羅文正

(衡陽師范學院法學院,湖南衡陽 421002)

世界貿易組織審查標準制度源流考
——以烏拉圭回合談判為主要線索

羅文正

(衡陽師范學院法學院,湖南衡陽 421002)

在烏拉圭回合談判的初期,審查標準問題并未受到關注。在談判后期,審查標準事項獲得史無前例的關注,并被談判代表列入了少數幾個可能使整個談判破裂的“交易殺手”名單當中。美國主張將其國內行政法上的“雪佛萊原則”引入到WTO的爭端解決機制當中。最終妥協的結果是美國提案當中使用的“合理的”一詞被替換成“可允許”一詞,而且僅僅寫入了《反傾銷協議》第17.6條。其他領域的審查標準并沒有結論,僅以部長決定的方式,指出3年后應當審議是否將第17.6條規(guī)定的審查標準適用到其他協議當中。

審查標準;源流;烏拉圭回合

“審查標準”是WTO司法體制中的一個難題①89。無論是在GATT還是WTO的法律文件中都找不到關于審查標準的定義。一般認為,專家組審查由某一成員國內當局解釋的國內法,以確定該法律、或國內當局的行為、或這兩方面是否與WTO協議的有關規(guī)定相符合時,便產生了審查標準問題②69。它關涉到WTO成員方與WTO之間的權力分配與平衡這一WTO“憲政”性質問題,屬于WTO法的核心法理問題之一③48?！斗磧A銷協定》第17.6條是目前WTO法律文本中唯一明確規(guī)定審查標準的條文④84。本文試圖以烏拉圭回合談判為主要線索,對WTO審查標準制度的來龍去脈進行考察。

(一)談判初期未受關注

在烏拉圭回合談判的初期,審查標準問題并未受到關注。一個突出的表現就是鄧克爾文本(the Dunkel Draft)無論是在DSU中,還是其他協定中都沒有關于審查標準的條款⑤72。作為烏拉圭談判主要推動者的美國,雖然對于實踐中過于活躍的專家組的作法非常不滿,但是在談判中強烈主張建立一個真正的以規(guī)則為基礎的體系,特別是建立一個有效的爭端解決機制。因此,在談判初期,美國的談判重心是放在建立一個有約束的爭端解決機制上⑥296。

(二)談判后期成為可能使談判破裂的“交易殺手”

在談判后期,審查標準事項獲得史無前例的關注,并被談判代表列入了少數幾個可能使整個談判破裂的“交易殺手”名單當中⑦194。發(fā)生這一變化的最主要原因,是美國在烏拉圭回合中談判立場的改變,美國談判代表甚至指出,審查標準問題的談判優(yōu)先于知識產權的談判⑧166。促使美國談判立場發(fā)生轉變原因是復雜的⑨22,有國內貿易保護主義的壓力、主權的敏感性等等,其中最為直接的原因是美國發(fā)現自己在GATT“訴訟”中越來越處于不利的地位,需要有一個限制專家組權力的審查標準,以便使專家組的審查能給美國主管當局的決定實質性的尊重,從而確保美國的貿易管制法令,尤其是反傾銷法不被WTO協定所削弱。美國歷來是反傾銷措施的使用大國,而在1988～1992年的6件反傾銷案件中,美國作為被告的就占了4件。這使得“美國發(fā)現其在GATT訴訟中的地位,正在從一個‘受害的原告’變成一個‘受害的被告’”⑥296。

促使美國談判立場發(fā)生改變的導火索是1990年《美國無縫鋼管案》中的失?、?66。在該案當中,美國把適當的審查標準視為“一個中心的和不平常的問題”⑩3.11,并企圖說服專家組接受一個適當尊重國內當局決定的審查標準,但是遭到了專家組的拒絕。專家組堅持認為與其去闡述一般的審查標準,不如去審查和決定在爭端中產生的與具體事項相關的爭論和法律事項⑩5.3。這使得專家組巧妙地回避了對審查標準問題做出一般定義,并進一步強調專家組有權根據個案的情況對“與爭端相關的爭論和法律事項”進行審查的立場。也就是既不從完全尊重,也不從頭再查。美國對該案專家組的認定表現出非常不滿,并阻止了該報告的通過。同時,也使美國認識到在新的一攬子協議中應當包含一個能夠限制專家組在審查締約方措施和法律的審查標準。因此,在其后的談判當中,美國代表開始不遺余力地推銷所謂“遵從性”的審查標準○11317～321。盡管這些審查標準的提議遭到了強烈地反對,但是美國在這一問題上的態(tài)度是堅決的,以至于日本的首席談判代表AKAO感嘆道,“我們知道,如果不在審查標準問題上讓美國得到什么,烏拉圭回合一攬子協定將不會有任何結果”⑤76。

(三)美國關于GATT/WTO體制下審查標準模式的選擇

美國政府對GATT/WTO體制下的審查標準問題的基本立場是要確立一個遵從性的審查標準。美國政府認為這些案件中的所受爭議的措施往往已經被相應的國內司法機構審查過了,專家組審查時的角色就具有了“上訴審查”的性質⑤74。因此,美國主張將其國內行政法上的“雪佛萊原則”(the Chevron Doctrine)引入到WTO的爭端解決機制當中○12 1157～1204。

在美國,聯邦法院在審理狀告政府部門行為的行政案件中,要給該行政機關“一定尊重”。一般來說,這些“一定尊重”具體表現在,對政府機關的事實認定應予尊重,而對“法律”問題方面尊重要少些。然而,1984年美國最高法院對“雪佛萊訴自然資源防護委員會(Chevron v. Natural Re-sources Council)”一案中對上述傳統(tǒng)作了重要改動,即增加了司法機關對行政機關的法令解釋亦應尊重的規(guī)則,因而被稱作“雪佛萊原則”①90。適用這個原則,法院對行政機關決定的評審分成兩個步驟:首先法院需要確定的是“國會對此問題有無明確規(guī)定?”法院通常利用“法律推理的傳統(tǒng)工具”去尋找答案。如果答案是肯定的,而行政機關是按該法令執(zhí)行的,那事情就應到此為止。如果得出一個否定的答案,則就進入第二步。第二步要討論的是行政機關對該條法令的解釋問題。如果行政機關所作的解釋是合理的(reasonable)或者容許的(permissible),即使法院在第一次碰到這個問題時不會做出這樣的解釋,亦應對行政機關的解釋予以尊重⑦198～199。

由此我們可以看出所謂的“雪佛萊原則”所包含中心意思就是要確立“合理性”標準。也就是說,在法令沒有規(guī)定或者規(guī)定不明的情況下,只要行政機關對該法令做出的解釋是合理,即使法院的解釋與行政機關解釋不一致,法院也應當予以尊重。因此,美國要在WTO爭端解決中確定的審查標準的模式就是“合理性審查標準”。換言之,只要國內當局關于事實認定和法律解釋是合理的,專家組就應當給予尊重,其目的在于限制專家組推翻國內當局決定的能力。

(四)美國關于審查標準的一系列提議及最終結果

為了實現上述目的,美國在1992年11月,首次提出了一個在反傾銷案件中適用的審查標準提案,其主要內容大體有○133:

第一,只要調查當局的行為是對本協議條款的合理解釋,就不能認定其行為違反了協議。第二,就事實性問題(factual issues)而言,只有一種情形下可以認定調查當局違反了協議,即調查當局缺乏基于事實信息的確切解釋以支持其最終決定。第三,專家組不得審查那些與有關成員方國民提交給調查當局不一致的或者是沒有提供給調查當局的觀點。

很顯然這是一個非常寬松的審查標準,就法律問題而言,專家組必須接受任何“合理的解釋”；對事實問題來說,只有在調查當局缺乏解釋支持其決定時,才能被認為違反協議○1418。由于該審查標準過于寬松,而且也沒有對什么是“合理的”調查當局的解釋程度進行界定,不可避免地遭到了大多數談判代表的反對。

在1993年10月,美國又提出了一個對所有協議項下的爭端都普遍適用的限制性審查標準○11318。美國建議對DSU加上第11.1條:“當一個成員所采取或者推行的措施是基于對于特定事實的評估,由于認識到對于某些事實的重要程度給予的考慮不同會導致不同的合理意見,那么專家組對事實的客觀評估就應在于這個成員的評估是否與對這些事實的一種合理解釋相符合⑧166。”美國的此項建議使原本就模糊的“合理性”標準更加模糊,甚至有“仁者見仁”的嫌疑。因為不同的利益所關注的重心是不同的,因而他們關注的事實及其重要程度也不同的,這必然導致不同的合理意見。那么,專家組在就事實進行客觀評估時似乎很難找到什么是不合理的解釋了。該標準的實質仍然是在于限制專家組推翻國內當局措施的能力,而且與1992年11月的建議相比較,這種限制更為突出。它同樣遭到了多數談判代表的反對。反對者擔心這樣一個規(guī)則將過分限制專家組,從而使得各國政府有太多的余地以與WTO協議的宗旨不一致的方式行事,進而有可能減損WTO規(guī)則的一致性,并且可能允許許多不同的國家對同一條約的語言產生不同的本國行政版本⑦194。但是在知識產權協議談判中美國代表卻在主張另一種更為嚴格的審查標準,以使專家組有能力去推翻其他成員政府關于知識產權方面決定,目的是便于維護美國在知識產權貿易中的優(yōu)勢。這顯然與美國人1993年10月提出的建議是相矛盾的。這種連自己都無法說服的審查標準,就更不可能去說服其他談判代表了。因此,美國人很快撤回了這個提案。

1993年11月,美國人又提出了一個新的審查標準的提案。為了使得該提案被大家接受,美國代表甚至宣稱審查標準問題甚至比最新達成的《服務貿易協定》和《知識產權協定》更具優(yōu)先性○154～6。該提案就事實問題的審查標準而言是要進行“客觀評估”,以便去認定調查當局對事實的評估是否合理。就法律問題的審查標準來講是要對與被爭議措施相關的協議的可適用性做出“客觀評估”。該提案仍然被談判代表拒絕了○11319。

直到談判的最后一個晚上,各方就審查標準事項達成了3點妥協:第一,美國提案當中使用的“合理的”(reasonable)一詞被替換成“可允許”(permissible)一詞。第二,美國提案中的審查標準只適用于反傾銷案件,也就是說談判各方僅在《反傾銷協議》中就審查標準問題達成了一致。第三,其他領域的審查標準并沒有結論,而是以部長決定的方式,指出3年后應當審議是否將第17條第6款規(guī)定的審查標準適用到其他協議當中,為今后討論一個普遍適用的審查標準留下了可能的空間。

注釋:

①趙維田:《“評審標準”:WTO司法體制中的一個難題》,《外國法譯評》,1997年第3期。

②Michael J.Trebilcock&Robert Howse,eds,The Regulation of International Trade,2nd,Lodon-New York: Routledge,1999.

③羅文正、丁妍:《論世界貿易組織法律體制中的審查標準》,《衡陽師范學院學報》,2013年第1期。

④羅文正:《世界貿易組織法律文件中的審查標準探析》,《法學雜志》,2011年第11期。

⑤Matthias Odsch,Standard of Review in WTO Dispute Resolution,OXFORD University Press,2003.

⑥賀艷:《WTO反傾銷法中的審查標準問題探究》,《國際經濟法學刊》(第12卷,第3期,2005年),北京大學出版社2005年版。

⑦Steven P.Croley&John H.Jackson,“WTO Dispute Procedures,Standard of Review,and Deference to National Governments”,in:American Journal of International Law,Vol.90,1996.

⑧紀文華、姜麗勇:《WTO爭端解決規(guī)則與中國的實踐》,北京大學出版社2005年版。

⑨M.Finger,“Antidumping is Where the Action is”,The World Trading System,Vol.3,Routledge Publishing,1998.

⑩Report on Imposition of antidumping duties on imports of seamless stainless steel hollow products from Sweden,20 AUGUST 1990,ADP/47.para.3.11.載于WTO官方網站:www.wto.org.

○11 Gary N.Horlick and Peggy A.Clarke,“Standards for Panel Reviewing Anti-dumping Determinations under the GATT and WTO”,in E-U Petersmann(ed.),International Trade Law and GATT/WTO Dispute Settlement System,Kluwer Law International,1997.

○12 E-U.Petersmann,The Dispute Settlement System of the World Trade Organization and the Evolution of the GATT Dispute Settlement System since 1948,Common Market Law Review,Vol.31,1994.

○13 U.S.Proposals for Changes to GATT AD Text’,in Inside U.S.Trade,18 December 1992.

○14馮佳,論WTO爭端解決機制中的審查標準(學位論文),西南政法大學,2005年。

○15 Ending the Uruguay Round:An Interview With GATT Chief Sutherland,Inside US Trade,Inside Washington Publishers,Special Report,24 December 1993.

On Headstream of System of Review Standard of WTO

LUO Wen-zheng
(Department of Law,Hengyang Normal University,Hengyang Hunan 421002,China)

At the very beginning of Uruguay Round,the issue of standard of review was not at the forefront of the negotiations.At the end of the negotiations,the issue of standard of review gained unprecedented significance and nearly became a' deal-breaker'.U.S.A argued that U.S Chevron doctrine provided a useful model for appropriate judicial restraint under the WTO dispute settlement mechanism.The term'reasonable',which was prominently used in U.S.proposals,was replaced by the word'permissible'in Article 17.6 of the AD Agreement.The standard of review in Article 17.6 of the AD Agreement shall be reviewed after a period of three years with a view to considering the question of whether it is capable of general application.

standard of review；headstream；Uruguay Round

D996

A

1673-0313(2015)04-0080-03

2015-04-16

國家社會科學基金項目“世界貿易組織爭端解決中的審查標準研究”(10CFX081)、湖南省重點建設學科區(qū)域經濟學、衡陽師范學院重點學科經濟法學的階段性成果。

羅文正(1975-),男,湖南衡陽人,副教授,從事世界貿易組織法研究。