彭 澎

（中共湖南省委黨校 法學教研部，湖南 長沙 410006）

中國共產(chǎn)黨是社會主義法治建設的堅強領導核心，是法治進步的主導力量，是全面推進依法治國的根本保障和基本動力。社會主義法治是中國的基本治理模式和特色政治結構，全面推進依法治國的戰(zhàn)略藍圖就是要構建和發(fā)展一個法治的發(fā)展場景。以法治為核心的政治現(xiàn)代化發(fā)展道路是中國共產(chǎn)黨領導下建設有中國特色的社會主義政治文明制度的偉大創(chuàng)造。對全面推進依法治國來說，執(zhí)政黨是國家法治發(fā)展的核心，中國共產(chǎn)黨所具備的社會主義事業(yè)領導核心地位，可以為法治的良性發(fā)展提供有效的政治保障，它要求社會事務的管理和國家事務的運行必須遵循法治的原則，以法治之態(tài)度、以法治之立場、以法治之方式，更好地維護和保障人們的政治、經(jīng)濟、文化和社會權利，使國家和社會的運行秩序更加規(guī)范，使國家和社會的未來發(fā)展更趨理性。在實現(xiàn)社會主義政治文明的時代背景下，執(zhí)政黨能夠為全面推進依法治國凝聚政治資源，能夠為法治制度的發(fā)展進行創(chuàng)造性的整理組合。全面推進依法治國就是對國家和社會的民主、自由、自治、法治等要素進行重組合、新創(chuàng)造、再創(chuàng)新，是社會主義政治文明精神的最高層次的具體展現(xiàn)，它以不斷堅持的法治原則和立場來改變或重新設計經(jīng)濟市場化發(fā)展中出現(xiàn)的創(chuàng)新機制以適應持續(xù)變化的經(jīng)濟社會環(huán)境。這樣一種執(zhí)政黨推進下的全面依法治國使國家和社會能夠忠誠于法，將法治精神恪守于心、呈現(xiàn)于行，在不經(jīng)意間達到了法治的最高境界，實現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明的最高理想。法治不僅將成為中國社會的根本運行準則和全體人民的基本行為規(guī)范，在執(zhí)政黨的推動下，法治也對執(zhí)政黨自身提出了更高的要求，隨著法治的發(fā)展，法治將會發(fā)展成為執(zhí)政黨自身的基本執(zhí)政方式，成為執(zhí)政黨推進國家和社會各項事業(yè)發(fā)展的基本模式。

一、政治文明的發(fā)展內(nèi)涵：依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政——執(zhí)政黨推進法治的基本目標

依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨領導中國社會主義建設的經(jīng)驗總結，是全面推進依法治國的必然要求。胡錦濤同志在2004年9月15日首都各界隆重紀念全國人民代表大會成立50周年大會上正式提出：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！保?］習近平同志在2012年12月4日首都各界隆重紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上再次強調(diào)：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政?！保?］世界政治文明和政治現(xiàn)代化發(fā)展的顯著標志就是政黨都嚴格遵守本國的憲法法律，緊緊依靠憲法法律來開展執(zhí)政活動。依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政是全面推進依法治國的核心內(nèi)容。依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，其實質(zhì)就是執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，參政黨要依法參政，行政機關要依法行政，司法機關要依法司法，人民團體和事業(yè)單位要依法開展工作，企業(yè)要依法進行經(jīng)營活動，國家工作人員要依法辦事，公民要依法行使權利和履行義務。依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政就是中國共產(chǎn)黨及其代表依照憲法和法律的規(guī)定，進入國家的各級政權機關執(zhí)掌和行使國家權力，履行領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾根本利益的職責。依法治國作為黨治國的基本方略，依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的基本方式，都體現(xiàn)了我們黨維護和突出憲法法律權威的法治精神，都是為了實現(xiàn)我們黨提出的全面建設小康社會、進而實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉目標，都是為了踐行立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨。

我們黨自誕生以來一直強調(diào)要在憲法法律范圍內(nèi)活動，特別是執(zhí)政以來黨也一直堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動。第一，中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，這是中國革命斗爭的歷史選擇，更是我國憲法法律的確認結果。依照我國憲法和法律，黨要始終掌握國家政權，在國家政體中行使公權力，實現(xiàn)自己的領導和執(zhí)政。執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性不僅來自于全黨同志對黨的性質(zhì)和宗旨的忠誠和實踐，而且來自于民主選舉和憲法法律的認可。執(zhí)政黨的地位、權力、責任和活動方式都得到了憲法、法律的確認，具有合憲性、合法性。同時黨的執(zhí)政行為也以憲法和法律為依據(jù)，并接受憲法和法律監(jiān)督。第二，黨的歷代領導人多次語重心長地教導全黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動。毛澤東同志說：“憲法是全體人民和一切國家機關都必須遵守的。一切國家機關都是為人民服務的機關，因此，他們在遵守憲法和保證憲法的實施方面，就負有特別的責任?！眲⑸倨嬲f：“中國共產(chǎn)黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?！编囆∑酵靖嬲]全黨：“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事?！焙钔菊f到：“從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸?！苯瓭擅裢菊f：“所有的黨組織和領導干部都要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，自覺做到依法決策，依法行政，依法律己。”胡錦濤同志說到：“黨的各級組織和全體黨員都要模范地遵守憲法，嚴格按照憲法辦事，自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”習近平同志強調(diào)：“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法?！钡谌?，黨從來沒有把自己游離于憲法法律之外，作為一個特權組織對待。黨通過制定各項制度和領導立法來保障黨在憲法法律范圍內(nèi)活動。黨的十一屆六中全會決議首次提出：“黨的各級組織同其他組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！爆F(xiàn)行 《中國共產(chǎn)黨黨章》總綱明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作。”黨的十五大報告提出了依法治國方略，并明確指出：“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！秉h的十六大報告指出：“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權?！秉h的十七大報告指出：“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律的權威?！秉h的十八大報告指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法?！爆F(xiàn)行 《中華人民共和國憲法》第5條及其修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！钡?3條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務?！边@些憲法法律條文和黨的各項文件規(guī)定，都是我們黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，在憲法法律范圍內(nèi)活動的具體表現(xiàn)和行動規(guī)范。第四，不論時空如何變換，黨都會一直堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動的執(zhí)政根本。在新的歷史時期，我們開始了全面加快改革的步伐，提出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略路線。習近平同志指出：“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。”同時他還強調(diào)：“黨是執(zhí)政黨，堅持依法執(zhí)政，對全面推進依法治國具有重大作用。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把黨的領導貫徹到依法治國全過程。各級領導干部要帶頭依法辦事，遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件?！?/p>

二、政治文明的發(fā)展標識：依法治權、依法治官——執(zhí)政黨推進法治的基本方式

權力既可以服務于公共利益，也可以滿足一己私利；既可以造就人，也可以腐蝕人。腐敗對于一個正在變革中的社會具有極大的危害性。能否抑制腐敗、消除腐敗現(xiàn)象，關系到一個社會的經(jīng)濟、政治社會的健康發(fā)展，關系到全面推進依法治國能否有效實現(xiàn)。黨的十八大報告指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。”習近平同志曾強調(diào)：“近年來我們黨內(nèi)發(fā)生的嚴重違紀違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心。各級黨委要旗幟鮮明地反對腐敗，更加科學有效地防治腐敗，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共產(chǎn)黨人清正廉潔的政治本色?！薄胺磳Ω瘮　⒔ㄔO廉潔政治，保持黨的肌體健康，始終是我們黨一貫堅持的鮮明政治立場。黨風廉政建設，是廣大干部群眾始終關注的重大政治問題?！?/p>

法律規(guī)范的設置本身在其服務于政治權力的同時必然制約政治權力，為政治權力的運行設置了一定的范圍，促使其有序、不斷健全，并不得隨意突破法律的拘束。法治反腐是反腐敗的理性根基，是反腐敗的制度保障。中國的腐敗現(xiàn)象遍及全社會與法治觀念的淡漠相關聯(lián)，貪腐者不服從法律權威反而信服個人權威，崇拜權力，熱衷于培植個人關系網(wǎng)，掌權者視權力為手中攫取私利的工具，缺乏權力來自人民、依法辦事、為人民服務等觀念，腐敗現(xiàn)象因而得以在全社會毫無顧忌地蔓延。應當堅持依法治權、依法治官，堅持法治反腐，這是懲治和預防腐敗的主要途徑。依法治權、依法治官，堅持法治反腐就要重視法治理念的培育，實現(xiàn)法治的理性回歸，不僅要建立健全防治腐敗的法律法規(guī)體系，提高反腐倡廉的法治化水平，加強國家立法質(zhì)量，加快立法進程，在國家立法中，充分體現(xiàn)反腐倡廉基本要求，適時將經(jīng)過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規(guī)；而且，依法治權、依法治官，堅持法治反腐更應當重視法治制度的構建，加強權力運行的監(jiān)督與制約。習近平同志強調(diào)：“我們要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，有權必有責，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益?！薄耙訌妼嗔\行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！秉h的十八大報告指出：“健全權力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證?！秉h的十八屆三中全會專門就“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”作出了深化改革的全面部署：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！币幌盗邢嚓P體制機制的穩(wěn)步推進、改革和完善，體現(xiàn)了依法治權、依法治官，堅持法治反腐的堅定意志，也為全面推進依法治國矗立起最堅強有力的柱石。

三、政治文明的發(fā)展路徑：依法治黨、依規(guī)治黨——執(zhí)政黨推進法治的基本要求

依法治黨、依規(guī)治黨是全面推進依法治國的題中應有之義，是黨加強自身建設、不斷提高自身執(zhí)政能力和執(zhí)政素養(yǎng)的必然選擇。依法治黨、依規(guī)治黨就是要求嚴格按照國家的法律和黨內(nèi)的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。鄧小平同志早就說過：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！蓖瑫r明確指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法”。江澤民同志提出的“治國必先治黨，治黨務必從嚴”，闡明了黨必須在依法治國的進程中加強自身建設，從嚴治黨管黨。黨的十八大報告指出：“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。”習近平同志說：“打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯(lián)系群眾，使我們的黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。”十八大以后，以習近平總書記為核心的黨中央領導集體，圍繞新的歷史階段如何治黨，提出了許多新思路，出臺了許多新舉措。特別注重加強黨內(nèi)法規(guī)建設，有計劃有步驟地統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。在法治思維的主導下，黨要管黨和從嚴治黨管黨邁向了依法治黨、依規(guī)治黨的新階段。2013年5月28日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公開發(fā)布，這兩個條例的修訂，從根本上避免或減少了無權制定、越權制定、重復制定等黨內(nèi)法規(guī)制定秩序的現(xiàn)象。2013年8月黨中央對黨內(nèi)法規(guī)制度進行集中清理、決定廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和文件。2013年11月發(fā)布 《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，2013年12月公布《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，這些都是黨內(nèi)法規(guī)制度建設中的大事，而且件件都是“黨史上的第一次”，充分體現(xiàn)了黨中央依法治黨、依規(guī)治黨的堅定意志。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障，依法治黨是依法治國的前提和保障。依法治黨、依規(guī)治黨這個執(zhí)政理念和治黨理念開始成為我黨執(zhí)政興國的一個新的方略。因為中國共產(chǎn)黨是掌握國家政治、經(jīng)濟、文化、軍事核心權力的唯一執(zhí)政黨，黨的領導干部是公共權力的掌握者。習近平同志指出：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政?！币婪ㄖ吸h、依規(guī)治黨的目的就是要求黨必須加強自身的制度建設和法規(guī)建設，用完備的制度實現(xiàn)黨內(nèi)生活的民主化、法治化，從而保障黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。

依法治黨、依規(guī)治黨在全面推進依法治國進程中具有重要涵義，主要體現(xiàn)在：第一，依法治黨、依規(guī)治黨要求依法把黨的主張轉化為國家法律，確保黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。黨的各級組織要通過民主和法定的程序，使黨的代表進入各級人大，并擔任各級人大常委會的領導職務，使各級人大依法履行人民當家作主的職責，依法監(jiān)督各級政府依法行政、各級司法機關依法司法。同時，黨要自覺地用憲法和法律來約束自己，不實施與國家法律相悖的行為和活動。第二，依法治黨、依規(guī)治黨要求黨的各項方針政策必須符合國家的法律。國家法律對各種政治主體的基本制約，就是要求任何其他政治組織的規(guī)章制度和政策規(guī)定，都必須服從于國家憲法和法律的權威。因此，各級黨組織應當以國家的憲法和法律為準則，要以符合和遵守國家法律為前提，來制定和審視黨的各種政策、文件、指示、規(guī)定和決議。在黨組織的政策規(guī)定與國家的法律不相符合時，必須使黨的政策規(guī)定服從于國家的法律，堅決按照法律的要求糾正不合法的各種黨的政策文件。第三，依法治黨、依規(guī)治黨要求嚴格依照憲法法律的規(guī)定和 《黨章》的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關系。合理的權力分工是國家權力正常運行的必要條件。根據(jù)我國的政治安排，黨組織主要通過“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”來發(fā)揮領導作用，而不能直接取代人大、政府和司法機關去行使立法、行政和司法職能。以黨代政，包攬一切，只會削弱黨的領導，損害黨的執(zhí)政能力。第四，依法治黨、依規(guī)治黨要求全體黨員，特別是黨員領導干部，都要嚴格遵守黨的法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是黨員和黨組織的行為規(guī)范，黨章是黨內(nèi)生活的最高準則。黨的各種法規(guī)代表了全黨的意志，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政經(jīng)驗，是實現(xiàn)黨的最高宗旨的規(guī)程。黨章和黨內(nèi)法規(guī)也反映了黨的執(zhí)政要求，凝聚了黨對執(zhí)政規(guī)律的認識。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律互為補充，從根本上說是一致的。對于黨員來說，遵守黨章和黨的其他法規(guī)，既是政治義務，也是法治精神在黨內(nèi)生活中的要求。黨員領導干部要模范遵守黨章和黨內(nèi)法規(guī)，自覺維護黨章和黨內(nèi)法規(guī)的權威，堅決抵制各種違犯黨章和黨內(nèi)法規(guī)的錯誤言行。第五，依法治黨、依規(guī)治黨要求黨加強各項制度建設。鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?］“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！币虼?，為了保障黨能正確執(zhí)政、高效執(zhí)政，防止錯誤行為的出現(xiàn)，以保證國家的長治久安，就必須改革和完善現(xiàn)行黨內(nèi)的各項制度，真正依法治黨、依規(guī)治黨，用法律和制度的權威去制約權力膨脹、濫用。在新的形勢下，從嚴治黨管黨一樣“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。黨的十八大報告指出：“要堅持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動人民民主。保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，完善黨的代表大會制度，完善黨內(nèi)選舉制度，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度?！?/p>

四、結語

法治已經(jīng)成為當今世界各國政治現(xiàn)代化發(fā)展的滾滾潮流和歷史趨勢。中國共產(chǎn)黨順應世界歷史發(fā)展的法治潮流，迎合人民大眾日益增長的法治需求，加強國家治理結構和法治框架建設，努力探索以法治為主要內(nèi)容的政治文明的發(fā)展道路。執(zhí)政黨始終橫貫于法治建設的全領域和全方位。不管是在法治建設的初創(chuàng)時期，還是在遇到困境的深化時期，抑或是在當前全面推進依法治國的新時期，執(zhí)政黨始終是中國法治建設的堅強堡壘，始終是國家全面實現(xiàn)法治的政治根基。從政治文明發(fā)展的維度和視角去深刻理解和認真領會全面推進依法治國的重要內(nèi)容，我們清醒地看到：要讓法治在治國理政中發(fā)揮主體作用，就必須要依法規(guī)范黨的執(zhí)政行為，這不僅是建設社會主義法治國家的基本內(nèi)涵，更是實現(xiàn)社會主義政治文明的基本要求。

［1］胡錦濤.在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話［N］.光明日報，2014-09-16.

［2］習近平.在紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上的講話［N］.光明日報，2012-12-05.

［3］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：333.