○葉穗冰

法律類(lèi)社會(huì)組織指的是“從事各種法律研究、咨詢、援助、代理的組織”。據(jù)民政部披露：截至2013年底，全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬(wàn)個(gè)。在各類(lèi)社會(huì)組織中法律類(lèi)社會(huì)組織占比最小。全國(guó)共有法律類(lèi)社會(huì)組織3264個(gè)，僅占社會(huì)組織總數(shù)的0.6%。

民政部統(tǒng)計(jì)的是正式登記的法律類(lèi)社會(huì)組織的數(shù)量。但實(shí)際上，絕大多數(shù)法律類(lèi)社會(huì)組織并沒(méi)有在民政部門(mén)登記。國(guó)家民間組織管理局2010年公開(kāi)的數(shù)據(jù)顯示：民間組織的實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)過(guò)合法登記的數(shù)量，而且其超出數(shù)與合法登記數(shù)的比例大約達(dá)到12：1。相對(duì)于一般社會(huì)組織而言，法律類(lèi)社會(huì)組織屬于“特別規(guī)定的特別領(lǐng)域”，成立審批關(guān)卡重重，未經(jīng)正式登記的數(shù)量更多。

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道?！狈深?lèi)社會(huì)組織正是發(fā)揮這一積極作用的主力軍，很值得研究。

一、社會(huì)價(jià)值

法律類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展有助于社會(huì)治理格局的完善。2013年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)《決定》首次提出了“社會(huì)治理”的概念，超越了“社會(huì)管理”的概念?！吧鐣?huì)管理”帶有明顯的官本位色彩，強(qiáng)調(diào)自上而下的計(jì)劃和控制；“社會(huì)治理”則意味著主體的多元化、過(guò)程的互動(dòng)化和方式的協(xié)調(diào)化，社會(huì)秩序是多元社會(huì)主體之間互相制約與互相協(xié)作的結(jié)果。這一字之差透露了行政體制改革的方向——政府公權(quán)力的讓渡，即把政府不應(yīng)行使的權(quán)力和社會(huì)組織能夠承擔(dān)的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織自理，其中主要包括公共服務(wù)。公共法律服務(wù)是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。在中山大學(xué)2013年撰寫(xiě)的《廣東省構(gòu)建公共法律服務(wù)體系研究報(bào)告》中，公共法律服務(wù)被分成了基本、中等和高等三類(lèi)?；竟卜煞?wù)是以人們經(jīng)常認(rèn)為的公益性法律服務(wù)為主，更多的是基本法律服務(wù)，由政府承擔(dān)所有的費(fèi)用，受益者是那些對(duì)法律有著最最基本需求的法律弱勢(shì)者。這一類(lèi)由政府買(mǎi)單的基本法律服務(wù)以往由政府自行提供，存在著覆蓋面窄、內(nèi)容單一的問(wèn)題?！稄V東省公共法律服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2014-2020年）》指出：廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需公共法律服務(wù)的促進(jìn)和支撐，公民享有其他基本公共服務(wù)的權(quán)利亟需公共法律服務(wù)的維護(hù)和保障；公民對(duì)公共法律服務(wù)的需求從廣度和深度上不斷增長(zhǎng)，與政府供給能力和資源相對(duì)不足的矛盾日益突出，并在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間存在著較嚴(yán)重的供給不均衡；社會(huì)矛盾多發(fā)易發(fā)，維穩(wěn)壓力不斷增大，迫切需要以法治思維和法治方式，提升社會(huì)治理、基層治理能力和法治化水平，切實(shí)保障公民法律權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。上述對(duì)基本公共法律服務(wù)意義的概括具有全國(guó)性意義。司法部法律援助中心公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)每年需要法律援助的案件超過(guò)70萬(wàn)件，而實(shí)際得到援助的不足四分之一。隨著行政體制改革不斷推向深入，法律類(lèi)社會(huì)組織將成為承接基本公共法律服務(wù)的主體，從根本上解決“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題。

法律類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展有助于法治社會(huì)的形成。中國(guó)要真正建成法治社會(huì)，首先需要形成恪守法律的公民階層。改革開(kāi)放三十年，中國(guó)公民社會(huì)初具規(guī)?！藗兊摹吧鐣?huì)義務(wù)觀”逐漸演變成“社會(huì)權(quán)利觀”，隨之而來(lái)的是個(gè)人權(quán)利的凸顯，維權(quán)事件成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)群體性事件的主要類(lèi)型。從現(xiàn)已掌握的資料來(lái)看，此類(lèi)事件約占當(dāng)前全國(guó)群體性突發(fā)事件的80%以上。于是，“維穩(wěn)”成為各級(jí)政府部門(mén)的頭等大事。其實(shí)，維權(quán)本身并不必然帶來(lái)“維穩(wěn)”問(wèn)題，關(guān)鍵在于維權(quán)的公民能否在法律框架內(nèi)解決訴求。在法律框架內(nèi)解決訴求是需要成本的，而社會(huì)上有一部分人支付不起這個(gè)成本，這就需要法律類(lèi)社會(huì)組織提供公益性法律服務(wù)。法律類(lèi)社會(huì)組織具有熟悉法律的知識(shí)優(yōu)勢(shì)和作為“第三方”的身份優(yōu)勢(shì)，既容易獲得當(dāng)事人的信任，方便當(dāng)事人依法維權(quán)，也有利于矛盾糾紛在法治的軌道上妥善解決。如果沒(méi)有法律類(lèi)社會(huì)組織，政府就要承擔(dān)提供基本公共法律服務(wù)的巨大壓力；如果不培育合法的法律類(lèi)社會(huì)組織，地下法律類(lèi)社會(huì)組織就會(huì)泛濫。當(dāng)人們逐漸習(xí)慣了依法維權(quán)的時(shí)候，具有法律意識(shí)的公民階層就形成了；當(dāng)社會(huì)習(xí)慣了依法解決糾紛的時(shí)候，法治社會(huì)也就形成了。

法律類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。美國(guó)學(xué)者的研究表明：公共部門(mén)提供服務(wù)的成本費(fèi)用，平均比服務(wù)商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35-95%。法律類(lèi)社會(huì)組織能夠增加法律資源的配置效率，使得基本公共法律服務(wù)與人們的法律需求更好地匹配，并使得提供服務(wù)的成本不斷降低，服務(wù)質(zhì)量不斷提高。法律類(lèi)社會(huì)組織還通過(guò)公益性服務(wù)，建立起誠(chéng)信友愛(ài)、安定有序的生活秩序，培育并推動(dòng)了社會(huì)資本的增長(zhǎng)。

近年來(lái)，正式登記的法律類(lèi)社會(huì)組織增速緩慢，未正式登記的“草根”法律類(lèi)社會(huì)組織則暗流洶涌。這種不正常局面的出現(xiàn)與法律類(lèi)社會(huì)組織在“夾縫中求存”的生存條件有關(guān)。

二、政治條件

法律類(lèi)社會(huì)組織普遍存在著非法身份現(xiàn)象。非法身份是指社會(huì)組織沒(méi)有經(jīng)過(guò)民政部門(mén)正式登記注冊(cè)。造成非法身份的原因是準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、限制過(guò)嚴(yán)，以至于法律類(lèi)社會(huì)組織無(wú)法取得正式身份。從2012年7月1日起，民政部對(duì)一般社會(huì)組織放低了準(zhǔn)入門(mén)檻，由原來(lái)的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理過(guò)渡到直接申請(qǐng)成立，使正式登記的社會(huì)組織數(shù)量倍增。但政治法律類(lèi)、宗教類(lèi)等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)由于“情況比較復(fù)雜”，成立這些社會(huì)組織，在申請(qǐng)登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。于是，法律類(lèi)社會(huì)組織比一般社會(huì)組織多了一個(gè)“婆婆”——業(yè)務(wù)主管單位。對(duì)政府部門(mén)而言，做法律類(lèi)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，業(yè)務(wù)開(kāi)展得好沒(méi)有任何油水，業(yè)務(wù)開(kāi)展得不好還要承擔(dān)失職的責(zé)任，只有義務(wù)而沒(méi)有權(quán)利，紛紛避之唯恐不及。大量的“草根”法律類(lèi)社會(huì)組織因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法正式登記，其中一些“草根”法律類(lèi)社會(huì)組織已經(jīng)實(shí)際開(kāi)展業(yè)務(wù)多年甚至名聲在外，卻都沒(méi)有辦法通過(guò)“業(yè)務(wù)主管單位”這一關(guān)。另一些“草根”法律類(lèi)社會(huì)組織為了規(guī)避民政部門(mén)的注冊(cè)難，轉(zhuǎn)而以公司的名義在工商部門(mén)登記，但這種登記方式混淆了營(yíng)利與非營(yíng)利之間的界限，使得法律類(lèi)社會(huì)組織公益宗旨不明，也不能享受相應(yīng)的免稅政策，難以生存下去。“廣州番禺打工族服務(wù)部”是中國(guó)第一家外來(lái)工法律類(lèi)社會(huì)組織，全國(guó)聞名，其成員何曉波后來(lái)又在佛山市創(chuàng)辦了另一家法律類(lèi)社會(huì)組織“何曉波工作室”，但這兩個(gè)法律類(lèi)社會(huì)組織都因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法在民政部門(mén)取得正式身份。北京高校大學(xué)生志愿者及工友成立的法律類(lèi)社會(huì)組織“小黃帽”，針對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工提供維權(quán)服務(wù)，在建筑工人中享有很高的知名度，也一直沒(méi)有在民政部門(mén)登記。許志勇博士創(chuàng)辦的法律類(lèi)社會(huì)組織“陽(yáng)光憲道組織”，主要從事公民維權(quán)工作，只能在工商局以企業(yè)的名義注冊(cè)。曾被習(xí)近平總書(shū)記譽(yù)為社會(huì)管理創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，參與群防群治組織的成員幾乎占總?cè)丝诘?0%以上，但注冊(cè)登記的社會(huì)組織僅5家，大量的法律類(lèi)社會(huì)組織合法身份缺失。受非法身份影響，一些法律援助組織中有律師資格的工作人員不能取得法律服務(wù)執(zhí)業(yè)證書(shū)，在辦案取證中的身份受到法院質(zhì)疑，在協(xié)調(diào)處理糾紛時(shí)又受到政府部門(mén)的諸多限制。

從理論上說(shuō)，我國(guó)政府與社會(huì)組織的關(guān)系經(jīng)歷了改革開(kāi)放之初的“父子關(guān)系”、“主仆關(guān)系”后，如今已過(guò)渡到“伙伴關(guān)系”階段。但舊的習(xí)慣性思維仍在一些政府官員頭腦中作祟，使他們對(duì)社會(huì)組織特別是法律類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展存在著矛盾心理：一方面希望法律類(lèi)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，對(duì)政府的職能起到拾遺補(bǔ)缺的作用，另一方面又擔(dān)心法律類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)削弱自身職權(quán)，甚至挑戰(zhàn)政府的權(quán)威。這種心態(tài)體現(xiàn)在管理上，就是扶持有限、管控過(guò)嚴(yán)。當(dāng)新增基本公共法律服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，一些政府部門(mén)不是優(yōu)先向法律類(lèi)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而是要求增設(shè)部門(mén)、增加編制、增撥經(jīng)費(fèi)，以利于自我消化。法律類(lèi)社會(huì)組織很難與政府部門(mén)形成良好的“伙伴關(guān)系”，也很難融入體制內(nèi)與政府部門(mén)形成合力。法律類(lèi)社會(huì)組織經(jīng)常動(dòng)用大量的時(shí)間和人力成本用于與政府部門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)上，尤其是在深圳等地方，法律類(lèi)社會(huì)組織甚至難以進(jìn)入街道、社工站等體制內(nèi)環(huán)境。即使好不容易進(jìn)入了體制內(nèi)環(huán)境，也要應(yīng)對(duì)政府部門(mén)各種各樣強(qiáng)制性的指導(dǎo)和安排。以某社區(qū)社工站為例，該社工站要同時(shí)接受區(qū)（縣）級(jí)街道（鎮(zhèn)）多個(gè)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，還要基于服務(wù)內(nèi)容的差異接受來(lái)自不同職能部門(mén)的審查和監(jiān)督，使社會(huì)組織很難有明確的工作目標(biāo)和長(zhǎng)期規(guī)劃。

三、經(jīng)濟(jì)條件

美國(guó)霍布金斯大學(xué)對(duì)42個(gè)國(guó)家的社會(huì)組織比較，發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織平均收入的49%來(lái)自服務(wù)收費(fèi)，40%來(lái)自政府資助，11%來(lái)自慈善所得。而中國(guó)社會(huì)組織的收入，53%來(lái)自政府資助，6%來(lái)自服務(wù)收費(fèi)，5.6%來(lái)自企業(yè)慈善捐助和項(xiàng)目收入。與其他國(guó)家相比，中國(guó)社會(huì)組織生存的經(jīng)濟(jì)條件不容樂(lè)觀。

國(guó)外社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是服務(wù)收費(fèi)，這一項(xiàng)收入約占總收入的一半。作為一種社會(huì)存在，國(guó)外社會(huì)組織首先具有強(qiáng)大的生存能力，一邊自我“造血”一邊向社會(huì)源源不斷地“輸血”，形成一種助人自助的良性循環(huán)。相比之下，中國(guó)社會(huì)組織服務(wù)收費(fèi)僅占總收入的6%，幾乎沒(méi)有“造血”能力，本身就是一個(gè)需要“輸血”的病人。這種局面的形成源于中國(guó)一直以來(lái)對(duì)社會(huì)組織盈利問(wèn)題存在著錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：民辦非企業(yè)單位不得從事盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。該條文成為中國(guó)社會(huì)組織服務(wù)收費(fèi)的“緊箍咒”。法律類(lèi)社會(huì)組織由于具有高度的政治敏感性，服務(wù)收費(fèi)更是難上加難。從法理上講，社會(huì)組織的公益性體現(xiàn)為“非分配性原則”，即盈利不得在組織成員之間進(jìn)行分配，以有別于企業(yè)。但“非分配性原則”不等于“非盈利性原則”，《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中的“不得從事盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”應(yīng)該改為“從事盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法所得不得在組織內(nèi)部進(jìn)行分配”，才不至于引起誤解。就法律類(lèi)社會(huì)組織而言，中國(guó)完全可以像國(guó)外那樣，提供基本公共法律服務(wù)時(shí)不收費(fèi)，提供中等或者高等法律服務(wù)時(shí)適當(dāng)收取一定的費(fèi)用。這些盈利不用于法律類(lèi)社會(huì)組織成員的內(nèi)部分配，而用于增加基本公共法律服務(wù)的人力、物力，擴(kuò)大基本公共法律服務(wù)的受惠面和影響力。實(shí)際上，政府把基本公共法律服務(wù)委托給法律類(lèi)社會(huì)組織，正是因?yàn)樗鼈兏挥谢盍Γ軌蛴行У販p少基本公共法律服務(wù)成本，提高服務(wù)效率。如果法律類(lèi)社會(huì)組織成了“飯來(lái)張口，衣來(lái)伸手”的組織，與政府自己提供基本公共法律服務(wù)又有什么區(qū)別？

國(guó)外社會(huì)組織的第二大經(jīng)濟(jì)來(lái)源是政府資助。與之相比，政府資助是中國(guó)社會(huì)組織的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯然是針對(duì)正式登記的社會(huì)組織而言，對(duì)于大量存在的“草根”社會(huì)組織，政府資助幾乎是可遇而不可求的。以法律類(lèi)社會(huì)組織為例，一些正式登記的法律類(lèi)社會(huì)組織如法學(xué)會(huì)、司法鑒定協(xié)會(huì)等本身就是從政府部門(mén)脫胎而來(lái)的，每年有固定的政府撥款；另一些正式登記的法律類(lèi)社會(huì)組織如上?！白詮?qiáng)社會(huì)服務(wù)總社”、廣州“尚善社會(huì)服務(wù)中心”等則是從政府購(gòu)買(mǎi)中獲得經(jīng)濟(jì)收入。但政府購(gòu)買(mǎi)的前提是法律類(lèi)社會(huì)組織要有合法的身份，“草根”法律類(lèi)社會(huì)組織被排斥在政府購(gòu)買(mǎi)之外。迄今為止，政府對(duì)法律類(lèi)社會(huì)組織的財(cái)政支持尚未制度化，多數(shù)地方?jīng)]有針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)基本公共法律服務(wù)的財(cái)政預(yù)算，政府購(gòu)買(mǎi)行為具有很大的隨意性，不利于法律類(lèi)社會(huì)組織獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金供給。

國(guó)外社會(huì)組織的第三大經(jīng)濟(jì)來(lái)源是慈善所得。與之相比，中國(guó)社會(huì)組織的慈善所得占比很小。法律類(lèi)社會(huì)組織的慈善所得主要來(lái)自于福利彩票、基金會(huì)資助和企業(yè)贊助。其中，稅收優(yōu)惠政策對(duì)慈善所得的獲得和積累有著重要影響。美國(guó)公共慈善機(jī)構(gòu)投資收益免稅。中國(guó)對(duì)公益性捐贈(zèng)的稅前扣除和對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策散見(jiàn)于各行政法規(guī)、條例和部門(mén)規(guī)章中。這些行政法規(guī)、條例和部門(mén)規(guī)章政出多門(mén)，實(shí)際執(zhí)行中依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)、按照什么程序來(lái)落實(shí)稅收優(yōu)惠，以及財(cái)政部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)對(duì)稅收優(yōu)惠是否認(rèn)可，缺乏配套規(guī)定，使得一些慈善所得享受不到任何稅收優(yōu)惠。一些法律類(lèi)社會(huì)組織完成項(xiàng)目后，盡管實(shí)際利潤(rùn)微薄，因項(xiàng)目規(guī)模較大仍須繳納數(shù)額較大的營(yíng)業(yè)稅，以至于生存發(fā)展受到限制。

四、法制條件

中國(guó)立法管理社會(huì)組織始于1950年。這一年，政務(wù)院頒布了第一部社團(tuán)管理法規(guī)——《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》。改革開(kāi)放后，中國(guó)加快了對(duì)社會(huì)組織的立法速度。國(guó)務(wù)院1988年發(fā)布了《基金會(huì)管理辦法》，1989年發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，同時(shí)修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。這三個(gè)行政法規(guī)成為社會(huì)組織法制化建設(shè)的三大支柱。

這三大行政法規(guī)都是二十多年前制定的，時(shí)移世易，面對(duì)今天社會(huì)組織發(fā)展的新形勢(shì)、新問(wèn)題，三大行政法規(guī)留有很多制度空白，使社會(huì)組織無(wú)法可依。比如，三大法規(guī)缺乏對(duì)法律類(lèi)社會(huì)組織參與國(guó)家突發(fā)公共事件管理的規(guī)定，一些法律類(lèi)社會(huì)組織事實(shí)上具備了協(xié)助政府部門(mén)處置如監(jiān)獄危機(jī)等國(guó)家突發(fā)事件的專(zhuān)業(yè)技能，也有強(qiáng)烈的參與意愿，但因?yàn)榉o(wú)明文規(guī)定，無(wú)法從事這類(lèi)業(yè)務(wù)。同時(shí)，三大法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的基本制度建設(shè)如理事會(huì)制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度和收費(fèi)管理制度等沒(méi)有明確規(guī)定，使社會(huì)組織運(yùn)作多年來(lái)處于不成熟、不完善狀態(tài)。如深圳市“社區(qū)維權(quán)類(lèi)民間組織培育專(zhuān)項(xiàng)資金”，就因?yàn)槿狈ι衔环ǖ闹С?，無(wú)法納入政府的財(cái)政預(yù)算。

三大行政法規(guī)是在國(guó)內(nèi)西化思潮嚴(yán)重、邪教猖獗的背景下制定頒布的，打下了政府對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)加防范的烙印。法規(guī)中義務(wù)性規(guī)定多于權(quán)利性規(guī)定，限制性條款多于鼓勵(lì)性條款，使社會(huì)組織有法難依。粗略統(tǒng)計(jì)，三大行政法規(guī)中處于核心地位的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》含有“不得”、“禁止”字樣的條款占到80%以上。該條例規(guī)定了“分級(jí)登記、雙重管理”的雙重管理體制，如今只對(duì)政治法律類(lèi)、宗教類(lèi)等社會(huì)組織有效，對(duì)絕大多數(shù)社會(huì)組織已失效。該條例還流露出抑制社會(huì)組織發(fā)展的態(tài)度。如第十三條規(guī)定：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，新申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。第十九條規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》也有類(lèi)似條款。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》，要求逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力。三大行政法規(guī)抑制社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)定與現(xiàn)行政策導(dǎo)向已南轅北轍。

五、自身?xiàng)l件

法律類(lèi)社會(huì)組織處于初創(chuàng)期，自身發(fā)育仍不完善。相當(dāng)多的法律類(lèi)社會(huì)組織是政府職能部門(mén)蛻變而來(lái)的，或者是由政府部門(mén)直接建立的，在組織、職能、管理體制、活動(dòng)方式等方面嚴(yán)重依賴政府，“二政府”色彩濃厚。規(guī)模小的法律類(lèi)社會(huì)組織沒(méi)有自己的理事會(huì)，往往是創(chuàng)辦者一人說(shuō)了算，家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重；規(guī)模大的法律類(lèi)社會(huì)組織雖然有自己的理事會(huì)，但理事多為發(fā)起者或出資人，沒(méi)有其他社會(huì)人士參與。美國(guó)學(xué)者哈羅夫等人認(rèn)為：中國(guó)非政府組織理事會(huì)存在虛設(shè)的現(xiàn)象，是因?yàn)樵诮M織治理方面存在著強(qiáng)烈的人治風(fēng)格與行政主導(dǎo)。

除了理事會(huì)制度，法律類(lèi)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)制度也不健全。公眾普遍關(guān)注的法律類(lèi)社會(huì)組織的年度工作報(bào)告、籌款用途、項(xiàng)目效果和年度財(cái)務(wù)報(bào)告等信息公開(kāi)，是法律類(lèi)社會(huì)組織建立公眾信任的必然要求。2011年，民政部頒布了《公益慈善捐助信息公開(kāi)指引》，要求社會(huì)組織接收公益捐款的信息公開(kāi)。但這一要求是以部門(mén)規(guī)章的形式提出的，而且是軟性指導(dǎo)，絕大多數(shù)社會(huì)組織并沒(méi)有買(mǎi)賬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在財(cái)務(wù)制度上，一半以上的社會(huì)組織通過(guò)內(nèi)部審計(jì)或不通過(guò)審計(jì)作定期的財(cái)務(wù)報(bào)告，只有14.17%的組織通過(guò)注冊(cè)會(huì)計(jì)師等外部審計(jì)進(jìn)行規(guī)范的年度財(cái)務(wù)報(bào)告，而10.15%的社會(huì)組織沒(méi)有年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

此外，法律類(lèi)社會(huì)組織還有一塊短板——從業(yè)人員數(shù)量少、整體文化程度偏低。收入低、任務(wù)重使得法律類(lèi)社會(huì)組織難以吸引和留住專(zhuān)業(yè)法律人才。

六、改善條件

黨的十八大提出構(gòu)建“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，這是社會(huì)組織建設(shè)的總目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要不斷改善社會(huì)組織的生存條件，促進(jìn)其茁壯成長(zhǎng)。改善法律類(lèi)社會(huì)組織生存的政治條件，就是要打破民政部門(mén)和主管單位的雙重管理堅(jiān)冰，建立以社會(huì)組織章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，探索“備案登記、法人登記、公益法人登記”的三級(jí)登記注冊(cè)制度，把法律類(lèi)社會(huì)組織列為公益法人進(jìn)行管理。政府將監(jiān)管的重心從事前審批變?yōu)槭潞蟊O(jiān)督，制定社會(huì)組織評(píng)估辦法和標(biāo)準(zhǔn)，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評(píng)估，建立起行政監(jiān)管、財(cái)務(wù)審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系，從單純防范式的管理走向在培育中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。

改善法律類(lèi)社會(huì)組織生存的經(jīng)濟(jì)條件，就是要開(kāi)發(fā)法律類(lèi)社會(huì)組織的“造血”功能，建立服務(wù)收費(fèi)、會(huì)員繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)、慈善捐贈(zèng)等相結(jié)合的融資模式，以“有能力者付費(fèi)”去供養(yǎng)“無(wú)能力者免費(fèi)”，實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值的最大化。政府應(yīng)著力培育法律類(lèi)社會(huì)組織，把向法律類(lèi)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)基本公共法律服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算。此外，政府還應(yīng)提高公益性捐贈(zèng)稅前扣除的比例，并擴(kuò)大對(duì)社會(huì)組織稅收優(yōu)惠的種類(lèi)和范圍，形成人人熱心公益的社會(huì)氛圍。

改善法律類(lèi)社會(huì)組織生存的法制條件，就是要由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)一部《中國(guó)社會(huì)組織法》，明確社會(huì)組織的基本原則、組織形態(tài)、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等，使社會(huì)組織發(fā)展有法可依。同時(shí)，要修改《基金會(huì)管理辦法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，制訂實(shí)施細(xì)則，解決有法難依的問(wèn)題。

改善法律類(lèi)社會(huì)組織生存的自身?xiàng)l件，就是要讓法律類(lèi)社會(huì)組織與行政部門(mén)脫鉤，加強(qiáng)自身的績(jī)效管理能力、財(cái)務(wù)管理能力、專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力和文化建設(shè)能力，進(jìn)一步提高法律類(lèi)社會(huì)組織從業(yè)人員的錄用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范從業(yè)人員的管理辦法，完善人才激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提升從業(yè)人員的社會(huì)形象。

當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展這幾種法律類(lèi)社會(huì)組織：一是以加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范和促進(jìn)行業(yè)自律為目的、在維護(hù)市場(chǎng)秩序和提升行業(yè)整體水平等方面有積極作用的法律類(lèi)社會(huì)組織，如律師協(xié)會(huì)、公證協(xié)會(huì)等；二是以踐行公益理念和幫扶困難群體為目的、對(duì)社會(huì)文明進(jìn)步起推動(dòng)作用的法律類(lèi)社會(huì)組織，如公益法律服務(wù)站、公益律師室等；三是以協(xié)調(diào)利益和化解矛盾為目的、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和諧起促進(jìn)用的法律類(lèi)社會(huì)組織，如社區(qū)矯正組織、人民調(diào)解組織等。以這三種法律類(lèi)社會(huì)組織為龍頭，帶動(dòng)所有法律類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，使法律類(lèi)社會(huì)組織成為法治國(guó)家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。