楊雅琴

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

2014年末，我國(guó)正式提出要編制三年中期預(yù)算。中期預(yù)算在我國(guó)仍屬較新的嘗試，但在西方國(guó)家已有二十多年的實(shí)踐歷史，已經(jīng)形成較成熟的體系。在我國(guó)缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的情況下，學(xué)習(xí)西方國(guó)家的作法，將有利于構(gòu)建更完善的適用于我國(guó)的中期預(yù)算制度框架。目前我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)外中期預(yù)算的研究中，以美國(guó)為案例的研究成果最為豐富，還有諸如法國(guó)、韓國(guó)、澳大利亞等其他OECD國(guó)家（白彥鋒，2009；白彥鋒，張靜，2012；白彥鋒，葉菲，2013），但對(duì)加拿大中期預(yù)算制度安排的研究較少。加拿大社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，政府治理、財(cái)政制度自建國(guó)以來(lái)二百多年間已形成一套較完備的體系。另外，加拿大雖然與美國(guó)接壤，但其政府、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政制度方面則與美國(guó)有較大的差異，也有其獨(dú)特的特點(diǎn)。因此，考察加拿大中期預(yù)算的作法及制度安排，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)其優(yōu)點(diǎn)，將使我國(guó)中期預(yù)算改革有更豐富的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，有利于我國(guó)中期預(yù)算制度構(gòu)建。

一、中期預(yù)算基本情況

中期預(yù)算（Medium Term Budget），也稱中期預(yù)算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），是一個(gè)為期三至五年的滾動(dòng)、具有約束力的支出框架，它為政府和政府各部門提供每個(gè)未來(lái)財(cái)政年度支出預(yù)算務(wù)必遵守的財(cái)政約束。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（InternationalMonetary Fund，IMF），中期預(yù)算框架的關(guān)鍵特點(diǎn)包括：一是一份有關(guān)財(cái)政政策目標(biāo)的說(shuō)明；二是綜合的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)；三是對(duì)預(yù)算年度后2-4年各部委和機(jī)構(gòu)的收支估計(jì)；四是對(duì)“遠(yuǎn)期”或“年外”正式進(jìn)行的估計(jì)——對(duì)支出的第一個(gè)年外估計(jì)是下年預(yù)算談判的基礎(chǔ)；五是以各部委和機(jī)構(gòu)預(yù)算撥款為形式的硬預(yù)算約束。IMF還指出從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)期估計(jì)的做法對(duì)中央機(jī)構(gòu)和各支出機(jī)構(gòu)都有很大的好處。對(duì)后者來(lái)說(shuō)，其項(xiàng)目融資的可預(yù)測(cè)性更大，有關(guān)項(xiàng)目的政策也更明確。

早在20世紀(jì)80年代開(kāi)始，全球越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始引入中期預(yù)算以加強(qiáng)政府財(cái)政管理，提高財(cái)政透明度，中期預(yù)算成為對(duì)年度預(yù)算管理進(jìn)行改革的一項(xiàng)重要舉措。目前發(fā)達(dá)國(guó)家采用基線籌劃方法在MTEF下準(zhǔn)備年度預(yù)算的做法已經(jīng)制度化。德國(guó)、新西蘭（1994）、瑞典（1996）、法國(guó)（2001）、西班牙（2003）、美國(guó)、韓國(guó)等所有OECD國(guó)家都采納某種形式的MTBF，用以改進(jìn)年度預(yù)算體制的運(yùn)作。

近年來(lái)我國(guó)大批學(xué)者對(duì)中期預(yù)算的呼吁也越來(lái)越高，如李燕（2012）認(rèn)為中期預(yù)算在我國(guó)具有較高的實(shí)踐價(jià)值：一是保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是提升公共財(cái)政的透明度與可信度；三是有利于對(duì)公共開(kāi)支實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。楊志勇（2014）則指出我國(guó)未來(lái)編制中期預(yù)算必須解決的問(wèn)題：一是中期財(cái)政政策目標(biāo)的確定；二是中期財(cái)政收入的預(yù)測(cè)；三是中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)；四是赤字規(guī)模的確定與跨年度平衡問(wèn)題；五是中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制與評(píng)價(jià)辦法；六是中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算；七是權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度的引入。

中期預(yù)算改革的急迫性也得到了國(guó)務(wù)院的重視。2014年10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出我國(guó)開(kāi)始編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及國(guó)家宏觀調(diào)控政策相銜接。強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。推進(jìn)部門編制三年滾動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。提高財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財(cái)政政策和資金支持的，要與三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接。在《決定》要求下，我國(guó)各地方政府及部門已經(jīng)具備編制中期預(yù)算的基本方向：以三年為期滾動(dòng)編制、與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合、旨在加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高公共資源使用效率。

然而，中期預(yù)算具體編制過(guò)程、編制方法都需要制定具體政策措施及實(shí)施辦法以加強(qiáng)其可行性，同時(shí)還需要從制度安排、法律體系等方面予以配合。考慮到中期預(yù)算的編制及實(shí)施在我國(guó)仍屬于新的嘗試，前期經(jīng)驗(yàn)積累有限，在對(duì)其他中期預(yù)算實(shí)施較成熟的國(guó)家進(jìn)行案例研究的基礎(chǔ)上，借鑒經(jīng)驗(yàn)及合理作法，對(duì)我國(guó)中期預(yù)算體系構(gòu)建將有較大的積極作用。

二、加拿大實(shí)施中期預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）加拿大政府及政府預(yù)算

加拿大實(shí)行君主立憲制、議會(huì)制、聯(lián)邦制，其政治制度、政府架構(gòu)在1867年憲法（the Constitution Act，186）中已經(jīng)作出基本規(guī)定。雖然加拿大目前仍是君主立憲制，由英國(guó)女皇指定總督代理其職權(quán)的形式并未改變，但其1982年憲法已經(jīng)確定國(guó)會(huì)的立法權(quán)和修憲權(quán)。國(guó)會(huì)是加拿大立法機(jī)構(gòu)，由女皇、上議院（Senate）、下議院（House of Commons）組成。目前，加拿大聯(lián)邦由十個(gè)省（Province）和三個(gè)地區(qū)（Territory）①組成，各組成部分都有各自獨(dú)立于聯(lián)邦的立法權(quán)和行政權(quán)，國(guó)家公共事務(wù)在聯(lián)邦政府和省區(qū)政府間分享，已經(jīng)形成一套具有“加拿大特色”的政府間權(quán)力與支出責(zé)任制度框架。

加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家中分權(quán)程度最高的國(guó)家之一，政府間在公共服務(wù)供給中多采用協(xié)商合作的形式，其基本特征是：第一，聯(lián)邦政府與省級(jí)政府（地區(qū)政府）是平等的關(guān)系。第二，聯(lián)邦政府與各省級(jí)政府就某一項(xiàng)公共服務(wù)形成一個(gè)共識(shí)或協(xié)作方案，然后各省政府再與聯(lián)邦政府單獨(dú)談判，根據(jù)各省條件形成共識(shí)下的附加協(xié)議。第三，在這種協(xié)作關(guān)系下，較強(qiáng)較大的省不會(huì)希望獲得聯(lián)邦政府過(guò)多的投入，以保持其省級(jí)權(quán)力最大化；而較小較弱的省可以省級(jí)立法權(quán)為交換換取聯(lián)邦政府的更多資金投入。在這種各?。ǖ貐^(qū)）享有較高自治權(quán)的制度環(huán)境下，省與省之間在公共服務(wù)供給、政府預(yù)算編制、監(jiān)督等方面都有不同的制度安排，可能出現(xiàn)較大的差異。

（二）BC省中期預(yù)算發(fā)展及現(xiàn)狀

受到1997年-1998年亞洲金融危機(jī)的影響，加拿大British Columbia?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱BC?。┊?dāng)時(shí)也面臨較嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)挑戰(zhàn)。為更好地提供公共服務(wù)并實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策，BC省預(yù)算程序檢查委員會(huì)（the BudgetProcessReview Panel）建議省政府公布一個(gè)三年期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，并將政府預(yù)算與其掛鉤。在該建議下，BC省1999年三月公布的1999年-2000年①加拿大財(cái)政年度為每年4月1日至來(lái)年3月31日，1999-2000年財(cái)政年度表示1999年4月1日至2000年3月31日，依次類推。預(yù)算報(bào)告公布三年期政府基本經(jīng)濟(jì)政策，主要包括：稅收減免計(jì)劃，重振傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，中小企業(yè)扶持計(jì)劃，促進(jìn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少政府監(jiān)管，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，住房計(jì)劃等。2000年-2001年的政府預(yù)算報(bào)告中則公布了一份五年財(cái)政計(jì)劃，這份五年財(cái)政計(jì)劃所含內(nèi)容包括稅收減免，經(jīng)濟(jì)和收入、支出、資本性投資、國(guó)有和省有企事業(yè)運(yùn)行、預(yù)算和赤字、政府債務(wù)等預(yù)測(cè)。以上兩個(gè)的中期框架，由于沒(méi)有法律約束，仍屬于政府“自愿”行為。同時(shí)，由于沒(méi)有相關(guān)規(guī)定及法律規(guī)范，兩個(gè)中期計(jì)劃差異性較大，甚至第一年的仍不能嚴(yán)格地算為中期預(yù)算，而是一份中期經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃。

2000年，BC省政府建議立法機(jī)構(gòu)在《預(yù)算透明和責(zé)任法案（the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA）》中正式加入三年中期預(yù)算框架的作法，將具體目標(biāo)、期望結(jié)果、財(cái)政預(yù)測(cè)、政府報(bào)告等要求納入法律框架；并要求政府各部門和機(jī)構(gòu)上交各部門三年績(jī)效計(jì)劃。

2001年-2002年BC省政府預(yù)算報(bào)告中，對(duì)三年中期預(yù)算框架的原則、基本假設(shè)、組成內(nèi)容等細(xì)節(jié)都進(jìn)行了明確和規(guī)范?；驹瓌t：中期預(yù)算框架必須建立在合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，指對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)（以此預(yù)測(cè)政府收入水平）、國(guó)有和省有企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況、財(cái)政政策等情況的合理預(yù)測(cè)；應(yīng)保持預(yù)算平衡，指三年內(nèi)每年的預(yù)算都應(yīng)平衡，要求每年預(yù)算支出不能超過(guò)當(dāng)年收入及國(guó)有和省有企業(yè)盈利（或虧損則為負(fù)）之和；必須保障健康和教育服務(wù)；政府債務(wù)水平必須保持在可承受范圍內(nèi)。

三年中期預(yù)算組成部分包括：一是基本假設(shè)，構(gòu)建在合理經(jīng)濟(jì)情況預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的政府收入、支出、國(guó)有和省有企業(yè)盈虧、資本性支出預(yù)測(cè)。二是經(jīng)濟(jì)情況和政府收入預(yù)測(cè)。三是政府支出計(jì)劃。四是財(cái)政收支平衡情況。五是備選財(cái)政計(jì)劃，以處理在收入、支出預(yù)測(cè)中出現(xiàn)的偏差。六是資本支出計(jì)劃。七是以稅收償付的債務(wù)。

自2001年開(kāi)始，此后的2002年和2003年進(jìn)行過(guò)兩個(gè)較大的修改和完善，BC省編制三年中期預(yù)算基本實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。2002年的完善主要在預(yù)算計(jì)劃中加入詳細(xì)的部門服務(wù)計(jì)劃，包括具體服務(wù)項(xiàng)目及內(nèi)容，該服務(wù)在未來(lái)三年各年支出規(guī)模及具體支出情況。2003年在中期預(yù)算中加入與2002年預(yù)算計(jì)劃差額，但該內(nèi)容于2004年開(kāi)始又被刪除。自2004年開(kāi)始，BC省中期預(yù)算形式及內(nèi)容基本固定，但總體仍表現(xiàn)出政府在編制預(yù)算時(shí)突出預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性，以及預(yù)算計(jì)劃中對(duì)包括收支各項(xiàng)內(nèi)容說(shuō)明逾趨清楚明細(xì)的特征。

目前，BC省政府預(yù)算計(jì)劃已經(jīng)形成穩(wěn)定的三年中期預(yù)算框架，滾動(dòng)編制。主要包括三大部分內(nèi)容：一是三年滾動(dòng)預(yù)算，包括總體收支情況、收入、支出、資本支出、省政府債務(wù)、可能對(duì)本預(yù)算計(jì)劃產(chǎn)生影響的因素；二是稅收預(yù)測(cè)，包括對(duì)各項(xiàng)稅收的回顧及未來(lái)三年預(yù)測(cè)；三是省內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融情況回顧及展望，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（勞動(dòng)市場(chǎng)、消費(fèi)者支出、商業(yè)和政府活動(dòng)、外貿(mào)、人口變化、通貨膨脹），對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)可能產(chǎn)生影響的因素，BC省經(jīng)濟(jì)情況與國(guó)際國(guó)內(nèi)的對(duì)比，金融市場(chǎng)情況（利率、外匯）等。

（三）BC省中期預(yù)算特點(diǎn)及借鑒

第一，強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡基本理念。編制中期預(yù)算有利于根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)及財(cái)政條件，在中期內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，也更有利于政府財(cái)政政策實(shí)施。加拿大從聯(lián)邦政府至省級(jí)政府受到立法機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾較強(qiáng)的監(jiān)督約束，特別是政府部門政治家選舉過(guò)程中政府預(yù)算是否平衡對(duì)其選票數(shù)的影響較大，所以加拿大政府存在較好的預(yù)算平衡的自我約束，即使不能保證每個(gè)年度都無(wú)赤字，但亦會(huì)承諾在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡或盈余。例如，加拿大總督在2009年的一次關(guān)于預(yù)算的講話中就承諾在經(jīng)濟(jì)衰退結(jié)束后聯(lián)邦政府預(yù)算會(huì)回到預(yù)算平衡的狀態(tài)。這種追求預(yù)算平衡的現(xiàn)象在BC省也不例外，其預(yù)算報(bào)告中多次出現(xiàn)追求預(yù)算平衡的政策。若預(yù)算難以在當(dāng)年實(shí)現(xiàn)平衡，特別是在近年來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，加強(qiáng)政府投入改善居民福利也有其必要性，則會(huì)追求在中期中實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。

第二，目前BC省中期預(yù)算為三年滾動(dòng)編制，不再?gòu)?qiáng)調(diào)中期預(yù)算或年度預(yù)算。預(yù)算報(bào)告包括對(duì)上一財(cái)政年度預(yù)算回顧及執(zhí)行情況更新，當(dāng)年以及后兩年預(yù)算計(jì)劃。例如2014年-2015預(yù)算報(bào)告包括對(duì)2013年-2014預(yù)算執(zhí)行基本情況、預(yù)算計(jì)劃與實(shí)施情況差額，2014年-2015年財(cái)政計(jì)劃，2015年-2016年、2016年-2017年兩個(gè)財(cái)政年度的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃。此后年度依次類推。這種滾動(dòng)編制預(yù)算報(bào)告經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，目前已經(jīng)成為BC省預(yù)算編制的基本作法，每年的預(yù)算報(bào)告都是一個(gè)包括三年中期預(yù)算在內(nèi)的政府中短期政策規(guī)劃，中期預(yù)算和年度預(yù)算已較好地合二為一。

第三，預(yù)算報(bào)告中收入、支出項(xiàng)目預(yù)測(cè)精細(xì)準(zhǔn)確性。以2014年-2015年BC省預(yù)算報(bào)告中對(duì)收入的預(yù)測(cè)為例，根據(jù)不同收入來(lái)源，分別預(yù)測(cè)了稅收收入，包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、銷售稅、燃油稅、碳稅、煙草稅、財(cái)產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、保險(xiǎn)收入；自然資源收入，包括天然氣稅、森林稅、其他資源稅；其他收入，包括醫(yī)療服務(wù)保障金，其他收費(fèi)、投資所得、前期支付給各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的余款返還、資產(chǎn)盈余；聯(lián)邦政府撥付，包括醫(yī)療和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付、其他聯(lián)邦補(bǔ)助；省有企業(yè)凈利潤(rùn)，包括BC水電、酒商、BC彩票、ICBC銀行、交通運(yùn)輸投資公司、其他公司。以上每項(xiàng)收入又根據(jù)收入對(duì)象、收入稅率、稅基、經(jīng)營(yíng)狀態(tài)等因素進(jìn)行收入預(yù)測(cè)。以個(gè)人所得稅為例，首先根據(jù)前幾年預(yù)測(cè)采用的年均增長(zhǎng)率4.5%、勞動(dòng)力規(guī)模、收入水平預(yù)測(cè)未來(lái)三年年均增長(zhǎng)率基本會(huì)保持4.5%的水平，但三年各年增長(zhǎng)率分別是4.0%、4.8%、4.9%；然后考慮到2014年實(shí)施了提高個(gè)人年收入在15萬(wàn)加元以上收入群體的所得稅率，未來(lái)三年會(huì)有相應(yīng)收入增長(zhǎng)分別來(lái)自稅基擴(kuò)大、稅率提高，預(yù)測(cè)以上兩部分分別為每年收入帶來(lái)的增長(zhǎng)額度；最后加總各部分得到當(dāng)年個(gè)人所得稅預(yù)測(cè)額。除個(gè)人所得稅外，BC省預(yù)算報(bào)告中其他各項(xiàng)收入均有明細(xì)的收入預(yù)測(cè)說(shuō)明。對(duì)支出的預(yù)測(cè)則包括按不同部門分別進(jìn)行預(yù)算，2014年-2015年預(yù)測(cè)的部門包括：總理辦公室，原住民關(guān)系，高等教育，農(nóng)業(yè)，兒童和家庭發(fā)展，社區(qū)、體育和文化發(fā)展，教育，能源和礦藏，環(huán)境，財(cái)政金融，森林、土地和自然資源運(yùn)營(yíng)，健康，國(guó)際貿(mào)易，工作、旅游和技能培訓(xùn)，司法，天然氣發(fā)展，社會(huì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新，科技、創(chuàng)新和居民服務(wù)，交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施。另外，還包括政府其他公共資金、債務(wù)支出、資本支出、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)如學(xué)區(qū)機(jī)構(gòu)等支出。

第四，BC省中期預(yù)算更是一份政府部門服務(wù)計(jì)劃。每年BC省政府預(yù)算報(bào)告中在支出計(jì)劃中都會(huì)說(shuō)明各部門的各類支出。同時(shí)，與政府預(yù)算報(bào)告同時(shí)公布的還有各政府每個(gè)部門的服務(wù)計(jì)劃、國(guó)有和省有企業(yè)服務(wù)計(jì)劃，以及一份長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。其中政府各部門服務(wù)計(jì)劃主要有本部門服務(wù)計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)措施、服務(wù)目標(biāo)和手段、績(jī)效水平和評(píng)價(jià)、資金收支基本情況。國(guó)有和省有企業(yè)服務(wù)計(jì)劃形式及內(nèi)容較部門服務(wù)計(jì)劃稍靈活，除以上基本內(nèi)容外，還會(huì)包括企業(yè)情況、資本項(xiàng)目或主要投資項(xiàng)目等內(nèi)容。需要特別指出的是，以上部門及企業(yè)服務(wù)項(xiàng)目并非定性地闡述服務(wù)方向及服務(wù)內(nèi)容，而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)及未來(lái)發(fā)展需要，有明確數(shù)量指標(biāo)，既便于各部門明確服務(wù)目標(biāo)，也利于社會(huì)對(duì)政府服務(wù)水平及績(jī)效水平進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。事實(shí)上，BC省政府預(yù)算報(bào)告已經(jīng)形成一個(gè)對(duì)當(dāng)年政策實(shí)施情況進(jìn)行梳理、對(duì)未來(lái)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的政府中期政策規(guī)劃。

第五，多語(yǔ)言公布政府預(yù)算報(bào)告。2014年BC省政府預(yù)算報(bào)告有四個(gè)不同語(yǔ)言版本：英語(yǔ)、法語(yǔ)、中文和旁遮普語(yǔ)①旁遮普語(yǔ)，一種印度北部地區(qū)語(yǔ)言。。英語(yǔ)和法語(yǔ)是加拿大官方語(yǔ)言，政府預(yù)算報(bào)告有以上兩種語(yǔ)言受法律約束，中文和印度語(yǔ)則不受此約束。根據(jù)加拿大人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，BC省母語(yǔ)是中文和旁遮普語(yǔ)的人口占其總?cè)丝诘谋戎胤謩e位于第二位和第三位②根據(jù)2006年加拿大人口普查數(shù)據(jù)。。可見(jiàn)，BC省政府公布以上兩種語(yǔ)言預(yù)算報(bào)告是為了讓更多母語(yǔ)非英語(yǔ)和法語(yǔ)的人能夠了解政府政策及規(guī)劃，也能夠更好地對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

第六，BC省每年的政府預(yù)算報(bào)告同時(shí)還是對(duì)過(guò)去一年省內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況、各項(xiàng)政策執(zhí)行情況、政府財(cái)政運(yùn)行情況的梳理、回顧和展望報(bào)告。這主要是因?yàn)轭A(yù)算報(bào)告中的各項(xiàng)政府服務(wù)計(jì)劃、各項(xiàng)收支計(jì)劃都需要在對(duì)過(guò)去一年經(jīng)濟(jì)和財(cái)政基本情況進(jìn)行分析及預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。當(dāng)然，使預(yù)測(cè)更準(zhǔn)確只是其原因之一，這更是對(duì)當(dāng)年政府服務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。根據(jù)上一年度預(yù)算報(bào)告中各項(xiàng)服務(wù)計(jì)劃，回顧并檢查是否達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)，也便于社會(huì)各界根據(jù)報(bào)告內(nèi)容考察政府各部門績(jī)效水平，評(píng)價(jià)對(duì)政府的服務(wù)是否滿意。

第七，預(yù)算報(bào)告靈活性得到保留。雖然BC省政府預(yù)算報(bào)告形式已經(jīng)在《預(yù)算透明和責(zé)任法案（the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA）》中進(jìn)行規(guī)定，但其預(yù)算報(bào)告仍保持著一定的靈活性，在出現(xiàn)特殊事件及情況的時(shí)候，可以在預(yù)算報(bào)告中單獨(dú)加入對(duì)該事件的預(yù)算計(jì)劃。以2008-2009年BC省預(yù)算報(bào)告為例，在全球氣候不斷惡化、溫室效應(yīng)加劇的背景下，當(dāng)年BC省預(yù)算報(bào)告第一部分不再是傳統(tǒng)的三年財(cái)政計(jì)劃，而是“氣候行動(dòng)預(yù)算（ABudget forClimate Action）”，該部分預(yù)算對(duì)氣候行為的背景、原則、相應(yīng)碳稅征收的原因、基本原理、碳稅支持的氣候行動(dòng)計(jì)劃分別有哪些、各氣候行動(dòng)計(jì)劃期望的結(jié)果都進(jìn)行了說(shuō)明。在第一部分對(duì)該氣候行動(dòng)預(yù)算結(jié)束后，該第二部分報(bào)告內(nèi)容開(kāi)始按BTAA法律的規(guī)定列示當(dāng)年其他預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容。

第八，預(yù)算報(bào)告修訂嚴(yán)肅性。加拿大政府預(yù)算報(bào)告一旦經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)審議通過(guò)后就成為法律，不得輕易修改，政府的收入和支出都必須嚴(yán)格按照經(jīng)立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的收支規(guī)模及預(yù)算進(jìn)程執(zhí)行。在特殊情況下確實(shí)需要修訂預(yù)算的，則需要編制預(yù)算更新報(bào)告，并經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議，通過(guò)后才能實(shí)施。自1995年至2014年，BC省僅有四次成功的預(yù)算修訂，分別是2001年7月由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府收入情況良好，決定實(shí)行減稅政策；2005年9月由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，BC省政府收入規(guī)模比最初預(yù)算計(jì)劃有所增長(zhǎng)，具體收入來(lái)源于能源和稅收收入，在此情況下，政府加大了對(duì)老年人口、原住民、兒童早教的公共服務(wù)投入；2009年9月經(jīng)濟(jì)下降壓力增加，在保持預(yù)算平衡的前提下加大對(duì)公共服務(wù)投入；2013年6月在預(yù)測(cè)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)下滑壓力下，修訂上半年政府投入較保守的作法，繼續(xù)加大對(duì)教育、職業(yè)培訓(xùn)、兒童護(hù)理方面的投入，爭(zhēng)取保持預(yù)算平衡。BC省以上四次修訂預(yù)算的特點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況下減稅，直接與居民分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果；二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，雖然未減稅，但政府采取增加公共服務(wù)的措施將增加的政府收入用于提高居民福利水平；三是在經(jīng)濟(jì)下滑的壓力下，加大政府公共服務(wù)即能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有利于提高居民福利水平。綜上，在BC不管是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是下降，居民都是最終的受惠者。事實(shí)上，在政府修改預(yù)算前，必須先接受議會(huì)的審議，通過(guò)后才能實(shí)施，就是加強(qiáng)了對(duì)政府行為的監(jiān)督，是居民福利水平得到保障的必要手段。

第九，明確的預(yù)算報(bào)告編制、咨詢、審議、執(zhí)行程序及時(shí)間規(guī)定。根據(jù)BC省《預(yù)算透明和責(zé)任法案》規(guī)定，每年9月15日前應(yīng)公布下一年度預(yù)算咨詢草案，并向相關(guān)部門、委員會(huì)咨詢意見(jiàn)；每年11月15日之前相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)咨詢結(jié)果更改預(yù)算草案，并向社會(huì)公布一份咨詢結(jié)果以及咨詢意見(jiàn)采納（或不采納）的說(shuō)明報(bào)告；每年2月第3個(gè)星期二必須向省議會(huì)提交經(jīng)修改后的預(yù)算草案，由議會(huì)進(jìn)行審議；經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)后，每年4月1日根據(jù)通過(guò)后的預(yù)算案開(kāi)始執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)于每年9月15日、11月30日、2月28日、5月31日分別提交上一季度的季度報(bào)告；每年8月31日之前，應(yīng)公布上一年度預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。根據(jù)以上規(guī)定，從上一年度9月15日公布咨詢意見(jiàn)稿，到預(yù)算年度結(jié)束后的8月31日公布年度預(yù)算報(bào)告，在不考慮咨詢意見(jiàn)稿編制的前期準(zhǔn)備及預(yù)測(cè)工作時(shí)間的情況下，BC省整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行及報(bào)告的過(guò)程約持續(xù)兩年。這種明確的流程控制，也是BC省保證預(yù)算精確性的必要條件之一。

三、我國(guó)中期預(yù)算改革基本方向

第一，應(yīng)將中期預(yù)算與財(cái)政透明度、政府責(zé)任度相聯(lián)系。觀察國(guó)外的研究成果及制度實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)際上普遍認(rèn)為以上三者是一體的。例如國(guó)際貨幣基金組織對(duì)中期預(yù)算框架的說(shuō)明及指導(dǎo)出現(xiàn)在《財(cái)政透明手冊(cè)（Manualon Fiscal Transparency）》；BC省對(duì)中期預(yù)算的編制及具體作法則是在《預(yù)算透明和責(zé)任法案》中規(guī)定的。事實(shí)上，在我國(guó)的中期預(yù)算改革中，若剔除政府透明度及政府責(zé)任度，單純只談中期預(yù)算編制的作法將是沒(méi)有實(shí)踐意義的，這種與財(cái)政透明、政府責(zé)任相割裂的中期預(yù)算僅是一張布滿數(shù)字的報(bào)表。但是，若將以上三者相互聯(lián)系，則三者之間能夠形成更好的約束及促進(jìn)：首先，根據(jù)國(guó)際作法，中期預(yù)算框架實(shí)質(zhì)上是一份政府中期政策計(jì)劃報(bào)告，應(yīng)包括在對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政精確預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的各項(xiàng)政策措施，和各項(xiàng)政策期望達(dá)到的目標(biāo)及績(jī)效水平。這種公布未來(lái)政策的作法也是提高政府透明度的重要手段。其次，公布中期預(yù)算計(jì)劃，便于政府各部門根據(jù)中期預(yù)算按部就班地執(zhí)行各項(xiàng)政策，也便于根據(jù)中期預(yù)算計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)及目標(biāo)監(jiān)督政府政策實(shí)施進(jìn)度、實(shí)施結(jié)果以及績(jī)效水平，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)公共資源流向、政府、政府行為的監(jiān)督。

第二，由年度預(yù)算向中期預(yù)算的轉(zhuǎn)變代表著由簡(jiǎn)單政府財(cái)務(wù)報(bào)表向綜合性財(cái)政政策報(bào)告的發(fā)展。首先，年度預(yù)算與中期預(yù)算的關(guān)聯(lián)性，在中期預(yù)算逐漸成熟、制度化以后，年度預(yù)算應(yīng)成為中期預(yù)算的組成因子，每個(gè)中期預(yù)算由三個(gè)年度預(yù)算構(gòu)成，其中又以當(dāng)年預(yù)算為主、后兩年預(yù)算為輔。例如，BC省的作法，在每年公布三年財(cái)政計(jì)劃后，中期預(yù)算與年度約束的差別就開(kāi)始模糊化，不再分別提中期預(yù)算或年度預(yù)算。其次，從年度預(yù)算向中期預(yù)算的轉(zhuǎn)變要求從簡(jiǎn)單預(yù)測(cè)的數(shù)字報(bào)表向政策、績(jī)效綜合報(bào)告的轉(zhuǎn)變。我國(guó)目前仍缺少編制中期預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，即使在編制一年期預(yù)算的過(guò)程中，仍存在對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政狀態(tài)預(yù)測(cè)不精確，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整不可避免，預(yù)算約束力較弱。其中的原因既有預(yù)測(cè)失誤引起的預(yù)算偏差，也有編制預(yù)算時(shí)沒(méi)有緊密結(jié)合未來(lái)財(cái)政政策而出現(xiàn)的由于政策調(diào)整帶來(lái)的預(yù)算與實(shí)踐執(zhí)行結(jié)果的差額?！稕Q定》中提出的通過(guò)中期預(yù)算約束年度預(yù)算的目標(biāo)，只有建立在細(xì)化未來(lái)財(cái)政政策、精確預(yù)測(cè)未來(lái)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)、合理預(yù)期政策結(jié)果的基礎(chǔ)上才可能實(shí)現(xiàn)。BC省預(yù)算報(bào)告能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)測(cè)與實(shí)際結(jié)果誤差不大，也依賴于未來(lái)收支額（特別是財(cái)政支出）的預(yù)測(cè)，都建立在相應(yīng)財(cái)政政策基礎(chǔ)上。我國(guó)編制中期財(cái)政預(yù)算應(yīng)借鑒該作法，中期預(yù)算報(bào)告中也應(yīng)囊括未來(lái)財(cái)政政策及目標(biāo)。所以，未來(lái)我國(guó)構(gòu)建中期預(yù)算框架，不是將一年期預(yù)算報(bào)表擴(kuò)展成為三年期報(bào)表，更不是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)充三年數(shù)據(jù)；而應(yīng)將中期預(yù)算發(fā)展成一份政府財(cái)政政策綜合報(bào)告，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算報(bào)告的準(zhǔn)確性和約束性。

第三，調(diào)整預(yù)算周期，堅(jiān)持先審批、后執(zhí)行、再審核。目前包括美國(guó)、加拿大、歐洲各國(guó)的預(yù)算周期都在立法機(jī)構(gòu)審批預(yù)算草案后開(kāi)始，強(qiáng)調(diào)先審批、后執(zhí)行。因此，將日歷年度作為財(cái)政年度的國(guó)家往往將立法機(jī)構(gòu)會(huì)議提前至上一年召開(kāi)；而美國(guó)（財(cái)政年度為10月1日至下年9月31日）、加拿大（財(cái)政年度為4月1日至下年3月31日）、澳大利亞（財(cái)政年度為7月1日至下年6月30日）等國(guó)則將財(cái)政年度安排成跨兩個(gè)日歷年的形式，以保證預(yù)算草案先經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)審批。但我國(guó)2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》中仍保留了我國(guó)原有將日歷年度作為財(cái)政年度的作法，使原有的每年預(yù)算先執(zhí)行、后審批的問(wèn)題仍未得到解決。為保障預(yù)算的嚴(yán)肅性，不論是中期預(yù)算還是年度預(yù)算，都應(yīng)做到先審批、再執(zhí)行。特別是在未來(lái)編制中期預(yù)算的情況下，先由人大進(jìn)行審批就是對(duì)未來(lái)財(cái)政政策的審批監(jiān)督，也有利于加強(qiáng)對(duì)行政部門的監(jiān)管。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)季度報(bào)告、年度報(bào)告的公布及審核，確保各級(jí)行政部門真正按照經(jīng)審批后的財(cái)政政策執(zhí)行，也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督及審核。所以，我國(guó)中期預(yù)算的編制應(yīng)調(diào)整預(yù)算周期，或是將人大會(huì)議提前至財(cái)政年度開(kāi)始前；或是調(diào)整財(cái)政年度至每年5月或6月開(kāi)始。另外，還應(yīng)建立季度報(bào)告以及年度報(bào)告，由各預(yù)算部門定期報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況、績(jī)效水平、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等。

第四，中期預(yù)算實(shí)施的法律環(huán)境，使中期預(yù)算有章可循。首先，應(yīng)明確中期預(yù)算的法律地位，即每年的中期預(yù)算草案在經(jīng)人大審批后是否具有法律地位，是否能夠隨意修改及調(diào)整，若在特殊情況下需要調(diào)整應(yīng)遵行什么程序。明確中期預(yù)算的法律地位是保障其對(duì)預(yù)算部門約束力的必要手段，否則，不具備法律地位的中期預(yù)算必將會(huì)淪為預(yù)算執(zhí)行部門政策參考書(shū)，可以因不同部門或地方喜好隨意修改調(diào)整。這將使中期預(yù)算對(duì)政府部門毫無(wú)約束。其次，應(yīng)明確中期預(yù)算的具體作法，包括編制程序、執(zhí)行、審批、監(jiān)督等。特別是編制程序中，應(yīng)學(xué)習(xí)BC省的作法，規(guī)定中期預(yù)算報(bào)告每部門的內(nèi)容、編制方法、基本預(yù)測(cè)手段、預(yù)測(cè)依據(jù)，每個(gè)預(yù)算周期在哪天提交什么報(bào)告等進(jìn)行規(guī)范。

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〔9〕 楊志勇.我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃改革：基本方向與主要問(wèn)題.中國(guó)財(cái)政，2014（11）：8.

〔10〕國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，網(wǎng)址http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

〔11〕Cameron，David，and Richard Simeon.“Intergovernmental relations in Canada：The emergence of collaborative federalism.”P(pán)ublius：The Journal of Federalism 32.2（2002）：49-72.

〔12〕 Anonymous Balanced budget ahead：Harper.Star-Phoenix，Saskatoon，Sask.Aug 28，2009.

〔13〕 British Columbia，Canada，the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA，http：//www.bclaws.ca/civix/document/id/complete/statreg/00023_01.