人民調(diào)解文書存在的問題與規(guī)范對(duì)策
——以云南K市為例

盧燕

(曲靖師范學(xué)院 政法學(xué)院，云南 曲靖655011)

摘要：人民調(diào)解文書是人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解民間糾紛過程中形成的具有法律意義的書面材料，人民調(diào)解文書能真實(shí)、全面反映民間糾紛調(diào)解的過程與結(jié)果。2010年“人民調(diào)解法”頒布后，基層司法行政部門加強(qiáng)了對(duì)人民調(diào)解文書的指導(dǎo)。基層人民調(diào)解實(shí)務(wù)中存在人民調(diào)解員對(duì)調(diào)解文書法律意義認(rèn)知不足和基層司法行政部門對(duì)調(diào)解文書管理機(jī)制不健全的現(xiàn)象。規(guī)范人民調(diào)解文書的制作、立卷和保存是促進(jìn)人民調(diào)解活動(dòng)有序開展的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；文書；指導(dǎo)

收稿日期：2015-04-05

基金項(xiàng)目：本文系2013年云南省教育廳研究課題“基層人民調(diào)解的實(shí)證研究：以曲靖為例”(編號(hào)：2013Y006)階段性成果。

作者簡介：盧燕(1982-)，女，云南曲靖人，曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：D916

人民調(diào)解文書是人民調(diào)解委員會(huì)、當(dāng)事人及其他調(diào)解參與人在調(diào)解民間糾紛過程中形成的，反映糾紛事實(shí)、調(diào)解過程和調(diào)解結(jié)果，具有一定法律意義和特定格式要求的書面材料。2010年“中華人民共和國人民調(diào)解法”第五章用6個(gè)條文對(duì)人民調(diào)解文書中的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行了規(guī)范，2010年12月司法部“關(guān)于印發(fā)人民調(diào)解文書格式和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的通知”進(jìn)一步明確了人民調(diào)解文書的類型、格式和卷宗裝訂要求。K市是云南省重要的工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市，內(nèi)轄7縣1市(縣級(jí)市)1區(qū)，該市2013年總?cè)丝?34萬，少數(shù)民族(彝族、布依族、苗族、水族等)人口占總?cè)丝跀?shù)的7.8%。2006年以來，K市基層司法行政部門加強(qiáng)了對(duì)人民調(diào)解文書的指導(dǎo)和管理。

一、人民調(diào)解文書發(fā)展概況

K市司法行政部門(司法局、司法所)在2006年后逐步加強(qiáng)了對(duì)人民調(diào)解文書的管理，加強(qiáng)了對(duì)調(diào)解文書撰寫、制作的培訓(xùn)，規(guī)范了文書的立卷、存檔和保存。從2006到2014年，該市人民調(diào)解文書漸趨規(guī)范與三方面舉措相關(guān)：(1)該市自2006年逐步提高了人民調(diào)解員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，人民調(diào)解員每月補(bǔ)貼由70元提高到300元(或200元)。隨著人民調(diào)解員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高，基層司法行政部門強(qiáng)化了對(duì)人民調(diào)解活動(dòng)的指導(dǎo)，對(duì)調(diào)解文書制作的程序、形式和內(nèi)容都有了更高要求。(2)該市自2008年推行“以案定補(bǔ)”，即根據(jù)調(diào)解糾紛的類型、難易程度給予人民調(diào)解委員會(huì)(調(diào)解員)案件補(bǔ)助。如A縣對(duì)達(dá)成口頭協(xié)議的案件補(bǔ)助10元/件、達(dá)成書面協(xié)議的補(bǔ)助80元/件、重大影響的案件補(bǔ)助200元/件(該市各縣區(qū)案件補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在差異)?！耙园付ㄑa(bǔ)”的基本要求是具備合格的調(diào)解文書。換言之，人民調(diào)解員能否獲得案件補(bǔ)貼與其制作、提交的調(diào)解文書直接相關(guān)?！耙园付ㄑa(bǔ)”提高了人民調(diào)解員制作調(diào)解文書的積極性。(3)2010年“中華人民共和國人民調(diào)解法”的頒布和2010年司法部“關(guān)于印發(fā)人民調(diào)解文書格式和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的通知”對(duì)人民調(diào)解文書的系統(tǒng)規(guī)定，規(guī)范了K市人民調(diào)解文書的類型，完善了基層司法行政部門對(duì)調(diào)解文書的立卷、存檔和管理。

K市人民調(diào)解文書的類型、制作和管理在不同縣區(qū)存在差異。該市普遍使用的調(diào)解文書有人民調(diào)解申請書(人民調(diào)解受理登記表)、人民調(diào)解調(diào)查記錄、人民調(diào)解記錄、人民調(diào)解協(xié)議書(人民調(diào)解口頭協(xié)議登記表)、人民調(diào)解回訪記錄；較少使用人民調(diào)解證據(jù)材料和司法確認(rèn)相關(guān)文書。有的縣區(qū)結(jié)合調(diào)解實(shí)務(wù)的需要，增加了人民調(diào)解委員會(huì)告知書(載明人民調(diào)解原則、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、人民調(diào)解法相關(guān)規(guī)定)。將某個(gè)民間糾紛的所有調(diào)解文書按照一定順序編排并裝訂在一起，叫做人民調(diào)解的卷宗。[1]K市有的縣區(qū)調(diào)解文書卷宗內(nèi)容齊全，裝訂規(guī)范，有卷宗編號(hào)、目錄、卷宗情況說明等材料；有的縣區(qū)對(duì)上一年度的卷宗未及時(shí)立卷、歸檔，缺少卷宗目錄、人民調(diào)解回訪記錄等材料；有的卷宗沒有明確保存期限，或載有模糊的保存期限(如短期、長期)。

人民調(diào)解員是K市調(diào)解文書制作中最重要的主體，調(diào)解文書主要由人民調(diào)解員撰寫，由當(dāng)事人、人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員和其他調(diào)解參與人(如當(dāng)事人親屬)簽章(簽名、按指印、蓋章)。K市人民調(diào)解文書制作以手寫為主，少數(shù)調(diào)解工作室或司法所采用打印文書。調(diào)解文書的管理主體是基層司法行政部門，人民調(diào)解員通常在參加每月例會(huì)(司法所每月組織人民調(diào)解員定期交流調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、培訓(xùn)調(diào)解技能、指導(dǎo)糾紛調(diào)解)時(shí)將履行完畢的調(diào)解文書提交司法所，再由司法所對(duì)調(diào)解文書進(jìn)行立卷、裝訂和保存。

二、人民調(diào)解文書制作、立卷中存在的問題

人民調(diào)解文書是人民調(diào)解工作的真實(shí)記錄，是當(dāng)事人、人民調(diào)解委員會(huì)和其他調(diào)解參與人在糾紛發(fā)生后、調(diào)解協(xié)議達(dá)成期間形成的具有法律意義的文書。人民調(diào)解文書的法律意義存在差異，如合法、有效的人民調(diào)解協(xié)議書具有合同的法律效力，人民調(diào)解申請書是證明調(diào)解程序合法的證據(jù)，人民調(diào)解筆錄是證明調(diào)解程序正確、公正的有力證明。正確制作人民調(diào)解文書，對(duì)真實(shí)、全面記載人民調(diào)解活動(dòng)，客觀反映民間糾紛事實(shí)，確定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，檢驗(yàn)調(diào)解工作質(zhì)量等有著重要意義。[2]168

當(dāng)前，K市人民調(diào)解文書制作存在以下不足：(1)人民調(diào)解員在調(diào)處糾紛時(shí)忘記攜帶空白文書。例如K市B縣人民調(diào)解員于2013年1月調(diào)解了一件侵權(quán)糾紛，雙方當(dāng)事人達(dá)成口頭調(diào)解方案后要求當(dāng)場簽訂調(diào)解協(xié)議，此時(shí)調(diào)解員才發(fā)現(xiàn)沒有攜帶空白文書。人民調(diào)解處理民間糾紛具有及時(shí)性，當(dāng)場達(dá)成調(diào)解方案但未簽訂協(xié)議的案件存在當(dāng)事人反悔的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)解效率低。(2)糾紛調(diào)解后補(bǔ)填、補(bǔ)寫文書現(xiàn)象。在K市C縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的調(diào)解卷宗中“人民調(diào)解記錄表”僅有當(dāng)事人簽章，具體調(diào)解內(nèi)容空缺；其中還有完全空白的人民調(diào)解調(diào)查記錄。不論是調(diào)解記錄還是調(diào)解調(diào)查記錄均應(yīng)在調(diào)解現(xiàn)場，或調(diào)查現(xiàn)場形成。這種事后補(bǔ)填、補(bǔ)寫調(diào)解文書的現(xiàn)象違背了文書的真實(shí)性、客觀性要求。(3)調(diào)解文書的文字表達(dá)不妥當(dāng)。調(diào)解文書的表達(dá)風(fēng)格彰顯著文書制作主體(人民調(diào)解員)的個(gè)人偏好，如有的文書中常出現(xiàn)“道德、雙方讓步、自我批評(píng)”等內(nèi)容，這些表達(dá)方式有利于消解當(dāng)事人之間的對(duì)峙情緒。但是，有的調(diào)解員為督促當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議，在調(diào)解協(xié)議中載有“如不遵守本協(xié)議后果自負(fù)”等內(nèi)容，這種表達(dá)方式不妥當(dāng)。

K市人民調(diào)解文書的立卷、保存主體是基層司法行政部門。在立卷過程中，對(duì)卷宗保存期限不明確，如D縣的調(diào)解卷宗保存期限為“短期(5年)”和“長期”。這兩種保存期限的表達(dá)過于模糊，不便于操作。在查閱該市基層司法行政部門已經(jīng)立卷、保存的人民調(diào)解卷宗中存在內(nèi)容不完整的現(xiàn)象，如調(diào)解申請書、人民調(diào)解受理登記表中的日期空缺等。

當(dāng)前，K市已經(jīng)出現(xiàn)人民調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn)的現(xiàn)實(shí)需求，尤其在一些矛盾尖銳的宅基地糾紛、醫(yī)療糾紛中。例如K市E縣2013年有5個(gè)醫(yī)療糾紛調(diào)解協(xié)議嘗試申請司法確認(rèn)，均未成功。K市人民調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn)率整體偏低，其中一個(gè)重要原因是法院認(rèn)為人民調(diào)解文書制作不規(guī)范。

三、規(guī)范人民調(diào)解文書的對(duì)策

規(guī)范人民調(diào)解文書包括統(tǒng)一文書類型和格式、規(guī)范文書制作程序、完善文書立卷和保存。K市人民調(diào)解文書存在的問題源于制作主體(如人民調(diào)解員)對(duì)文書的法律意義、制作程序和要求認(rèn)知不足，例如“有的調(diào)解人員對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書的性質(zhì)和法律效力的認(rèn)識(shí)仍停留在‘口說無憑、立字為據(jù)’的樸素認(rèn)識(shí)，沒有上升到將其視為法律文書的高度”[3]234。當(dāng)前應(yīng)從三分方面規(guī)范人民調(diào)解文書：

首先，開展人民調(diào)解文書制作(制作程序、文書內(nèi)容和撰寫技巧)的專項(xiàng)培訓(xùn)。K市基層司法行政部門對(duì)人民調(diào)解文書指導(dǎo)、檢驗(yàn)中最有效的方式是將調(diào)解文書作為評(píng)價(jià)人民調(diào)解員獲取“以案定補(bǔ)”的重要依據(jù)。這種指導(dǎo)、檢驗(yàn)方式本質(zhì)上屬于事后監(jiān)督，其弊端是難以判斷、評(píng)價(jià)調(diào)解文書的制作程序是否合法、有效。人民調(diào)解員是調(diào)解文書形成中最重要的主體，也是接受司法行政部門文書培訓(xùn)的主要對(duì)象。因此，司法行政部門應(yīng)致力于提高人民調(diào)解員對(duì)調(diào)解文書法律意義的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化人民調(diào)解員自覺、規(guī)范制作調(diào)解文書的意識(shí)，杜絕事后補(bǔ)填、補(bǔ)寫文書，遺漏文書重要信息(如日期、簽章等)，改變文書中不恰當(dāng)?shù)谋硎龇绞?。調(diào)解文書培訓(xùn)的內(nèi)容包括闡明調(diào)解文書的法律意義，明確人民調(diào)解文書的類型、內(nèi)容、制作程序和其他相關(guān)要求(如形成時(shí)間、場合、簽章等)。

其次，基層司法行政部門應(yīng)規(guī)范調(diào)解文書的立卷、歸檔和保存。人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)根據(jù)糾紛類型、協(xié)議內(nèi)容和當(dāng)事人實(shí)際情況等綜合確定卷宗保管期限。[4]2在立卷過程中應(yīng)對(duì)各年的調(diào)解文書進(jìn)行編號(hào)，以便于管理、查詢與使用。同時(shí)，司法行政部門應(yīng)改變文書保管期限表述模糊的現(xiàn)象，采用“年”為單位的保管期限代替“短期”“長期”這種模糊的表述方式。例如可根據(jù)文書類型和重要程度分別設(shè)置保管期限，對(duì)“人民調(diào)解口頭協(xié)議登記表”的保管期可設(shè)置為2年，對(duì)人民調(diào)解卷宗的保存期可設(shè)置為5年。立卷應(yīng)統(tǒng)一文書類型、裝訂順序，并認(rèn)真審閱不同調(diào)解文書的內(nèi)容，如是否具備時(shí)間、簽章等。

最后，完善調(diào)解文書的分流管理機(jī)制。K市對(duì)調(diào)解的簡易民間糾紛僅制作“人民調(diào)解口頭協(xié)議登記表”，復(fù)雜民間糾紛應(yīng)卷宗歸檔；不同類型民間糾紛所形成的文書保管期限也有所區(qū)分。這些做法體現(xiàn)了調(diào)解文書的分流管理。K市調(diào)解文書運(yùn)用中最大的困境是難以成功獲得人民法院的司法確認(rèn)。調(diào)解實(shí)務(wù)中，存在司法確認(rèn)需求的糾紛多是矛盾尖銳、涉案人員多或賠償金額高的宅基地、人身損害賠償或醫(yī)療糾紛。這些糾紛調(diào)解難度大、調(diào)解周期長。因此，為了回應(yīng)這些重大糾紛調(diào)解協(xié)議可能申請司法確認(rèn)的現(xiàn)實(shí)需求，人民調(diào)解委員會(huì)在文書制作中應(yīng)有先見意識(shí)，即在確保文書的形式(文書類型齊全)、內(nèi)容(可使用“人民調(diào)解證據(jù)材料”)和制作程序規(guī)范基礎(chǔ)上，主動(dòng)獲取基層司法行政部門和人民法院的指導(dǎo)。

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責(zé)任編輯：何玉付