龐 鋒

（嶺南師范學(xué)院法政學(xué)院，湛江 524048）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指農(nóng)村土地使用權(quán)，即農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)制度是指農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域，通過(guò)一定的運(yùn)作方式在不同主體之間流動(dòng)。并實(shí)現(xiàn)土地效益經(jīng)營(yíng)的制度?！盵1]由于我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民分別為所有權(quán)和使用權(quán)的主體。農(nóng)民在不改變?cè)型恋赜猛镜那疤嵯?，依法通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股等方式，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移至另一主體，從而實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)化的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的必由之路。

一 土地流轉(zhuǎn)：保障農(nóng)民權(quán)益的必由之路

長(zhǎng)期以來(lái)，務(wù)農(nóng)收入過(guò)低一直是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的難題，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)使得有限的耕地資源集中耕種，規(guī)?；纳a(chǎn)方式有效地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加了經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體的收入。對(duì)出讓人而言，其不僅可以從交易行為中直接獲得收益，而且可以從低收益、低效率的個(gè)體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，自由地進(jìn)行職業(yè)選擇，從事收益更高的工業(yè)和服務(wù)業(yè)。而對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，有效的土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，大面積的土地可以實(shí)施機(jī)械化作業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，提高了農(nóng)產(chǎn)品附加值與抗風(fēng)險(xiǎn)能力?！笆澜绺鲊?guó)的經(jīng)驗(yàn)都證明，要通過(guò)各種方式使土地流動(dòng)集中到少數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者手中，實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作?！盵2]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)業(yè)整體利益的增加，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、村集體、政府共贏的必由之路。

有鑒于此，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，我國(guó)于2002年出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、程序和責(zé)任等，成為我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。此后隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在民法上被定性為用益物權(quán)，進(jìn)一步健全了土地流轉(zhuǎn)程序，而國(guó)務(wù)院也頒布相關(guān)法規(guī)以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策的具體落實(shí)。這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的規(guī)范支撐。在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，各地基本依照法律要求，堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，禁止違法改變土地使用權(quán)的性質(zhì)，損害發(fā)包方、承包方利益的行為；對(duì)政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能職權(quán)進(jìn)行規(guī)范，要求政府不得違規(guī)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行強(qiáng)制性或以較低價(jià)格進(jìn)行流轉(zhuǎn)。各地政府為促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，一方面加大了財(cái)政支持力度，另一方面充分履行公共服務(wù)職能，完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介市場(chǎng)，在信息獲取與公開(kāi)、法律政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)等方面積極提供服務(wù)。這些措施既規(guī)范了權(quán)力行使，又提供了必要協(xié)助，推進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序開(kāi)展。然而在此過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益維護(hù)仍存在諸多亟待解決的問(wèn)題。

二 權(quán)益受損：制度缺陷與權(quán)力異化的現(xiàn)實(shí)

我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的最終目的，在于保障與維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，通過(guò)流轉(zhuǎn)程序的設(shè)計(jì)與規(guī)范，使農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲益，增加農(nóng)民收入、提高生活水平。然而，由于各種主客觀原因，不少農(nóng)民非但未藉由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得實(shí)惠，而且在很多情況下其基本權(quán)益還會(huì)受到損害。

（一）農(nóng)民自主權(quán)未能得到確立

完整的土地產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)與用益物權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)利。所有權(quán)涵蓋占有、使用、收益和處分的具體權(quán)能，而用益物權(quán)則包括抵押權(quán)、地役權(quán)等具體權(quán)能。在理論上，完整的土地產(chǎn)權(quán)具有排他性，即權(quán)利主體可以基于自由意志對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押等處置而不受他人干預(yù)。我國(guó)憲法及相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了分割，所有權(quán)與用益物權(quán)（使用權(quán)）分屬村集體組織與農(nóng)民。法律規(guī)范上似乎較為清晰，但此種權(quán)利分割使得土地流轉(zhuǎn)變得頗為復(fù)雜。村集體組織是土地所有權(quán)主體,“集體”概念的模糊性導(dǎo)致了所有權(quán)的模糊性,“集體公有制既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排?！盵3]在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民是流轉(zhuǎn)的法定主體，對(duì)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具有完全的自主權(quán)，可以獨(dú)立決定是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)對(duì)象。但理論不等于現(xiàn)實(shí)，由于村集體對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)，包括最重要的處分權(quán)，農(nóng)民殘缺的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在相對(duì)較短的土地承包期內(nèi)，可能因城鎮(zhèn)化等客觀情況隨時(shí)面臨被收回的危險(xiǎn)。更有甚者，村自治組織往往藉由所有權(quán)主體地位削弱農(nóng)民的自主權(quán)，甚至成為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際主體。農(nóng)村土地的所有權(quán)依法不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)又受到來(lái)自村集體以所有權(quán)名義進(jìn)行的限制。在同一村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)時(shí)，轉(zhuǎn)讓方需有穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)收入，而受讓方則需有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；而在不同集體之間轉(zhuǎn)移時(shí)，不僅需要村集體會(huì)議同意，而且要鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。此種嚴(yán)格程序的設(shè)計(jì)使得公權(quán)力成為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的決定力量，作為承包人的農(nóng)民個(gè)體則被排除在流轉(zhuǎn)程序之外。“土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地產(chǎn)權(quán)不清晰。這種土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊不清，使得土地流轉(zhuǎn)利益主體難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的客觀要求?！盵4]土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)由原本出讓人與受讓人之間平等的法律關(guān)系變?yōu)殒?zhèn)政府、村集體、出讓人、受讓人四方主體之間的復(fù)雜關(guān)系，而流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的權(quán)利取決于四方力量博弈的結(jié)果，“在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益博弈中，其他強(qiáng)勢(shì)群體在利益角逐中明顯處于優(yōu)勢(shì)地位”，[5]而農(nóng)民往往成為弱勢(shì)一方與利益受損一方。土地產(chǎn)權(quán)的非完整性與農(nóng)民自主權(quán)的削弱給社會(huì)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村造成了障礙，阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，挫傷了農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)的積極性。“部分農(nóng)戶甚至不簽訂書(shū)面協(xié)議來(lái)流轉(zhuǎn)，即使有的簽訂了書(shū)面合同，很多也不符合法律規(guī)范。”[6]非自由流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)也不利于土地資源的優(yōu)化配置，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，最后消弭了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的存在意義與最終價(jià)值。

（二）農(nóng)民受益權(quán)未獲應(yīng)有保障

在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府本應(yīng)作為農(nóng)民的“代理人”，維系農(nóng)民的利益。其職責(zé)是建立公平合理的交易平臺(tái)，依法對(duì)交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理?！皩?duì)于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，政府應(yīng)有清晰的問(wèn)題意識(shí)并及時(shí)予以解決，這是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府的應(yīng)有之義。”[7]但由于公權(quán)力主體本身即為交易的主體，基于利益最大化的追求，“理性人”的算計(jì)往往使得政府本來(lái)的角色異化為與民爭(zhēng)利者。政府官員為提高政績(jī)，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，常常以行政手段強(qiáng)制介入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與水平；但集約化經(jīng)營(yíng)需要具備一定的技術(shù)與市場(chǎng)條件，許多地區(qū)在條件根本不具備的情況下，強(qiáng)行推進(jìn)以規(guī)?；a(chǎn)為目的的土地流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的利益。有的地方強(qiáng)行集中農(nóng)民的土地并將其建成農(nóng)民住房，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化的名義擅自改變耕地用途?！霸诶娴尿?qū)使下，一些基層組織仍在多數(shù)農(nóng)民不知情或不贊同的情況下采用行政手段搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)?！盵8]在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體可能以農(nóng)民與社會(huì)企業(yè)間的“中間人”身份存在。以強(qiáng)制性的手段租賃農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后借助公權(quán)力或私人關(guān)系，尋找具有投資能力與潛力的社會(huì)企業(yè)進(jìn)行再轉(zhuǎn)包，進(jìn)而從中漁利。在此種情況下，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)完全被剝奪，而流轉(zhuǎn)的客觀結(jié)果往往事與愿違。面對(duì)利益分配不公的局面，作為監(jiān)管者的政府部門(mén)也很難發(fā)揮作用，因?yàn)榇寮w的行為本就為行政命令的結(jié)果，官員在政績(jī)壓力下，也會(huì)默示農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象，農(nóng)民也難以找到有效的救濟(jì)渠道。在利益分配中，許多地方政府的政策本就偏向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方，受讓方往往是有實(shí)力的公司企業(yè)，其也樂(lè)于配合政府，壓低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，以降低成本，這些成本實(shí)際上以農(nóng)民受損的利益存在。而更有甚者，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)很可能成為官員進(jìn)行權(quán)力尋租的一種手段。在土地資源日益稀缺的當(dāng)下，一些政府人員將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得的收益通過(guò)挪用或貪污的方式，變?yōu)樽约旱乃饺素?cái)產(chǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為了官員違法亂紀(jì)的溫床。在目前我國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系中，政府管理職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能三位一體，權(quán)利與義務(wù)混沌不清，管理職能、社會(huì)職能服務(wù)于經(jīng)濟(jì)職能，成為與民爭(zhēng)利的工具，農(nóng)民被排斥在土地增值，收益分配的體系之外。在農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，主體的角色錯(cuò)位問(wèn)題，利益分配的非公平性現(xiàn)象，成為重塑我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系必須重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

（三）農(nóng)民生存權(quán)未及充分考量

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，一方面可以促進(jìn)耕地資源的集中使用，發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，在短期內(nèi)增加農(nóng)民收入；另一方面，“長(zhǎng)期以來(lái)，土地是農(nóng)民生存和就業(yè)的基本福利保障”，[9]農(nóng)民失去土地即失去了保障，其生存權(quán)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。無(wú)地可種的農(nóng)民缺乏持續(xù)獲得收益的能力，農(nóng)民通常選擇離開(kāi)農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工，從事建筑、加工、餐飲、家政等無(wú)需技能的簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)。這些工種通常報(bào)酬較低且常被拖欠，勞動(dòng)強(qiáng)度大，危險(xiǎn)系數(shù)高，工作條件惡劣。到目前為止，我國(guó)尚未針對(duì)此部分農(nóng)民出臺(tái)專門(mén)的法律，解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題?，F(xiàn)行的有關(guān)規(guī)范也主要以行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的形式存在，甚至僅以“通知”、“意見(jiàn)”、“復(fù)函”等非法律規(guī)范形式存在，較低級(jí)別的規(guī)范無(wú)法從根本上保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)。規(guī)范缺乏權(quán)威性，加之執(zhí)行力度不夠。農(nóng)民所在企業(yè)違法成本不高，企業(yè)主僅為這些農(nóng)民加入小部分、最低層次的保險(xiǎn)，而非完整意義的“五險(xiǎn)一金”。農(nóng)民由于缺乏權(quán)利自我保護(hù)意識(shí)，其參保積極性也不高。失去土地留守農(nóng)村的農(nóng)民，其生存權(quán)保障形式更加嚴(yán)峻。此部分農(nóng)民雖然人數(shù)少于前者，但由于多為老人、婦女、兒童，基本缺乏勞動(dòng)能力，需保障的項(xiàng)目較多給地方財(cái)政支付造成很大壓力，資金缺口較大。所以，對(duì)此部分群體的保障只能停留在較低的水平，保障面十分狹窄。以農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)為例，社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)僅能覆蓋全國(guó)三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其余則處于保障真空狀態(tài)，依靠個(gè)人或子女自我保障，許多失地農(nóng)民被排除在社會(huì)保障之外?！霸诋?dāng)前對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償方式中，以貨幣安置方式為主，社會(huì)保障安置水平較低?！盵10]即便已經(jīng)納入社會(huì)保障的群體，由于社會(huì)保障基礎(chǔ)服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)的不足，基層社保服務(wù)人員素質(zhì)與能力均有待提升，基本配備與信息化程度難以達(dá)到社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)要求，也無(wú)法滿足農(nóng)民的生存權(quán)需要。政府對(duì)失地農(nóng)民保障工作采多頭管理的方式，極易引發(fā)管理漏洞與重復(fù)的情況，勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生等各個(gè)部門(mén)均對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障有管理權(quán)，部門(mén)化的管理方式帶來(lái)的相互推諉與無(wú)人問(wèn)津并存，使本就不高的保障水平雪上加霜。這樣增加了群眾理解政策和辦事的難度，不利于政策執(zhí)行的銜接，也會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。農(nóng)民在生存權(quán)受到威脅時(shí)，如果無(wú)法獲得政府部門(mén)的圓滿解決，便可能導(dǎo)致不斷上訪，經(jīng)過(guò)上訪及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)問(wèn)，個(gè)體農(nóng)民生存權(quán)問(wèn)題的解決，并不意味著整個(gè)群體狀況的改善，反而在示范效應(yīng)的作用下，引發(fā)更大規(guī)模與更為頻繁的上訪。在維護(hù)基層穩(wěn)定的壓力下，失地農(nóng)民的整體生存權(quán)則更難得到化解。

三 突破桎梏：完善農(nóng)民利益保護(hù)法律機(jī)制

（一）加強(qiáng)立法是構(gòu)建公平合理的利益分配格局的前提

依法治國(guó)只能在有法可依的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)，完善農(nóng)民利益保護(hù)的法律機(jī)制需要健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性，賦予農(nóng)民占有、使用、收益和處分的完整的土地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民流轉(zhuǎn)關(guān)系的主體地位，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押、股份合作、信托等創(chuàng)新形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮法律的利益調(diào)節(jié)作用，規(guī)定政府、村集體組織和農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)，及其在經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中的利益分配原則。通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)行為專門(mén)立法，使土地流轉(zhuǎn)的原則、限制、方式法制化，細(xì)化流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的中間組織、政府機(jī)關(guān)、村自治組織的責(zé)任分工，改變當(dāng)下偏向政府與公權(quán)力的利益分配方式，向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓方適度傾斜。至于具體的分配方式，各地需在立法原則之下，因地制宜地制定實(shí)施細(xì)則及分配程序規(guī)范，各個(gè)主體應(yīng)嚴(yán)格遵循相應(yīng)法律規(guī)范，確保制度的有效性和約束性。

（二）拓展土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民參與途徑，是實(shí)現(xiàn)利益分配格局合理化的重要環(huán)節(jié)

法律規(guī)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，需經(jīng)過(guò)村集體或村民大會(huì)同意，但這一農(nóng)民利益保障機(jī)制并未起到應(yīng)有的作用。各地政府基于政績(jī)考量或發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)的需要，往往不經(jīng)法定程序強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。“通過(guò)何種途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的參與權(quán)利，以促進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注和討論的話題。”[11]加強(qiáng)立法必須有效拓展農(nóng)民參與渠道，可采取聽(tīng)證等新的多元化的參與形式，就土地流轉(zhuǎn)的方式、價(jià)格、合同文本、利益分配等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，為農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益博弈提供方便，也為創(chuàng)造性、程序化地處理政府與農(nóng)民之間的關(guān)系提供現(xiàn)實(shí)路徑。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的各方行為

“徒法不足以自行”，立法需要行政機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。“農(nóng)民的弱勢(shì)使得有助于他們的制度安排往往難以實(shí)現(xiàn)，不利于他們的安排往往難以消除?！盵12]鑒于此，政府要加大對(duì)官員濫用權(quán)力，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益行為的懲處力度。法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)權(quán)利與義務(wù)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中政府官員違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行查處。建立主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，合理化土地管理決策過(guò)程，防止基于短視效應(yīng)和局部利益的盲目決策行為，避免土地管理權(quán)的濫用而侵犯農(nóng)民權(quán)益。要加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程，特別是受讓主體的監(jiān)督。在我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地資源日益稀缺和重要，守住10億畝的耕地紅線事關(guān)我國(guó)糧食安全及國(guó)家戰(zhàn)略。政府需從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地的法律法規(guī)。在事前，需以自愿原則為基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為，對(duì)涉及的法律政策、雙方權(quán)利義務(wù)、合同條款、可能的成本與收益等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)解釋與說(shuō)明，避免農(nóng)民的隨意流轉(zhuǎn)行為。在事中，需嚴(yán)格按照土地流轉(zhuǎn)程序立法的規(guī)定，履行相應(yīng)的審批程序，對(duì)違法的土地流轉(zhuǎn)行為不予審批，對(duì)流轉(zhuǎn)合同中可能損害農(nóng)民利益的條款，可以通過(guò)合法途徑給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)慕ㄗh。在事后，需對(duì)受讓主體土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法改變耕地用途，將土地用于經(jīng)營(yíng)、租賃、居住、旅游觀光等項(xiàng)目進(jìn)行查處，建立常態(tài)化的巡查機(jī)制。為緩解管理活動(dòng)中“人少事多”的局面，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)熱線、網(wǎng)站，鼓勵(lì)公眾對(duì)違法土地流轉(zhuǎn)和使用行為進(jìn)行舉報(bào)。對(duì)違法企業(yè)或個(gè)體建立信用檔案，除對(duì)違法行為進(jìn)行處罰外，限制其進(jìn)行再次參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的資格與權(quán)利。

政府作為執(zhí)法者應(yīng)以責(zé)任政府、有限政府為目標(biāo)，既要管好又要用好手中的權(quán)力，在防止行政權(quán)恣意，威脅農(nóng)民利益的同時(shí)，又要盡職盡責(zé)，避免土地流轉(zhuǎn)管理的缺位，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）著力普法以提高農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)

廣大農(nóng)民權(quán)利觀念淡薄阻礙其從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中獲益。我國(guó)農(nóng)村受教育水平普遍較低，即使已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，由于城鄉(xiāng)分立的二元結(jié)構(gòu)，他們也很難享受到城市居民的教育福利。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及的法律知識(shí)、流轉(zhuǎn)程序、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容根本不了解，或者只是簡(jiǎn)單了解，為廣大農(nóng)民的常態(tài)。所以，國(guó)家應(yīng)著力法律宣傳工作，借助廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體及手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，進(jìn)行“土地流轉(zhuǎn)法制宣傳周”等常態(tài)化教育，開(kāi)展普法工作。在發(fā)生流轉(zhuǎn)合同爭(zhēng)議等法律糾紛時(shí)，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民通過(guò)仲裁、行政復(fù)議或司法訴訟等法律途徑化解糾紛，改變普遍“厭訟”和“等靠”的落后觀點(diǎn)。針對(duì)失去土地，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，相關(guān)部門(mén)也要引導(dǎo)企業(yè)負(fù)責(zé)人消除對(duì)他們的歧視，對(duì)農(nóng)民待之以誠(chéng)，同工同酬，扭轉(zhuǎn)因戶籍、地域不同，采取歧視性政策與管理制度的做法。增強(qiáng)城鎮(zhèn)居民的大局意識(shí)、平等觀念，將保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的理念貫徹于政府的管理工作之中，形成維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的良好氛圍。

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