□文/王國(guó)軍

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院新疆·烏魯木齊）

城鎮(zhèn)化發(fā)展要素宏觀考慮

□文/王國(guó)軍

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院新疆·烏魯木齊）

在我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，本文認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)是整個(gè)國(guó)家的布局問題和發(fā)展問題，因此要有一個(gè)整體性、系統(tǒng)性、前瞻性的看法。主要有把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)、理清城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路、明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度安排（中期再研究）。

城鎮(zhèn)化；突出問題；持續(xù)發(fā)展

收錄日期：2015年3月20日

一、城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢(shì)

（一）世界城市化發(fā)展態(tài)勢(shì)。世界城市化發(fā)展的特點(diǎn)有：世界城鎮(zhèn)化人口持續(xù)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)人口向大城市集中趨勢(shì)明顯、大城市群主導(dǎo)的城市化浪潮方興未艾、亞洲城鎮(zhèn)人口和超大城市高度集中、越來越多的國(guó)家關(guān)注人口空間布局的優(yōu)化問題、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性伴隨城市化進(jìn)程而顯現(xiàn)（本文對(duì)此不作研究，但是從汶川地震可以看出這有一定的道理）。截至目前，世界上超過80%的國(guó)家關(guān)注人口分布格局，其中58%為欠發(fā)達(dá)國(guó)家和大約22%的較發(fā)達(dá)國(guó)家都希望對(duì)其人口分布格局進(jìn)行大幅度調(diào)整。發(fā)達(dá)國(guó)家不一定，因?yàn)橄裼?guó)這樣的國(guó)家其社會(huì)相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定，社會(huì)布局基本成熟，在一定時(shí)間內(nèi)不會(huì)主動(dòng)去調(diào)節(jié)；發(fā)展中國(guó)家很重視這個(gè)問題，其調(diào)整人口分布格局的政策方向，主要集中在如何減少人口向大城市遷移，而實(shí)施這類政策的發(fā)展中國(guó)家比例從1976年的44%一直在上升并且已經(jīng)超過2013年的73%。

（二）我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)。對(duì)世界的發(fā)展有了宏觀認(rèn)識(shí)之后，我們也要認(rèn)識(shí)一下中國(guó)自己的情況。自古王侯將相的封邑就是依據(jù)人口規(guī)模和土地面積來衡量大小的，這也是組成城市的基本要素。從我國(guó)整體看來，我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展基礎(chǔ)有城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化率大幅提高；城市數(shù)量和規(guī)模不但擴(kuò)大，形成若干具有國(guó)際影響力的城市群；公用設(shè)施服務(wù)能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。

在短短的三十多年，我國(guó)城鎮(zhèn)化有了巨大的進(jìn)步。但也有一些值得深思的社會(huì)問題，比如一些年輕人把青春留在了城市，但人卻因?yàn)樽》?、醫(yī)療、孩子教育阻礙無法留在城市；一些大城市出現(xiàn)垃圾到處有，交通相當(dāng)擁擠，霧霾天氣嚴(yán)重影響到生活質(zhì)量；近年來，諸多城市出現(xiàn)“鬼城”，出現(xiàn)一城獨(dú)大燈火輝煌，邊緣地區(qū)卻昏昏暗暗灰磚土瓦。這些現(xiàn)象本文歸結(jié)為以下五點(diǎn)：大量農(nóng)民工處于“半市民化”狀態(tài)，難以融入城市社會(huì)；城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張過快，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，不同規(guī)模和層級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)；“大城市”現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，城市可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)；城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制不健全，深化改革涉及深層次利益調(diào)整。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，使得既定利益格局不斷固化和強(qiáng)化，嚴(yán)重制約公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間平等交換；同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化涉及規(guī)模龐大的農(nóng)村人口和現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的利益再分配，關(guān)系到深層次體制機(jī)制變革，更具艱巨性和復(fù)雜性。

綜合世界及我國(guó)實(shí)際情況對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化做出了一些總體判斷：城鎮(zhèn)化仍將處于較快發(fā)展階段、進(jìn)入質(zhì)量與速度并重的轉(zhuǎn)型發(fā)展期、城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展條件日趨成熟。

二、我國(guó)鎮(zhèn)化發(fā)展總體思路

我國(guó)城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了我們必須從基本國(guó)情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路。我們要遵循一條主線、五個(gè)堅(jiān)持、五大目標(biāo)：

一條主線，是指緊緊圍繞城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。以人口城鎮(zhèn)化為核心，就是要有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)；以城市群為主體形態(tài)，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，就是要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。

五個(gè)堅(jiān)持，就是堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持集約高效，堅(jiān)持綠色低碳，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，堅(jiān)持制度創(chuàng)新。以人為本，就是著力提高人口城鎮(zhèn)化水平，逐步破除限制人口自由流動(dòng)的制度障礙，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)宜居城市，創(chuàng)造美好生活，使全體居民共建共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果；堅(jiān)持集約高效，就是堅(jiān)持按照小區(qū)域集中、大區(qū)域均衡的方向，依托綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和信息化系統(tǒng)，優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，提高人口經(jīng)濟(jì)集聚程度，提升國(guó)土空間利用效率，促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和資源環(huán)境更加協(xié)調(diào)。堅(jiān)持綠色低碳，就是堅(jiān)持樹立綠色低碳發(fā)展理念，加強(qiáng)低碳技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化節(jié)能降耗，推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市；堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是堅(jiān)持完善以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展；堅(jiān)持制度創(chuàng)新，就是堅(jiān)持加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化事關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的雙重作用，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力和動(dòng)力。

五個(gè)目標(biāo)：城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高、城市化格局基本形成、城市發(fā)展更加集約低耗、城市生活更加和諧宜人、城鎮(zhèn)化體制機(jī)制更加健全。

三、明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)

我國(guó)城鎮(zhèn)人口還有待擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化建設(shè)還在進(jìn)行，我國(guó)預(yù)計(jì)合理安排8.5億左右城鎮(zhèn)人口的空間分布?？臻g分布和地理布局應(yīng)包括大中小城市以及相應(yīng)的郊區(qū)，形成整體協(xié)調(diào)發(fā)展、以城市群帶動(dòng)大中小及郊區(qū)發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過程中解決2億多農(nóng)民工“半市民化”問題，平等對(duì)待為中國(guó)特色社會(huì)主義做出貢獻(xiàn)的每一位建設(shè)者。割除戶籍中的消極影響，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須避免城市群產(chǎn)生的“城市病”，建設(shè)和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代化城市。

（一）優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。我國(guó)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展的思路是大型城市在土地規(guī)模上不再擴(kuò)建，但是其各種服務(wù)的需求是可以無限增大的。為了解決土地有限性與各種活動(dòng)范圍的擴(kuò)大性相矛盾的問題，我們要采取以下建議：人口規(guī)模的擴(kuò)大及引起的土地規(guī)模需求的擴(kuò)大可以采取行政權(quán)和財(cái)權(quán)分離的原則，也就是說讓大型城市的人口實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)服務(wù)、固定管理”。如果這樣，我們就需要從區(qū)域發(fā)展的整體規(guī)劃考慮出臺(tái)一些配套的政策、完善交通、消除地域阻礙和差異等措施。城市擴(kuò)大的直接原因是人口的增加，其次是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的發(fā)展。為此，我們可以采取產(chǎn)業(yè)分割的地理布局來發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)或者改革——實(shí)現(xiàn)不限地域、服務(wù)共享。

1、推進(jìn)城市群建設(shè)。建設(shè)提升國(guó)家級(jí)城市群，形成帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并具有全球影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的增長(zhǎng)極；區(qū)域性城市群建設(shè)，大力培育區(qū)域性城市群，形成對(duì)區(qū)域發(fā)展具有重要輻射帶動(dòng)作用的核心增長(zhǎng)極。

2、完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。合理控制超大城市和特大城市規(guī)模，繼續(xù)發(fā)展大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。一是發(fā)揮國(guó)家中心城市龍頭作用，強(qiáng)化國(guó)家中心城市在城市群中的龍頭地位，發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用；著眼建設(shè)世界城市，加快創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化總部經(jīng)濟(jì)、國(guó)際門戶、研發(fā)基地、文化中心等功能，提升國(guó)際化程度和國(guó)際影響力；二是完善區(qū)域中心城市功能，提升省會(huì)城市結(jié)構(gòu)和計(jì)劃單列市功能，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市空間結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)與周邊城市分工協(xié)作，發(fā)揮在區(qū)域和省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的服務(wù)和輻射作用。把發(fā)展基礎(chǔ)好、潛力大、帶動(dòng)作用明顯的地級(jí)市建設(shè)成為區(qū)域中心城市，完善城市功能，提高綜合承載能力，加快產(chǎn)業(yè)和人口集聚，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；三是加快發(fā)展中小城市，提升城市群內(nèi)中小城市發(fā)展質(zhì)量，引導(dǎo)城市群外中小城市有序發(fā)展，發(fā)展壯大陸路邊境口岸城市，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城培育發(fā)展成為中小城市；四是有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。位于大城市周邊的中心鎮(zhèn)，要加強(qiáng)與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城；具有特色產(chǎn)業(yè)或生態(tài)文化優(yōu)勢(shì)的中心鎮(zhèn)，要通過產(chǎn)業(yè)集聚、市場(chǎng)聯(lián)建、旅游開發(fā)、文化創(chuàng)意等特色發(fā)展路徑，培育形成獨(dú)具魅力的專業(yè)特色鎮(zhèn)；遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，形成服務(wù)周邊、帶動(dòng)農(nóng)村的綜合性小城鎮(zhèn)；五是強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐，建設(shè)城市群之間綜合交通運(yùn)輸通道，完善城市群內(nèi)部綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)國(guó)家綜合交通樞紐。

（二）有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化

1、有序放寬農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶條件。根據(jù)城市規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限或居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參加年限為基準(zhǔn)，各類城市制定公平公正的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向全社會(huì)公布，引導(dǎo)農(nóng)民工合理預(yù)期和流向。

2、推進(jìn)農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)范疇，建立健全基本公共服務(wù)與居住年限相掛鉤的機(jī)制，逐步提高農(nóng)民工及家屬享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平。（1）保障農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)利。將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入城市政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇；全面實(shí)行農(nóng)民工隨遷子女在輸入地、在全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育；探索“教育券”等政府購(gòu)買服務(wù)方式，保障在民辦學(xué)校的農(nóng)民工隨遷子女免費(fèi)接受義務(wù)教育；逐步將農(nóng)民工隨遷子女納入輸入地普惠性學(xué)前教育，納入免費(fèi)中等職業(yè)教育招生范圍，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女在輸入地平等享有參加中考、高考權(quán)利。（2）健全覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)體系。完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度；完善為農(nóng)民工提供就業(yè)信息和政策咨詢；實(shí)施提升農(nóng)民工職業(yè)技能行動(dòng)計(jì)劃；將農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)納入政策扶持范圍；健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制。（3）擴(kuò)大農(nóng)民工城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面。加快推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋；逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度有效銜接；推動(dòng)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)并享受相應(yīng)待遇；全面實(shí)施社會(huì)保障“一卡通”工程。（4）改善公民工基本醫(yī)療衛(wèi)生條件。根據(jù)常住人口配置公共衛(wèi)生服務(wù)資源；加強(qiáng)農(nóng)民工疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救助；推動(dòng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)民工聚居地延伸；把農(nóng)民工職業(yè)病防治納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系；向農(nóng)民工免費(fèi)提供計(jì)劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康等服務(wù)。（5）拓寬農(nóng)民工住房保障渠道。逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，通過廉租房、公租房、發(fā)放租賃補(bǔ)貼等多種形式改善農(nóng)民工居住條件；在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)公共租賃住房，鼓勵(lì)農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合有關(guān)規(guī)定的用地范圍內(nèi)建設(shè)員工集體宿舍；探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建立公租房性質(zhì)的農(nóng)民工公寓。

3、建立健全農(nóng)民工市民化推進(jìn)機(jī)制。構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)的農(nóng)民工市民化機(jī)制。一是明確各級(jí)政府責(zé)任。二是建立政府、企業(yè)、個(gè)人成本分擔(dān)機(jī)制。三是健全公共成本分擔(dān)機(jī)制。四是完善農(nóng)民工社會(huì)參與機(jī)制。

四、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力

我國(guó)提高城市化可持續(xù)發(fā)展能力的戰(zhàn)略目標(biāo)是有效預(yù)防和治理“城市病”，建設(shè)和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代化城市。戰(zhàn)略舉措有增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力。在此方面，我國(guó)學(xué)者的研究已經(jīng)相當(dāng)成熟。

［1］徐憲平.關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃若干問題的考慮，2012.9.

［2］王睿.城鎮(zhèn)化與中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013.2.

［3］仇保興.集群結(jié)構(gòu)與我國(guó)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展.城鎮(zhèn)規(guī)劃，2003.6.

F29

A