)象，即政府把行政問(wèn)責(zé)作為給民眾減少抵觸局面的一種手段，在危害農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的事件發(fā)生時(shí)會(huì)有政府官員的下臺(tái)情形。從一定程度上，這樣做過(guò)于籠統(tǒng)，政府官員在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中有失有得，是一種很常見的現(xiàn)象，不能一概而論，更不能千篇一律。對(duì)承擔(dān)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)任的政府官員的問(wèn)責(zé)需要構(gòu)建一套健全的責(zé)任規(guī)范體系、完善的責(zé)任考核機(jī)制和科學(xué)的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制。隨意啟動(dòng)問(wèn)責(zé)將會(huì)使政府面臨責(zé)任失去公信力的風(fēng)險(xiǎn)。

四、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理政府責(zé)任機(jī)制的落實(shí)

對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理來(lái)說(shuō)，最大的恐怖莫過(guò)于政府責(zé)任的不落實(shí)。如果政府能夠完全執(zhí)行責(zé)任機(jī)制，及時(shí)對(duì)基層社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和預(yù)防，有效的調(diào)動(dòng)和配置維穩(wěn)資源，科學(xué)運(yùn)用解決方法，對(duì)不履行職責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員能夠及時(shí)追責(zé)，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的成功率將會(huì)大大提升。政府責(zé)任的內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制共同作用能夠推動(dòng)政府正確推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理，通過(guò)外部責(zé)任機(jī)制的貫徹實(shí)施來(lái)強(qiáng)制和監(jiān)督政府正確的運(yùn)行內(nèi)部責(zé)任機(jī)制，兩者相互作用、互為補(bǔ)充，能夠發(fā)揮政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的最大效應(yīng)。政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制和外部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)至關(guān)重要，當(dāng)前還存在一些體制或制度上的缺失將會(huì)嚴(yán)重影響到政府責(zé)任的落實(shí)。

1、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)

第一，政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的矛盾防范和準(zhǔn)備責(zé)任機(jī)制的落實(shí)。農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會(huì)穩(wěn)定的事件爆發(fā)，或者在基層社會(huì)治理過(guò)程中能夠最大限度的將社會(huì)矛盾帶來(lái)的危害程度降到最低。以往成功的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理案例不斷證明，有力的政府推進(jìn)才是最強(qiáng)大的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理規(guī)范力量，真正是公眾安全的福音。居安思危，切實(shí)抓好準(zhǔn)備。有些矛盾不可避免，必須為之做準(zhǔn)備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個(gè)人、組織和社會(huì)的脆弱性，在矛盾發(fā)生以后做到快速反應(yīng)、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達(dá)到社會(huì)的有序治理狀態(tài)。政府要進(jìn)行教育和管理培訓(xùn)、構(gòu)建適合實(shí)際情況的管理體系、組建起隸屬于政府系統(tǒng)的國(guó)家職業(yè)隊(duì)伍、保障推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作所需經(jīng)費(fèi)和物資。第二，政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的監(jiān)測(cè)與預(yù)警責(zé)任機(jī)制的落實(shí)?？茖W(xué)研究表明，社會(huì)矛盾爆發(fā)之前的臨界期是處理社會(huì)矛盾、規(guī)范社會(huì)治理的最有利時(shí)機(jī)。盡早發(fā)現(xiàn)矛盾跡象爆發(fā)苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會(huì)危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)秩序及政府管理活動(dòng)帶來(lái)的威脅與損失。事實(shí)上，農(nóng)村基層幾乎所有矛盾事件都是由征兆的，要能夠在矛盾件發(fā)生之前就了解和掌握矛盾跡象和能量，做到事前防范，這取決于政府及有關(guān)部門是否有一個(gè)科學(xué)有效的預(yù)警系統(tǒng)。要使預(yù)警系統(tǒng)發(fā)揮應(yīng)有作用，還必須建立一定行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，建立立體信息交流與情報(bào)合作制度，建立信息互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)制度;同時(shí)要建立健全監(jiān)測(cè)制度和預(yù)警制度，建立預(yù)警專家咨詢制度，建立預(yù)警信息的會(huì)商制度和發(fā)生的評(píng)估制度。

2、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)

第一，健全和完善推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法制體制。為了適應(yīng)建設(shè)法治政府的要求與增強(qiáng)政府履行責(zé)任的合法性和有效性并更好地維護(hù)公眾權(quán)益，需要進(jìn)一步完善政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款?！皯椃ǖ膬?nèi)容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權(quán)威是保證權(quán)力服從法律，從而實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。”［15］要在憲法中增加關(guān)于政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理密切相關(guān)的法律制度。當(dāng)然，法律法規(guī)的制定、修改要注意增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性;各種制度規(guī)定要統(tǒng)一、配套、協(xié)調(diào)，相關(guān)措施要落實(shí)好，按照法治要求，做到推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法制的執(zhí)行到位。第二，建立推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的問(wèn)責(zé)制。建立問(wèn)責(zé)制的主旨，就是通過(guò)問(wèn)責(zé)來(lái)落實(shí)政府的責(zé)任，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，避免產(chǎn)生“不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。問(wèn)責(zé)即“追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任”，其核心在于要求政府及其官員必須對(duì)其行為負(fù)責(zé)。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理問(wèn)責(zé)是對(duì)全過(guò)程中政府行為及其后果的問(wèn)責(zé)，包括過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)(決策問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé))和績(jī)效問(wèn)責(zé)。這些問(wèn)責(zé)方式意味著，政府日常決策失誤或強(qiáng)行推行農(nóng)村政策而引發(fā)矛盾或造成重大損失，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中未能維持社會(huì)穩(wěn)定、導(dǎo)致事態(tài)惡化并造成惡劣影響，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中沒(méi)有履行法定職責(zé)和義務(wù)并有失職失責(zé)或違法行為，政府組織或其工作人員在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中未達(dá)到應(yīng)有的績(jī)效水平，均被追究責(zé)任。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理問(wèn)責(zé)對(duì)政府的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理行為具有約束和激勵(lì)的雙重作用。適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)的要求和行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展趨勢(shì)，政府應(yīng)盡快建立決策問(wèn)責(zé)制、政治問(wèn)責(zé)制、績(jī)效問(wèn)責(zé)制和健全法律問(wèn)責(zé)制，逐步建立起完善的推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的問(wèn)責(zé)體系，進(jìn)一步提升推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的成效。

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