黃志敏 熊緯輝

（建寧縣公安局，福建三明354500）

【治安研究】

輕微型無人機(jī)廣泛應(yīng)用帶來的安全隱患及其管控策略

黃志敏 熊緯輝

（建寧縣公安局，福建三明354500）

隨著無人機(jī)制造成本不斷下降、性能不斷提升，無人機(jī)從軍用和高端商用走向大眾市場，銷量猛增。民用領(lǐng)域最常見的輕微型無人機(jī)，已廣泛用于公共安全、醫(yī)療救援、低空物流、安防監(jiān)控、森林防火、地質(zhì)勘探、影視航拍、空中測繪、極地科考等行業(yè)。在輕微型無人機(jī)技術(shù)日漸成熟、應(yīng)用越來越廣泛的同時，也暴露出嚴(yán)重的安全隱患和管理漏洞，對公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定和公共秩序構(gòu)成潛在而現(xiàn)實(shí)的威脅。對此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給予足夠重視，在健全完善相應(yīng)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)這一領(lǐng)域的安全管控，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白，危害公共安全。

輕微型無人機(jī)；安全隱患；管控措施

2015年被一些評論者稱為民用無人機(jī)新紀(jì)元。在不久前美國拉斯維加斯舉行的2015CES電子展上，智能硬件領(lǐng)域里最熱鬧的展廳莫過于無人機(jī)，以深圳大疆創(chuàng)新為首的中國民用輕微型無人機(jī)占據(jù)了半壁江山。輕微型無人機(jī)還引起了資本界的關(guān)注。谷歌、Facebook和亞馬遜等科技巨頭都在積極并購和研發(fā)輕微型無人機(jī)，希望把這一新興技術(shù)用于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、航拍繪測和物流等領(lǐng)域。目前輕微型無人機(jī)已用于公共安全、醫(yī)療救援、低空物流、安防監(jiān)控、森林防火、地質(zhì)勘探、影視航拍、空中測繪、極地科考等行業(yè)。在輕微型無人機(jī)技術(shù)日漸成熟、應(yīng)用越來越廣泛的同時，也暴露出嚴(yán)重的安全隱患和管理漏洞，對公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定和公共秩序構(gòu)成潛在而現(xiàn)實(shí)的威脅。對此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給予足夠重視，切實(shí)加強(qiáng)法律規(guī)制和對輕微型無人機(jī)等低空域飛行器的安全管控。

一、輕微型無人機(jī)的定義及特點(diǎn)

（一）定義

無人機(jī)（UAV）是無人駕駛航空器的簡稱，是一種在遙控站管理下的能夠遠(yuǎn)程操控或自主飛行的航空器。從飛行原理上，可分為固定翼無人機(jī)、多旋翼無人機(jī)、無人直升機(jī)等類型；從重量體積上，可分為微型、輕型、小型、大型無人機(jī)。微型、輕型無人機(jī)是民用領(lǐng)域最常見的類型，根據(jù)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，微型無人機(jī)是指空機(jī)質(zhì)量小于7千克左右的無人機(jī)，輕型無人機(jī)是指空機(jī)質(zhì)量大于7千克，但小于等于116千克的無人機(jī)，且全馬力平飛中，校正空速小于100千米/小時（55海里/小時），升限小于3000米。而輕微型無人機(jī)又以多旋翼無人機(jī)應(yīng)用最為廣泛。

（二）特點(diǎn)

1.具有良好飛行能力

輕、微型無人機(jī)體積小、重量輕，攜帶方便，可垂直起降、人力拋投或借助簡易裝置彈射起飛，飛行高度可達(dá)上千米，并能夠裝載一定重量的物品（一般微型無人機(jī)可裝載重量在10千克以內(nèi)，而一般輕型無人機(jī)可裝載重量達(dá)數(shù)十千克）。

2．智能化程度較高

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，無人機(jī)系統(tǒng)趨于智能化和自動化?，F(xiàn)在的輕微型無人機(jī)一般都備有衛(wèi)星定位系統(tǒng)、高清照相機(jī)、攝像機(jī)、自航儀、電子地圖等軟硬件，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了遙控飛行、半自主飛行和按預(yù)編航線自動飛行等功能。同時，通過無線通信系統(tǒng)，能夠?qū)崟r將空中影像傳回地面端，具備雙向通信能力。

3．易于操作

輕微型無人機(jī)運(yùn)行成本低，維護(hù)和修理各分系統(tǒng)部件操作簡便，也無需租賃特殊的場地，操控者經(jīng)過短期培訓(xùn)即可上崗。

4．可執(zhí)行高危任務(wù)

輕微型無人機(jī)可以飛行到人類不便行走的區(qū)域、危險的區(qū)域，或是在不良?xì)夂驐l件下執(zhí)行各類緊急任務(wù)。

5．可獲取高清影像

輕微型無人機(jī)可承載高精度成像、瞬時成像設(shè)備，并具備垂直升降技術(shù)，獲取圖像分辨率，有的甚至能達(dá)到厘米級。

6．造價相對低廉

一臺微型或輕型無人機(jī)售價從2000元到數(shù)十萬元不等，不僅可以在實(shí)體廠家店鋪采購、定制，甚至可以通過淘寶網(wǎng)等電商平臺直接選購。

二、輕微型無人機(jī)廣泛應(yīng)用帶來的安全隱患

進(jìn)入2015年，載著內(nèi)地?fù)u滾歌手汪峰向章子怡求婚鉆戒的微型無人機(jī)名聲大噪，輕微型無人機(jī)這類新型智能產(chǎn)品也被推上前臺，已掀起一股比肩智能手機(jī)的新熱潮。隨著無人機(jī)的制造成本不斷下降，性能不斷提升，無人機(jī)從軍用和高端商用走向大眾市場，正在“默默潛入”娛樂、物流、新聞、搜救、能源、遙感測繪等領(lǐng)域，成為普通人就能擁有、享受的生活用品。據(jù)美國權(quán)威研究機(jī)構(gòu)BI Intelligence最新報道，2015到2020年期間，輕微型無人機(jī)市場年增長率預(yù)計(jì)將達(dá)到19%。美《航空與太空技術(shù)周刊》刊登的分析報告也顯示，未來十年，全球無人機(jī)市場規(guī)模將達(dá)到673億美元?？梢姡p微型無人機(jī)的市場潛力巨大，必將向更廣闊的領(lǐng)域推廣普及。但在輕微型無人機(jī)廣泛推廣使用的同時，其機(jī)動靈活、操控智能、造價低廉的特點(diǎn)，如果使用不當(dāng)或?yàn)椴环ǚ肿铀莆眨脖厝粠韲?yán)重的公共安全隱患。主要表現(xiàn)為：

（一）威脅國家安全

輕微型無人機(jī)普遍具有一定的圖像采集、實(shí)時傳輸功能，并能夠與地理信息平臺相結(jié)合，敵對分子利用無人機(jī)能夠較隱蔽地偵測觀察軍事設(shè)施、敏感地區(qū)、重要設(shè)施，竊取機(jī)密信息。據(jù)2015年初新加坡《聯(lián)合早報》報道，歐洲國家核電廠上空年初頻頻出現(xiàn)來歷不明的無人機(jī)。2014年10月起，法國核設(shè)施上空發(fā)生20余起無人機(jī)事件。2014年末，比利時一座遭破壞的核反應(yīng)堆重新啟用后，隔天也遭微型無人機(jī)探訪；2015年1月28日，一些輕型無人飛機(jī)曾飛到布雷斯特(BREST)軍港錨地附近，該錨地是法國核軍事基地，駐有4艘可潛射核導(dǎo)彈的核潛艇；2015年2月24日晚，巴黎上空至少5架來路不明的輕型無人機(jī)飛越美國大使館、埃菲爾鐵塔、協(xié)和廣場等地。警察緊急動員，卻未能抓到幕后遙控飛行的“黑手”。

（二）威脅政要安全

輕微型無人機(jī)最大隱憂，可能被恐怖分子改造成新式的用于恐怖襲擊的武器。試想，輕微型無人機(jī)如果裝上炸藥或危險物質(zhì)，遙控飛至政治領(lǐng)導(dǎo)人露面地點(diǎn)上空或敏感建筑附近，再遙控引爆或投放，將對警衛(wèi)安保工作帶來前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。作為美國總統(tǒng)的辦公地和居所，白宮一直被人們視為美國安保措施最完備的地點(diǎn)之一。但近年來，本應(yīng)滴水不漏的白宮防線卻屢遭突破。2015年1月、5月，先后有兩架微型無人機(jī)墜落在白宮，而2014年7月，2015年4月，先后有一架輕型和一架微型無人機(jī)墜落在白宮附近，令白宮安保人員頭痛不已。另據(jù)日本《每日新聞》報道，日本時間2015年4月22日上午，一架輕型無人機(jī)墜落在日本首相官邸內(nèi)。根據(jù)《朝日新聞》網(wǎng)站后續(xù)報道，無人機(jī)的機(jī)身上有輻射能的標(biāo)識，并從機(jī)體中檢測出了微量的放射性物質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年至2014年，全球共發(fā)生針對政要的疑似無人機(jī)攜炸藥、化學(xué)或生物武器的恐怖襲擊達(dá)上百起，僅有16起被破獲。這些事件暴露了常規(guī)警衛(wèi)安保措施在防范空中威脅時的重大漏洞。

（三）威脅空中航道安全

違規(guī)在機(jī)場附近、空中航線等禁飛區(qū)飛行的輕微型無人機(jī)，其自身及發(fā)射的無線電信號都會對載人航空器的飛行安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。2013年12月，北京一家航空科技公司的員工操控?zé)o人機(jī)在首都機(jī)場附近違規(guī)測繪，造成多架次民航飛機(jī)避讓、延誤。2014年12月，英國倫敦希思羅機(jī)場附近發(fā)生一起“不明身份”微型無人機(jī)險些撞上正準(zhǔn)備降落客機(jī)的險情；2015年5月，英國一架ATR72渦輪螺旋槳式飛機(jī)在降落時，差點(diǎn)撞上80英尺之外一架輕型無人機(jī)。僅2014年下半年，美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)接獲航空公司、私人飛機(jī)駕駛員和航管人員報告輕微型無人機(jī)逼近航道即達(dá)175次，輕微型無人機(jī)與大型飛機(jī)僅隔幾秒或差幾英尺就相撞也有多起，它對大眾生命安全威脅甚至已高過恐怖攻擊。

（四）威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全

由于無人機(jī)操控具有一定的技術(shù)難度，加之飛行故障和天氣等客觀因素影響，一旦在人群密集場所墜機(jī)，將對群眾生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重危害。導(dǎo)演約翰·弗蘭肯海默于20世紀(jì)70年代拍攝了經(jīng)典恐怖片《黑色星期日》，描繪在“超級杯”橄欖球比賽期間，無人駕駛的小飛艇令球場的所有人陷入危險。無人機(jī)技術(shù)使大型體育賽事出現(xiàn)類似安全隱患的幾率上升。2014年，美國聯(lián)邦航空局經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大型戶外體育賽事中，業(yè)余操控者在控制攜帶攝像機(jī)的輕微型無人機(jī)時，常有無人機(jī)墜落的事故發(fā)生。對此，美國聯(lián)邦航空局已頒布了禁止無人機(jī)進(jìn)入體育場的禁令，違反者將被處以罰款以及面臨長達(dá)一年的監(jiān)禁。

（五）用于違法犯罪活動

輕微型無人機(jī)具有一定的載重運(yùn)輸能力。據(jù)筆者調(diào)查，市售的微型無人機(jī)最大的承載量可達(dá)5-7公斤左右，而一般的承載量也可達(dá)2-3公斤，而輕型無人機(jī)最大可裝載重量甚至可達(dá)數(shù)十公斤，可以進(jìn)行重量小、價值大的違禁物品的運(yùn)輸，通過設(shè)定路線和利用地形，能夠有效躲避地面檢查力量，對于走私、販毒等犯罪活動具有較高的利用價值。2013年，美國佐治亞州有4人被控在監(jiān)獄附近的樹林里操縱無人機(jī)，向監(jiān)獄的院子里投放小包的手卷煙；2015年1月22日，美國和墨西哥邊境地區(qū)一架運(yùn)送毒品的多旋翼無人機(jī)因超載而墜毀；近年來，泰國和英國也有類似案件報道，有人使用了微型無人機(jī)偷運(yùn)大麻、移動電話和武器。另外，據(jù)2015年初國外媒體報道，英國希羅普郡的犯罪分子開始利用輕型無人機(jī)攜帶紅外線照相機(jī)尋找大麻農(nóng)場，進(jìn)而實(shí)施偷竊或搶劫活動。

（六）制造政治事端

通過輕微型無人機(jī)在重大敏感場合“搗亂”、懸掛標(biāo)語、拋撒傳單等，可能制造嚴(yán)重事端、影響政治穩(wěn)定。2013年9月，德國總理默克爾在一次街頭競選演講時遭微型無人機(jī)騷擾，德國一反對派成員操縱的微型無人機(jī)在默克爾頭頂盤旋20分鐘后降落在其跟前，現(xiàn)場安保人員對此束手無策；2014年10月，歐洲杯足球賽球場上空也曾因出現(xiàn)一架懸掛政治性標(biāo)語的輕型無人機(jī)，而引發(fā)現(xiàn)場球迷激烈沖突；2015年3月阿富汗在一次地方選舉中，極端組織通過輕型無人機(jī)在選區(qū)附近拋撒宣傳極端思想的傳單，企圖蠱惑人心，影響選舉秩序。

（七）侵犯公民隱私

利用輕微型無人機(jī)可輕松、隱蔽地對院落、樓宇窗戶進(jìn)行拍攝，對公民個人隱私造成嚴(yán)重侵犯，還容易引起噪音擾民等情況，制造不和諧因素。2015年4月，來自美國加利福尼亞州和佛羅里達(dá)州的一些報道稱，越來越多的人向警察抱怨，無人機(jī)帶著攝像頭堂而皇之地飛到家中庭院上方或窗戶附近進(jìn)行窺探；同時，無人機(jī)還成為高科技領(lǐng)域的偷窺狂，有些無人機(jī)俯沖到佛羅里達(dá)的海灘和度假村中，拍攝人們穿比基尼或半裸曬太陽浴的畫面，隨后這些視頻被發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上。

（八）容易被捕捉

利用無人機(jī)同質(zhì)固件的單一漏洞，攻擊者可讓天空中充滿隨時待命的無人機(jī)。試想，攻擊者能夠輕易地利用無人機(jī)自身脆弱的遙測信號，進(jìn)行任何形式的攻擊，該是一種怎樣的恐怖情景。2012年，美國德克薩斯農(nóng)工大學(xué)的學(xué)生，曾通過技術(shù)手段隱藏了無人機(jī)的GPS信號，將錯誤的位置數(shù)據(jù)暗示在導(dǎo)航計(jì)算機(jī)上，致使無人機(jī)發(fā)生意外碰撞。而在2012年國際無人機(jī)編程比賽上，獲勝者現(xiàn)場創(chuàng)建的病毒，能讓所有無人機(jī)在接近時被感染上病毒。

三、我國輕微型無人機(jī)的監(jiān)管現(xiàn)狀

隨著技術(shù)的日趨成熟，我國民用輕微型無人機(jī)的應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛，飛行活動也日益頻繁，但由于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，各種違規(guī)飛行現(xiàn)象也隨之而來。行業(yè)要發(fā)展，如何規(guī)范管理已是當(dāng)務(wù)之急。

目前，我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展的初級階段，行業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)相對空白，“無規(guī)矩不成方圓”，產(chǎn)業(yè)要想走向成熟，首先要解決的便是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)與完善問題。對此，我國民航局雖然也頒發(fā)了多個管理文件，如2009年6月頒發(fā)的《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》及《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》，2012年1月頒發(fā)的《民用無人機(jī)適航管理工作會議紀(jì)要》，2013年5月頒發(fā)的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，但這些都是臨時性、指導(dǎo)性的規(guī)定，并未形成完整的針對民用輕微型無人機(jī)的規(guī)章及管理體系。由于政策和法規(guī)的缺失，導(dǎo)致監(jiān)管不到位，已成為制約民用輕微型無人機(jī)市場發(fā)展的一大瓶頸。具體表現(xiàn)為：

（一）法律規(guī)范不夠明確

就空管方面而言，目前唯一可以遵循的規(guī)定只有《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》，該辦法規(guī)定：“組織實(shí)施民用無人機(jī)活動的單位和個人應(yīng)當(dāng)按照《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定申請劃設(shè)和使用空域，接受飛行活動管理和空中交通服務(wù)，保證飛行安全?！蓖瑫r還規(guī)定：“為了避免對運(yùn)輸航空飛行安全的影響，未經(jīng)地區(qū)管理局批準(zhǔn)，禁止在民用運(yùn)輸機(jī)場飛行空域內(nèi)從事無人機(jī)飛行活動。申請劃設(shè)民航無人機(jī)臨時飛行空域時，應(yīng)當(dāng)避免與其它載人民用航空器在同一空域內(nèi)飛行”、“不得在一個劃定為無人機(jī)活動的空域內(nèi)同時為民用無人機(jī)和載人航空器提供空中交通服務(wù)”。這些規(guī)定內(nèi)容只是籠統(tǒng)地對民用無人機(jī)的空域使用做了說明，對無人機(jī)到底如何運(yùn)行、如何申請空域和管理，辦法沒有作進(jìn)一步說明，無人機(jī)運(yùn)行在實(shí)際操作層面仍是一片混亂。目前針對民用無人機(jī)的適航管理，主要依照《關(guān)于民用無人機(jī)的管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》進(jìn)行，文件規(guī)定了民用無人機(jī)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)申請辦理臨時國籍登記證、特許飛行證和無線電臺許可，但對具體的管理部門和申辦流程卻未提及?！稌盒幸?guī)定》還規(guī)定重量小于等于7公斤的微型無人機(jī)，飛行范圍在目視視距內(nèi)半徑500米、相對高度低于120米范圍內(nèi)，在非人口密集區(qū)域飛行，無須證照管理。這一規(guī)定在一定程度上免除了對微型無人機(jī)的證照、審批等方面的要求，現(xiàn)實(shí)中一些人想當(dāng)然地認(rèn)為微型無人機(jī)不需要審批和管理，也沒有飛行空域的限制。政策的不明確以及空域、飛行許可等證件申請時較低的通過率，使得一些沒有飛行、測繪資質(zhì)的企業(yè)及個人滋生了僥幸心理，借機(jī)打擦邊球，違禁違規(guī)飛行及事故層出不窮。

（二）管理存在漏洞和隱患

雖然近年來我國對低空領(lǐng)域通用航空的管理不斷加強(qiáng)，但對于輕微型無人機(jī)的管理依然存在重大漏洞和隱患。

1．管理主體責(zé)任不明確

雖然法規(guī)規(guī)定了民航、公安、海關(guān)、工商、體育、軍隊(duì)等部門應(yīng)積極配合，建立聯(lián)合監(jiān)管處罰機(jī)制，嚴(yán)厲懲治通用航空器違法違規(guī)行為，但實(shí)際監(jiān)管效果并不理想，普遍存在“重戰(zhàn)時輕平時、重處罰輕管理、重事后輕事前、重大中型輕小微型”的問題，對輕微型無人機(jī)存在著嚴(yán)重的漏管失控現(xiàn)象。同時，由于缺乏相應(yīng)的質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和事故鑒定機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生事故，責(zé)任往往難以明確。

2．地區(qū)發(fā)展不平衡

對于無人機(jī)的管理，在首都及直轄市等地區(qū)相對較為重視也較為嚴(yán)格。北京市就規(guī)定在國家法定特殊日子、重大會議期間，以天安門廣場為中心200公里范圍內(nèi)禁止一切飛行活動，平常日期要在五環(huán)外遠(yuǎn)離繁華區(qū)域飛行。但在絕大多數(shù)的中小城市，對無人機(jī)管理還缺乏足夠認(rèn)識，普遍沒有做出城區(qū)禁飛、限飛的規(guī)定，甚至重大活動的安保工作中也沒有對無人機(jī)等低空飛行器相應(yīng)的管控和防范措施。

3．市場監(jiān)管不到位

從制造方面來說，生產(chǎn)的無人機(jī)產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前除研發(fā)單位之外，各軍工集團(tuán)、科研院校、民營企業(yè)也看準(zhǔn)了這個產(chǎn)業(yè)的前景，紛紛投資加入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前國內(nèi)約有200多家民用無人機(jī)生產(chǎn)單位。由于國家還沒有形成權(quán)威的研發(fā)、制造和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，目前各生產(chǎn)企業(yè)都是依據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)來生產(chǎn)，質(zhì)量參差不齊，再加上大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是從生產(chǎn)航?；蛴腥笋{駛航空器的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，并非傳統(tǒng)無人機(jī)制造企業(yè)，經(jīng)驗(yàn)不足，產(chǎn)品的性能和適航性難以保證，結(jié)果不僅造成重復(fù)研發(fā)投入、低水平競爭、資金浪費(fèi)，還會導(dǎo)致不安全事件的發(fā)生。在市場方面，隨著準(zhǔn)入門檻的降低，越來越多的企業(yè)甚至個人加入到輕微型無人機(jī)的營銷中來，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅淘寶網(wǎng)上銷售的輕微型無人機(jī)產(chǎn)品就高達(dá)1.2萬余件。以墜毀白宮的深圳大疆公司生產(chǎn)的“精靈”系列微型無人機(jī)為例，僅2014年淘寶網(wǎng)“雙11”促銷中就成交上千臺，但多數(shù)企業(yè)對于輕微型無人機(jī)的管理規(guī)定只字不提，對用途毫不關(guān)心，以至于很多人將輕微型無人機(jī)視為新潮玩具肆意飛行、航拍。

（三）駕駛員培訓(xùn)不夠規(guī)范

與傳統(tǒng)的有人駕駛航空器不同，無人機(jī)與駕駛員是人機(jī)分離的，對飛機(jī)和飛行環(huán)境的感知和操控以及飛機(jī)做出反應(yīng)的及時程度都不及有人駕駛航空器。因此，操作無人機(jī)要復(fù)雜得多，對駕駛員的要求也應(yīng)該更高。然而，事實(shí)卻并非如此，絕大多數(shù)無人機(jī)駕駛員是由航模操作手轉(zhuǎn)型而來，缺乏系統(tǒng)的航空知識，有的甚至先前連航模操縱經(jīng)驗(yàn)也沒有。此外，對無人機(jī)駕駛員的培訓(xùn)絕大多數(shù)依靠的是生產(chǎn)制造企業(yè)，缺乏規(guī)范的程序和教學(xué)體系，培訓(xùn)效率和質(zhì)量難以保證，真正合格的駕駛員少之又少。甚至在《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》發(fā)布之前，無人機(jī)駕駛員均屬于無證駕駛。該規(guī)定發(fā)布之后我國的無人機(jī)駕駛才算進(jìn)入持證飛行階段。盡管《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》在規(guī)范管理駕駛員上，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但由于該項(xiàng)規(guī)定仍屬于臨時性管理規(guī)定，對培訓(xùn)駕駛員到底由哪個機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、審定教材、執(zhí)照分哪些等級等問題仍有待細(xì)化。

四、加強(qiáng)輕微型無人機(jī)管控策略

加強(qiáng)輕微型無人機(jī)的監(jiān)管是法律法規(guī)賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是維護(hù)社會穩(wěn)定、確保公共安全的現(xiàn)實(shí)需要。國務(wù)院《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》明確規(guī)定：“公安部門應(yīng)配合有關(guān)部門依法對通用航空器實(shí)施管理，負(fù)責(zé)違法違規(guī)通用航空器落地后的秩序和現(xiàn)場處置工作，配合對違法違規(guī)飛行的單位或個人進(jìn)行查處；組織協(xié)調(diào)重大活動期間通用航空器的地面防范管控工作；協(xié)助軍隊(duì)進(jìn)行空中違規(guī)查證?！薄兑庖姟访鞔_了公安機(jī)關(guān)在低空管理聯(lián)合執(zhí)法中落地處置、違規(guī)查處、地面管控等方面的執(zhí)法地位和作用。同時，輕微型無人機(jī)作為“低慢小”（即飛行高度相對比較低、體積小、飛行速度相對較慢）飛行器的代表，對其探測、識別以及防御比較困難，已構(gòu)成對傳統(tǒng)安防手段的嚴(yán)重沖擊，是公安機(jī)關(guān)安保、警衛(wèi)、反恐、打擊違法犯罪活動等工作面臨的巨大挑戰(zhàn)，加強(qiáng)對輕微型無人機(jī)的監(jiān)管是形勢所迫、職責(zé)所在。必須在法律法規(guī)層面進(jìn)一步完善對民用領(lǐng)域無人機(jī)的規(guī)制，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確管理職責(zé)，加強(qiáng)市場監(jiān)管，盡快彌補(bǔ)這一領(lǐng)域的監(jiān)管空白。公安機(jī)關(guān)要主動作為，針對無人機(jī)這一新領(lǐng)域新情況，加強(qiáng)對策研究，積極協(xié)調(diào)配合有關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)，做好基礎(chǔ)性管控工作，促進(jìn)無人機(jī)市場的有序、規(guī)范、健康發(fā)展。

（一）加強(qiáng)摸底登記

加強(qiáng)對無人機(jī)生產(chǎn)、銷售、租賃企業(yè)及飛行俱樂部、個人愛好者的摸底登記，對本地區(qū)無人機(jī)保有量做到底數(shù)清、情況明；將無人機(jī)制售納入特殊行業(yè)管理的范疇，嚴(yán)格審批資質(zhì)，加強(qiáng)流向監(jiān)控，定期復(fù)查制售、外借、庫存以及放飛等情況，掌握動態(tài)信息；加強(qiáng)對無人機(jī)相關(guān)論壇、網(wǎng)站、QQ、微信群的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)核查涉嫌利用無人機(jī)違法犯罪的可疑信息。

（二）加強(qiáng)查處管控

爭取黨委政府支持，在黨政核心區(qū)及國計(jì)民生要害單位周邊設(shè)立“禁飛區(qū)”，針對大型警衛(wèi)安保、重大活動和敏感時期發(fā)布限飛通告，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、公安牽頭、多方參與”的防范處置機(jī)制，加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域的巡邏防控，及時發(fā)現(xiàn)制止低空飛行器升空，依法懲處違規(guī)人員，并購置無人機(jī)遙控信號、GPS信號干擾設(shè)備及低空攔阻、隔離防爆裝置，及時對可疑無人機(jī)進(jìn)行迫降處置。加強(qiáng)敏感時期輕微型無人機(jī)異地流動管理，嚴(yán)防非法流出、赴省進(jìn)京、釀成事端。

（三）加強(qiáng)溝通協(xié)作

加強(qiáng)與航空體育、民航、海關(guān)、工商、駐軍等單位的溝通協(xié)作，互通數(shù)據(jù)信息、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，形成應(yīng)對低空輕微型無人機(jī)挑戰(zhàn)的工作合力；協(xié)調(diào)工商部門出臺相應(yīng)的管理措施，加強(qiáng)對買售輕微型無人機(jī)行為的規(guī)范管理，建立實(shí)名認(rèn)證和登記報備制度，及時將新增行業(yè)人員和無人機(jī)納入公安機(jī)關(guān)基礎(chǔ)管控范疇。

（四）加強(qiáng)宣傳告知

加大對輕微型無人機(jī)管理相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，通過新聞媒體、自媒體平臺向社會面廣而告之，警示無人機(jī)持有人自覺接受監(jiān)管、守規(guī)安全飛行。重點(diǎn)加強(qiáng)對已知無人機(jī)持有人的教育管理，落實(shí)必要的告知程序，督促其辦理相關(guān)證照、報批飛行手續(xù)，對敏感時期、大型活動、重點(diǎn)場所禁飛限飛通告逐人告知、逐人簽訂承諾書。

（五）加強(qiáng)行業(yè)管理

1．統(tǒng)一產(chǎn)銷行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

要求民航主管部門加強(qiáng)對無人機(jī)的生產(chǎn)、銷售和使用環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的管理，制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升無人機(jī)飛行安全的可靠性，不漏掉每個可能導(dǎo)致安全問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)。

2．推動低空空域改革

明確飛行任務(wù)申請及空域申報程序，細(xì)化適航標(biāo)準(zhǔn)和飛行管制規(guī)則，使無人機(jī)飛行合理化、合法化。同時，繼續(xù)深化低空空域改革。因?yàn)闊o人機(jī)也屬于通用航空的范疇，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，歸根到底還是空域開放問題。因此希望國家盡快推動低空空域改革，進(jìn)一步減少行政審批。

3．加強(qiáng)駕駛技能培訓(xùn)

加強(qiáng)輕、微型無人機(jī)駕駛員對無人機(jī)的操作技能、專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，培養(yǎng)可以應(yīng)對不同航空作業(yè)要求的合格駕駛員。此外，確立專門的駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范其飛行活動。

4．建立健全相關(guān)法律法規(guī)

盡管從2009年開始，中國民用航空局陸續(xù)頒布《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》、《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》、《民用無人機(jī)適航管理工作會議紀(jì)要》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》等，但都屬于咨詢通告和規(guī)范性文件，比部門規(guī)章層級還低，這些規(guī)定的內(nèi)容也比較籠統(tǒng)，而且缺乏強(qiáng)制執(zhí)行效力和可操作性，申請流程也不明確。因此要盡快建立相應(yīng)的分類管理標(biāo)準(zhǔn)、飛行管理法律法規(guī)，針對輕、微型無人機(jī)的飛行計(jì)劃如何申報，申報應(yīng)具備哪些條件，以及在哪些空域里可以飛行、違規(guī)現(xiàn)象如何查處等內(nèi)容做更進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)范。

五、輕微型無人機(jī)的警用前景

近年來，隨著輕微型無人機(jī)應(yīng)用適用的法律法規(guī)逐步放寬，各行各業(yè)的需求促進(jìn)中國無人機(jī)研發(fā)制造進(jìn)入井噴時期。目前我國從事研發(fā)制造輕、微型無人機(jī)的企業(yè)超過百家，產(chǎn)品類型豐富，技術(shù)越來越成熟，一般都有高度自動的飛行控制系統(tǒng)、缺電時可自動返航功能。以深圳大疆的旋翼無人機(jī)為例，價格在2萬元左右的六軸微型無人機(jī)，持續(xù)飛行時間約15分鐘，有效載荷2.5公斤，搭配攝像和通訊裝置后可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同步傳輸，足以勝任一般強(qiáng)度的工作需求。因此，公安機(jī)關(guān)一方面要依法定職責(zé)加強(qiáng)對民用無人機(jī)的行業(yè)監(jiān)管，確保公共安全；另一方面，要創(chuàng)新思維，積極引入輕微型無人機(jī)用于公安領(lǐng)域，作為警務(wù)裝備配備，維護(hù)社會穩(wěn)定和偵查破案。這必將對警務(wù)工作產(chǎn)生巨大影響，不僅能整體推動公安信息化的發(fā)展，從日常接處警、偵查取證，到維穩(wěn)處突、災(zāi)害救援，城市交管，乃至情報研判、感知態(tài)勢、輔助指揮決策，充分發(fā)揮輕微型無人機(jī)的獨(dú)到作用，而且在公安裝備家族中又增添了空中立體防控功能，使公安機(jī)關(guān)能夠借助無人機(jī)裝備提高工作效率和維穩(wěn)維安能力。在可預(yù)見的將來，輕微型無人機(jī)將在公安領(lǐng)域發(fā)揮以下作用：

（一）提升快速反應(yīng)能力

警情發(fā)生后，尤其是在重特大警情中，警力到達(dá)現(xiàn)場的速度的快慢很大程度上決定了整個事態(tài)的發(fā)展以及相關(guān)人員的控制，一旦錯過最初的窗口時間，就需要大量的后期工作來彌補(bǔ)，甚至徹底喪失機(jī)會。時效的重要性要求我們不斷提升警力的反應(yīng)速度。若要在110接處警、應(yīng)急處突規(guī)定的較短時間內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場的基礎(chǔ)上再提升，依靠傳統(tǒng)手段在當(dāng)今路面交通壓力不斷上升的今天是很困難的。向科技要警力的道理告訴我們要用新的技術(shù)來不斷提升公安隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，輕微型無人機(jī)的特點(diǎn)使其有能力擔(dān)任快速反應(yīng)這一任務(wù)。

無人機(jī)的快速反應(yīng)體現(xiàn)在先于地面警力到達(dá)現(xiàn)場之前便能獲取現(xiàn)場的圖像情報信息的能力。在發(fā)生警情后，指揮人員通過地面站命令無人機(jī)按設(shè)定的飛行線路快速飛至現(xiàn)場上空，對地面進(jìn)行搜索偵測并通過傳回的視頻圖像信息進(jìn)行分析研判，根據(jù)結(jié)果向地面在途警力提供情報支持，引導(dǎo)其到達(dá)現(xiàn)場或進(jìn)一步的部署警力。這種模式在一般的低風(fēng)險警情中似乎作用不大，但是在社會治安狀況愈加復(fù)雜今日，尤其是在發(fā)生嚴(yán)重案件和維穩(wěn)處突中則顯得意義重大。

無人機(jī)的快速反應(yīng)還體現(xiàn)在對于警情的主動發(fā)現(xiàn)上。空中的無人機(jī)有廣闊的視域，應(yīng)充分發(fā)揮無人機(jī)的這種優(yōu)勢，彌補(bǔ)傳統(tǒng)手段的不足，研究對于地面圖像的分析技術(shù)，建立無人機(jī)情報采集的可行標(biāo)準(zhǔn)，以提高主動發(fā)現(xiàn)警情的幾率，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有體系的有機(jī)結(jié)合。對于警用無人機(jī)來說，獲取地面圖像情報是一種基本的應(yīng)用能力，搭載一定武器也是一種可擴(kuò)展的能力。警用無人機(jī)搭載武器并不是要獲得與軍用無人機(jī)相當(dāng)武力，而是要對危險人員加以限制，以使其喪失繼續(xù)作案、反抗和逃跑的能力為限度，可根據(jù)實(shí)際需求裝載適于警用的非致命武器，例如聲波武器、激光致盲致暈武器、催淚彈、爆震彈等，這對于在非常情況下處置嚴(yán)重事件是有必要的。

（二）提升偵查取證能力

隨著我國社會的不斷發(fā)展，犯罪手段日益多樣化，復(fù)雜的局勢要求公安機(jī)關(guān)從多方面提升打擊犯罪的能力。開發(fā)警用無人機(jī)市場，充分發(fā)揮輕微型警用無人機(jī)快速、隱蔽和技術(shù)優(yōu)勢，通過合理的運(yùn)用，來減少警察的人身危險、搜集證據(jù)、追蹤犯罪分子和提供有效的支援。

輕微型無人機(jī)快速反應(yīng)的特點(diǎn)使其能在第一時間趕赴現(xiàn)場開展取證，同時最大化保持現(xiàn)場的原貌。案件現(xiàn)場的發(fā)展千變?nèi)f化，若不及時趕到現(xiàn)場并進(jìn)行取證，很多證據(jù)便會消散破壞；并且由于警察的到來，相關(guān)人員的行為狀態(tài)也會改變，無法反映現(xiàn)場的真實(shí)狀況。

輕微型無人機(jī)較為隱蔽的特點(diǎn)使之能在出其不意的角度對目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控。例如，在涉賭、走私、涉毒、偷渡和恐怖活動等案件的偵查中，需要大量的外線偵查工作，需要大量的人員參與，并且風(fēng)險性高。此類案件的涉案人員警惕性往往較高，且重要活動多在夜間進(jìn)行，在建筑較少的開闊地域，對周圍異常的車輛、人員較為敏感，不利于偵查行動的展開。但是如果在這個過程中使用了無人機(jī)，情況就會得到改觀，無人機(jī)可在空中適當(dāng)?shù)奈恢脤δ繕?biāo)進(jìn)行持續(xù)跟蹤，偵查人員可在較遠(yuǎn)安全區(qū)域根據(jù)無人機(jī)傳回的圖像信息采取有針對性的行動。

無人機(jī)是各種先進(jìn)技術(shù)的集大成者，現(xiàn)代無人機(jī)上裝有熱成像系統(tǒng)，有的還裝有合成孔徑雷達(dá)。前者根據(jù)熱量來探測物體，保證無人機(jī)在夜間的觀測能力；后者可全天候工作，能穿透風(fēng)雪雨霧觀測目標(biāo)，甚至可以穿透覆蓋物，有一定透視能力。

（三）提升應(yīng)急處突能力

近年來，群體性事件、安全生產(chǎn)責(zé)任事故、自然災(zāi)害等一系列重大事件的頻發(fā)給公安應(yīng)急監(jiān)測指揮系統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)，面對通信不暢、交通受阻等復(fù)雜條件，能否在第一時間全面、準(zhǔn)確地獲取現(xiàn)場圖像，是進(jìn)行分析研判及展開針對行動的必要條件。輕微型無人機(jī)空中飛行不受地面影響和遠(yuǎn)距離實(shí)時回傳圖像的特點(diǎn)使之能夠勝任這一任務(wù)，有效應(yīng)對現(xiàn)場監(jiān)測難、取證難、指揮難等一系列問題。

無人機(jī)是諸多高新技術(shù)的集大成者，我們不應(yīng)將其僅僅視為一種先進(jìn)工具，而應(yīng)將其上升到一種系統(tǒng)來認(rèn)識它，尤其是站在情報指揮的角度來發(fā)揮整體的效能。無人機(jī)是一種多功能的強(qiáng)大平臺，其本質(zhì)是一種飛行機(jī)器人，能夠完成輕度的運(yùn)輸、武器投放等任務(wù)；但它更是一種空中的實(shí)時監(jiān)測平臺、通信中繼平臺、技術(shù)偵查平臺、重大事件預(yù)警平臺，其更多的是發(fā)揮情報指揮系統(tǒng)千里眼、順風(fēng)耳的作用。應(yīng)建立空地一體化、常態(tài)化的無人機(jī)快速反應(yīng)情報指揮體系，以充分發(fā)掘利用無人機(jī)平臺的潛力。

無人機(jī)的快速反應(yīng)是無人機(jī)系統(tǒng)縱向能力的發(fā)揮，而輔助指揮則是橫向的綜合運(yùn)用。無人機(jī)在突發(fā)事件中可以及時將各個時期的現(xiàn)場圖像傳至指揮中心或前沿指揮單元，實(shí)時了解事件現(xiàn)場的發(fā)展變化情況，以便采取針對性措施。同時，通過將無人機(jī)的數(shù)據(jù)鏈路接入既有公安通訊系統(tǒng)，便可實(shí)現(xiàn)無人機(jī)情報信息的共享，進(jìn)一步將情報信息推送至相關(guān)部門或上級單位，這具有十分重要的意義。

（四）提升警力投放能力

這是警用無人機(jī)系統(tǒng)發(fā)展的高級階段，是無人機(jī)系統(tǒng)能否與現(xiàn)有公安情報指揮體系相融合的標(biāo)志。警用無人機(jī)系統(tǒng)的作用在于互補(bǔ)現(xiàn)有體系而不是替代已有功能，其可以有效提升情報系統(tǒng)的感知能力，發(fā)揮優(yōu)化警力資源配置的效果。無人機(jī)地面控制是無人機(jī)的遠(yuǎn)程綜合控制系統(tǒng)，通過雙向數(shù)據(jù)鏈路與無人機(jī)的飛控導(dǎo)航系統(tǒng)進(jìn)行通信，可顯示所有與飛行相關(guān)的信息，參與無人機(jī)飛行姿態(tài)控制，規(guī)劃無人機(jī)的飛行線路等。地面站不僅顯示無人機(jī)的飛行軌跡，當(dāng)無人機(jī)發(fā)現(xiàn)警情時，警情的位置也就顯示在了地圖上。

警力不足是長期以來制約我國警務(wù)工作發(fā)展的重要因素。目前世界上發(fā)達(dá)國家警察與人口的平均比率是萬分之三十五，而我國是萬分之十一。在城市，警力與城市人口的比例，西方國家平均是1∶300，而我國一些人口較多的大城市是1∶1250。我國警力資源不足的現(xiàn)狀將在一定時期內(nèi)持續(xù)存在，在警力總量短期內(nèi)難以快速提升的情況下，必須提高警力資源運(yùn)行的效率。

從局部來看，輕微型無人機(jī)可在警情出現(xiàn)時為地面警力提供方位引導(dǎo)、圖像情報支持等作用，使地面警力能更好地處理具體警情。從長期來看，建立警用無人機(jī)飛行數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有情報信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，將日常積累的立體情報加以分析整理，可繪制出治安狀況的熱點(diǎn)圖，通過定期的會商研判，以此來有針對性地部署地面警力以及劃定無人機(jī)重點(diǎn)飛行區(qū)域，可達(dá)到科學(xué)利用警力資源的效果。

綜上所述，隨著科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新政策的感召下，輕微型無人機(jī)的制造技術(shù)日漸成熟，應(yīng)用領(lǐng)域愈加廣泛，其所帶來的安全隱患和現(xiàn)實(shí)威脅不可小覷。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的職能部門，必須加強(qiáng)對這一領(lǐng)域的對策研究，及時調(diào)整和完善法律規(guī)制，將其列入特種行業(yè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)管控，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白和滯后，危害公共安全。同時，切實(shí)加強(qiáng)警用無人機(jī)的應(yīng)用研究，列入警務(wù)裝備，不斷開發(fā)警用無人機(jī)在維護(hù)社會穩(wěn)定、服務(wù)偵查破案和治安防范以及社會救助等領(lǐng)域的應(yīng)用功能。

［編輯：李永新］

D631.4

A

1672-6405（2015）03-0032-07

黃志敏（1963-），男，福建莆田人，福建省建寧縣公安局黨委書記、局長。熊緯輝（1986-），男，福建建寧人，福建省建寧縣公安局指揮中心副主任。

2015-08-06