張曉卯 上海市機關事務管理局

自《公共機構節(jié)能條例》頒布以來，公共機構節(jié)能從理順體制機制、建立規(guī)章制度入手，抓能耗統(tǒng)計、抓宣傳培訓，各項工作有聲有色，目前已成為我國節(jié)能領域的重要組成部分,但在實際工作中，公共機構節(jié)能還存在著統(tǒng)籌協(xié)調不夠、制度標準不全、工作實效不深等問題。反思這些問題，原因還在于公共機構節(jié)能管理理論的缺失、實踐積淀的缺乏。為推進公共機構節(jié)能工作，本文試就構建公共機構節(jié)能管理理論體系談談自己的學習和思考。

1 公共機構節(jié)能管理現(xiàn)狀

評估公共機構節(jié)能管理現(xiàn)狀，必須對公共機構節(jié)能管理的發(fā)展過程作一梳理。從組織領導、制度建立、能耗統(tǒng)計、措施落實、效果評價等諸多因素分析，公共機構節(jié)能可劃分為以下階段。

1.1 萌芽期

在2008年《公共機構節(jié)能條例》頒布之前，全國各地的公共機構節(jié)能管理主體多元、內容單一、基礎薄弱，節(jié)能工作強調行為節(jié)能，以“節(jié)水、節(jié)電、節(jié)油”等宣傳示范為主，節(jié)能技改缺少投入，工作處于零敲碎打狀態(tài)，可稱之為萌芽期。

1.2 初創(chuàng)期

《公共機構節(jié)能條例》頒布后，特別是2011年國家機關事務管理局組建節(jié)能司，并進行全國性的檢查考核，各地公共機構在本級機關事務管理部門的統(tǒng)籌指導下，以能耗統(tǒng)計為切入，以能源審計、宣傳培訓為抓手，行為節(jié)能、管理節(jié)能、技術節(jié)能齊頭并進，公共機構節(jié)能開始進入初創(chuàng)期。

1.3 成長期

從2013年下半年開始，以《機關事務管理條例》頒布為契機，在國管局、國家發(fā)改委、財政部共同組織領導下，以全國第一批節(jié)約型公共機構示范單位創(chuàng)建為標志，全國各地公共機構從組織領導、制度建設、節(jié)能技改、監(jiān)督考核等進行頂層設計，公共機構能耗統(tǒng)計規(guī)模、節(jié)能示范效果、社會影響作用等都得到了極大提升。機關、學校、醫(yī)院、文化、體育等公共機構節(jié)能主管部門齊抓共管、攜手并進、依法節(jié)能的管理格局基本形成，公共機構節(jié)能處于“天時地利人和”的成長期。

以上海公共機構節(jié)能為例，2008年之前，公共機構節(jié)能工作還沒有明確的主管部門，能耗統(tǒng)計等工作無從談起?！豆矙C構節(jié)能條例》頒布后，當時的市政府機管局成立節(jié)能與服務監(jiān)管處，主要負責76 家市級機關的能耗統(tǒng)計和宣傳培訓。2013年10月，市機管局組建公共機構節(jié)能管理處，完善市公共機構節(jié)能工作聯(lián)席會議制度，能耗統(tǒng)計實現(xiàn)市級機關全覆蓋，并擴展至市區(qū)兩級公共機構，節(jié)能管理制度、標準相繼出臺。至2014年底，納入能耗統(tǒng)計的公共機構達6 300多家，能耗總量超過127萬t標煤， 20多個項目采用合同能源管理方式進行節(jié)能技改。列入考核的122家市級機關能耗總量在“十二五”期間保持零增長，并超額完成“十二五”單位建筑面積下降10%的目標。上海公共機構節(jié)能管理之路，印證了公共機構節(jié)能從萌芽、初創(chuàng)、成長的進步歷史。

2 公共機構節(jié)能管理困境

雖然公共機構節(jié)能取得了長足進步，但要進入穩(wěn)定發(fā)展的成熟期還有很長的路要走。對照節(jié)約型機關建設、機關后勤事業(yè)發(fā)展、全社會生態(tài)文明建設三個緯度，公共機構節(jié)能還存在“理念、制度、技術”三個困境。

2.1 理念困境

根據(jù)《辭?！返慕忉專袄砟睢庇袃蓪右馑迹阂皇恰翱捶?、思想”；二是“觀念”。公共機構節(jié)能理念困境主要表現(xiàn)在以下方面：

1）思想認識不到位。有些人認為公共機構節(jié)能總量不大，宣傳宣傳、示范示范即可；有些人則認為，公共機構能耗費用反正財政買單，“家大業(yè)大浪費點沒啥”。雖然公共機構從行為節(jié)能、管理節(jié)能、技術節(jié)能等方面做了不少工作，但綠色低碳的工作、生活理念還沒有完全形成，節(jié)能意識、節(jié)約氛圍、節(jié)儉習慣的養(yǎng)成還有一定差距。

2）理論準備不充分。公共機構節(jié)能既與房屋建設、物業(yè)管理相連，又與水資源節(jié)約、新能源推廣相關。節(jié)能性質的公益性與管理要求的目的性，管理范圍的多樣性與服務對象的差異性，建筑業(yè)態(tài)的特殊性與保障要求的適應性，導致對公共機構節(jié)能規(guī)律的把握、節(jié)能重點的突破，還沒有形成完整的理論體系。

3）工作思路不明晰。從公共建筑能源審計看，節(jié)能設計冗余普遍，多數(shù)物業(yè)公司沒有建立能源管理體系，能源工程師欠缺，還有一些物業(yè)設備設施臺帳不清，節(jié)能工作缺少前瞻性和連貫性，跟不上形勢發(fā)展的要求。

2.2 制度困境

所謂“制度”，即是大家必須共同遵守的工作規(guī)章和行動指南?！皼]有規(guī)矩不成方圓”。公共機構節(jié)能制度困境表現(xiàn)在以下方面。

（1）宏觀與微觀的對立。公共機構節(jié)能領域廣泛，氣候條件千差萬別，高層建筑與多層建筑，用能特點截然不同，管理水平參差不齊；且隨著文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展，剛性用能增長與年度節(jié)能指標下降的矛盾越來越突出，如何在制度安排上既符合國家的總體要求，又符合當?shù)氐膶嶋H，難度較大。

（2）整體與局部的割裂。公共機構節(jié)能是個系統(tǒng)工程，重點在建筑領域，建筑節(jié)能重點在門窗、墻體、空調、照明、機房等分項系統(tǒng)。如何從建筑節(jié)能設計評估上做好源頭控制，從物業(yè)節(jié)能管理上加強過程優(yōu)化，從資產(chǎn)回收利用管理上加強末端減排，均需要進行頂層設計。

（3）建設與管理的脫節(jié)。從近年來公共機構節(jié)能監(jiān)察情況看，存在重制度建設輕制度管理、重制度宣傳輕制度落實狀況。因此，如何保證制度落地、措施落實、效果顯現(xiàn)，均需加強制度本身的指導性和操作性，并要加強制度宣貫和落地。

2.3 思路困境

公共機構在思路上的困境主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）迷信技術。某些公共建筑在建筑設計、用能設備選型上追求“高大上”，不接地氣，建筑未投入使用即是耗能大戶。某些機關辦公樓的信息機房能耗占大樓建筑總能耗的40%以上，PUE（單位用能指標）超過2.5，遠超1.8的國家綠色機房標準。

（2）排斥技術。公共機構在推廣節(jié)能新產(chǎn)品新技術新機制上碰到一些問題。如某機關辦公樓免費推廣成熟、安全的廚房光降解油煙設備，但有些餐飲公司卻不愿使用。合同能源管理服務推廣應用“雷聲大雨點小”，能耗分項計量與監(jiān)管平臺安裝有些人不歡迎不支持，困難不少。

（3）能力不足。公共機構節(jié)能既有公共性又有管理性，涉及建筑設計、施工管理、物業(yè)管理、經(jīng)濟評價、環(huán)境評估等，專業(yè)性、實踐性較強。如BA（自控系統(tǒng)）參數(shù)設置、空調風管清洗、室內空氣質量控制，這既是服務問題，保障問題，也是節(jié)能管理問題，而相關從業(yè)人員在知識結構、能力儲備、經(jīng)驗積累等方面差距較大，急需提高。

3 公共機構節(jié)能管理思路與對策

針對公共機構節(jié)能管理的現(xiàn)狀和困境，我們應以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標，以《公共機構節(jié)能條例》、《機關事務管理條例》、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》、《上海市公共機構節(jié)能管理辦法》等法規(guī)規(guī)定為依據(jù)，分析內在規(guī)律，整合各方資源，按照“做優(yōu)服務、做強保障、做實管理”的要求，構建公共機構節(jié)能管理理論大廈。

3.1 抓住一條主線（邏輯起點）

公共機構節(jié)能不僅僅是節(jié)能降耗、降低行政成本，更關鍵是要通過綠色低碳的先進理念率先垂范，新產(chǎn)品新技術新機制的推廣應用，助推經(jīng)濟“綠色化”和節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)壯大；助推全社會節(jié)能意識、節(jié)約氛圍、節(jié)儉習慣的養(yǎng)成；助推生態(tài)文明建設。

3.2 平衡兩個輪子（價值判斷）

公共機構節(jié)能作為公共管理的范疇，同樣面臨公平與效率之間的平衡。公共機構節(jié)能管理應引入“治理”理論（“治理”既區(qū)別于“統(tǒng)治”，又有別于“管理”）,在宏觀體制機制建立、制度標準出臺、節(jié)能示范引領等方面，借助“治理”理論，建立“國家、省市、區(qū)縣”多層級的上下互動機制，理順本級發(fā)展改革、財政、建管、機關事務、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等部門的橫向聯(lián)動機制，發(fā)揮本系統(tǒng)內各職能部門間的多維能動作用，運用網(wǎng)絡信息技術，整合個體、家庭、社區(qū)、社會各方資源，形成良性互動，切實將節(jié)能低碳的綠色發(fā)展理念深入人心，身體力行。

同時，公共機構節(jié)能應在微觀操作上引入“建筑全生命周期理論”和“價值工程理論”。不管是新建建筑，還是既有建筑，在設計、施工、運營、處置（拆除）等各階段，都應按照上述理論推進節(jié)能工作，確保建筑全生命周期內的總能耗最低、碳排放最小、運營成本最省、節(jié)能投入產(chǎn)出的性價比最高。

3.3 發(fā)揮3種力量作用（管理思路）

公共機構節(jié)能僅靠政府唱“獨角戲”就不可能完成任務，應充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢，彌補政府的缺陷，尤其是在節(jié)能技改方面，應積極引入合同能源管理或PPP（公私合營）模式，提升管理實效。還應發(fā)揮全社會的力量，開放體制內的循環(huán)，彌補政府和市場的“失靈”，讓社會成為公共機構節(jié)能的重要推動力量。通過履行好政府的行政管理職能，運用好市場的效率優(yōu)先機制，發(fā)揮好社會的共同參與作用，“三駕馬車”并駕齊驅，以推進公共機構節(jié)能管理發(fā)展。

3.4 把握4個流程（管理要素）

公共機構節(jié)能應運用管理學的精髓，掌控好“計劃、組織、領導、控制”四個環(huán)節(jié)。應在謀劃節(jié)能戰(zhàn)略、制定節(jié)能規(guī)劃、計劃目標分解上有效對接；在組織能耗統(tǒng)計、能源審計、節(jié)能技改、宣傳培訓等實務上精心安排人力資源；在領導過程中做好政策溝通與激勵、效用評估等管理；同時運用節(jié)能監(jiān)察、考核評價，做好有效的閉環(huán)控制。

3.5 運用5項措施（管理工具）

強化“政策、法規(guī)、制度、標準、技術”的統(tǒng)籌應用是推進公共機構節(jié)能管理的最好保障。在政策引導上，要加強獎優(yōu)罰懶的力度，如優(yōu)化專項資金安排、實施能源資源差別價格等。在法規(guī)執(zhí)行上，要嚴肅剛性約束、追加違法成本，如公開環(huán)境評估、能耗公示、目標考核結果等。在制度設計上，要加快合同能源管理服務、政府購買服務、第三方節(jié)能監(jiān)管、志愿者行動等市場化、社會化服務創(chuàng)新。在技術應用上，要拓展新技術新產(chǎn)品新機制的有序融合、綜合利用，提高技術應用實效。在標準建設上，要實行“量價”分離，加快“能耗定額、費用標準”的制定，如對機關、學校、醫(yī)院、文化設施等編制人均用能、單位建筑面積用能定額，根據(jù)用能定額編制能耗費用標準，并按照“定額包干，超費用自理”的預算管理方式，進行能耗、費用的定量管理，推進公共機構主動節(jié)能。