杜國玲

2000年3月通過的《中華人民共和國立法法》被稱為“管法的法”，施行多年來首次大修，2015年3月全國人代會通過施行。

新修訂的立法法，對“較大的市”（一個法律概念）立法的表述有一點很大的變化，就是把原來“根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”的表述，修改成設區(qū)的市立法范圍為“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。明顯的，原來較大的市的立法事項除國家專屬立法權(quán)限外的所有事項，均是地方立法范圍，而現(xiàn)在將其限定在三個方面，大大縮小了地方立法事項權(quán)限范圍。對此，有一種聲音認為，這是對地方立法的“限權(quán)”。

我作為全國人大代表，又親歷蘇州市人大常委會的立法，在2015年全國人代會上審議立法法修改草案時，提出了我的意見：立法法這樣修改符合實際。

首先，建設法治國家需要立法的法治化。立法是法治國家建設的源頭、基礎，設區(qū)的市的地方立法是國家立法的有機組成部分，管住、管好地方立法意義重大，把“管法的法”修改好是最有效的途徑。

其次，避免法律垃圾是立法科學化的需要。改革開放以來，較大的市立法開始起步，從注重立法數(shù)量，“加快立法步伐”，逐步走上注重立法質(zhì)量的道路，一些地方立法存在“上下一般粗”的抄襲，上有下有、你有我有的重復，甚至“長官意志”、為立法而立法的現(xiàn)象，結(jié)果立了法而不管用，沒有特色，不能有效解決地方實際問題等等，產(chǎn)生了不少“法律垃圾”，甚至朝立夕改，今出明廢，鬧出笑話。因此，將“普遍開花式”的較大的市立法授權(quán)收攏在這三大重點上，符合國情、體制機制要求和地方立法實際。

再次，地方立法真正“管用”的也就在這幾個方面。盡管過去較大的市立法事項范圍很廣泛，但是多年的地方立法實踐證明：立了那么多法，真正發(fā)揮效用的就在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三個方面，這正是設區(qū)的市區(qū)別于國家、省級立法的地方實際、特殊特色性所在。比如，蘇州市人大制定的“禁止開山采石”條例，開山采石行為被叫停，有限的山體自然資源得以生態(tài)化修復；制定的“陽澄湖水質(zhì)保護”條例，讓蘇州的陽澄湖飲用水水源地水質(zhì)由五類變?yōu)槿?；“園林管理”條例出臺后，蘇州園林保護的成績也是大家有目共睹的?？梢哉f，這樣的地方性法規(guī)相當有力地顯現(xiàn)了地方立法的作用。還有，這樣規(guī)定符合地方立法一貫秉持的“不抵觸、有特色、可操作”原則?！安坏钟|”，即不違反上位法；“有特色”，即根據(jù)地方實際和具體需要制定體現(xiàn)地方特色的法；“可操作”，即管用，能解決地方實際問題。這些原則，也正好吻合了立法法大修把設區(qū)的市立法事項確定為以上三個方面的要求。所以，設區(qū)的市立法按照地方立法原則，集中在地方特色和管用的范圍內(nèi)，立法行為和立法效益才會經(jīng)久彌新，日益彰顯。

新修訂的立法法這樣表述設區(qū)的市的立法事項，不是限權(quán)，而是關(guān)照到各地的實情，既避免了國家層面立法“普適性”對具體地方發(fā)揮作用之短，又彰顯了地方層面立法“針對性”之長。當設區(qū)的市把有限的立法權(quán)力和資源集中在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護上，等于是大大節(jié)約了國家和地方立法成本，提高立法效益，從源頭避免再產(chǎn)生“法律垃圾”。更重要的是，新修訂的立法法將立法法治化有力地推進了一步。

（作者為蘇州市人大常委會主任）