汪妙毅

（西南民族大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610041）

《立法法》修改視野下的地方立法權(quán)擴容問題評析

汪妙毅

（西南民族大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610041）

《立法法》肇始于2000年，在社會轉(zhuǎn)型期各種改革與發(fā)展促生立法活動頻繁的今天，暴露出一些嚴(yán)重的缺陷。學(xué)界普遍認(rèn)為《立法法》的修改迫在眉睫，在此之際十二屆全國人大常委會將《立法法》修改列入其立法規(guī)劃之首，并于2015年3月完成修改。此次修改涉及稅收法定、擴大地方立法權(quán)、加強立法監(jiān)督等多方面。擴大地方立法權(quán)雖在調(diào)動兩個積極性等方面具有積極意義，但同樣面臨對法治統(tǒng)一、立法質(zhì)量的挑戰(zhàn)，且可能促生地方保護(hù)主義合法化，如何處理其與省直管縣行政體制改革之間關(guān)系等問題值得深究。

《立法法》；地方立法權(quán)；較大的市；立法監(jiān)督；省直管縣

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20151130.1229.014.html

《立法法》作為一部規(guī)制國家立法制度的重要法律，它以基本法的形式建立了國家的立法制度，明確了立法權(quán)限、立法程序、法律解釋、立法監(jiān)督等系列制度，是對立法活動的有效規(guī)制。2000年《立法法》在建立中國特色社會主義法律體系中具有“桁架”的作用［1］，但基于我國經(jīng)濟、社會、文化等各方面建設(shè)飛速發(fā)展之今日，歷經(jīng)數(shù)十載，已不能適應(yīng)現(xiàn)今社會轉(zhuǎn)型法律發(fā)展之需要。近年來暴露出立法監(jiān)督不能有效實行、中央與地方立法權(quán)限劃分不明確、法律解釋混亂的現(xiàn)狀、“較大的市”界定不明等問題必須對其進(jìn)行修改。

十二屆全國人大常委會在其立法規(guī)劃中，《立法法》的修改位居第一。此次《立法法》的修改是在中國共產(chǎn)黨十八屆全國代表大會以及十八屆三中、四中全會會議精神的指導(dǎo)下，為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法貫徹落實中央精神，總結(jié)多年立法實踐經(jīng)驗，以問題導(dǎo)向為原則，圍繞提高立法質(zhì)量完善制度，突出稅收法定、擴大地方立法權(quán)等重點問題，完善立法體制機制與程序，努力實現(xiàn)“立得住、行得通、真管用”等目的；根據(jù)實際情況，對認(rèn)識一致的問題，根據(jù)積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)之思路進(jìn)行修改①參見關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2014-08/31/content_1876779.htm，2014-08-31.，2015年3月完成修改工作。

一、《立法法》修改的主要內(nèi)容

對《立法法》進(jìn)行修改之前學(xué)術(shù)界與立法部門對于是否應(yīng)該修改展開過強烈的討論，其中應(yīng)該修改且應(yīng)該是部分修改的觀點占據(jù)了主流［2］。此次修改也表明了立法部門持對重點問題進(jìn)行部分修改的立場，修改主要圍繞以下方面進(jìn)行。

第一，稅收法定。稅收法定主義作為稅收立法的最高原則，要求稅種、稅率、征繳方式、征（納）主體的權(quán)力（利）只能以法律為依據(jù)。且此處之法律僅為最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)所制定的規(guī)范性法律文件?，F(xiàn)行憲法②《憲法》第五十六條：中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。此處“法律”應(yīng)在狹義值范圍內(nèi)理解，即最高權(quán)力機關(guān)（全國人民代表大會）制定的規(guī)范性法律文件。及2000年《立法法》③原《立法法》第八條第六款“對非國有財產(chǎn)的征收”；第八款“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”。對稅收法定均有提及，但現(xiàn)實中由于歷史原因和法律規(guī)定的不明確性，使得在我國18種稅種中僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅這三種稅種是由全國人大立法確定了征收權(quán)，其余均來源于暫行規(guī)定和條例。

此次在《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（下稱“《決定》”）第八條④《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》第四條第一款：第八條增加1項，作為第六項：“（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。進(jìn)一步確立了稅收法定主義，可謂是此次修改的一大亮點。稅收法定可分為形式法定與實質(zhì)法定，此次修法只是在形式法定層面的突破，而對于實質(zhì)法定還尚需完善，期待早日完成稅收的“有法可依”到“良法善治”⑤理論上一般將稅收法定分為形式層面的法定和實質(zhì)層面的法定。一般認(rèn)為，稅收法定區(qū)分為三個層面：第一層次，傳統(tǒng)的稅收法定不問稅法的具體內(nèi)容，僅要求以法定形式規(guī)定稅收事項；第二層次，應(yīng)當(dāng)從禁止立法機關(guān)濫用權(quán)力、制約課稅權(quán)的角度，構(gòu)建稅收法律主義的法理，進(jìn)而要求在稅收立法中體現(xiàn)量能課稅原則、公平負(fù)擔(dān)原則、生存權(quán)保障原則等憲法性原則，同時在稅收立法、執(zhí)法和司法的全過程都要自覺貫徹法定主義；第三層次，立足于維護(hù)納稅人基本權(quán)益，強調(diào)稅收的征收和使用相統(tǒng)一。第一層次稱為稅收的形式法定，側(cè)重“有法可依”，后兩個層次稱為稅收的實質(zhì)法定，強調(diào)“良法善治”。參見劉劍文，侯卓所著《稅收法定原則，如何落實？》，載于《光明日報》，2015年第3期，第10頁。。

第二，地方立法權(quán)擴容。我國現(xiàn)行的立法體制可概括為“一元兩級多層次”，其中“兩級”即指中央立法和地方立法兩級。依原《立法法》之規(guī)定，在地方立法權(quán)主體存在基于國務(wù)院批準(zhǔn)而享有立法權(quán)的“國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，存在批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)和程序不公開的弊端，故學(xué)界早有擴大地方立法權(quán)的提議［3］。十八屆三中全會決議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”。在此次修法中擴大地方立法權(quán)表現(xiàn)在《決定》第三十一條第一款增加“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會”，第五款增加“自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會”；第三十五條增加“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府”；第四十六條第四款增加“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市”這四個不設(shè)區(qū)的地級市，現(xiàn)在我國地方立法權(quán)統(tǒng)一擴容至所有的地級市（自治州）。

第三，對授權(quán)立法的規(guī)范。針對我國授權(quán)立法存在授權(quán)無期限、授權(quán)不明等缺陷，此次《決定》對授權(quán)立法作出了更為明確的規(guī)定。體現(xiàn)在第五條明確了授權(quán)立法應(yīng)遵循的原則，如明確授權(quán)目的、事項等；授權(quán)的期限；授權(quán)屆滿的處理以及被授權(quán)機關(guān)行使授權(quán)應(yīng)遵守的義務(wù)⑥《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》第五條，將第十條改為兩條作為第十條、第十二條，修改為“第十條 授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會決定。第十二條 被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授其他機關(guān)?！?。

第四，完善立法審查制度。由于我國立法體制等方面的原因，法律沖突的普遍性和嚴(yán)重性到了只要對法律有過一定接觸或打過一定交道的人即可以略舉一二的程度［4］。從世界各國經(jīng)驗來看破解此難題無疑要建立完善的立法審查制度。我國原有的立法審查制度是包含了備案、批準(zhǔn)和撤銷三種審查制度，但不夠完善。此次修改對立法審查制度從三個方面進(jìn)行了完善：首先，強化全國人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)立法審查，表現(xiàn)為可以對報備的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查和可以將審查、研究情況向提出審查意見的主體反饋并向社會公開；其次，規(guī)范自治條例、單行條例和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案工作，在報送備案時“應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)做出變通的情況”，最后，地方立法權(quán)擴容的同時，規(guī)定地級市（自治州）人大及其常委會制定地方性法規(guī)需報請對其合法性審查批準(zhǔn)方可有效［5］。

第五，規(guī)范司法解釋的制定。由于法律規(guī)定之抽象性和成文法律文本規(guī)定的局限性，決定了“法律解釋是法律適用不可或缺的條件，同時又是判決結(jié)論獲得正當(dāng)性的前提基礎(chǔ)”［6］。我國現(xiàn)行法律解釋制度主要包括立法解釋、司法解釋和行政解釋，其中尤以司法解釋適用廣泛、數(shù)量最多①根據(jù)北大法律信息網(wǎng)顯示，根據(jù)法律效力級別我國司法解釋數(shù)量為6 001部，根據(jù)發(fā)布部門最高人民法院發(fā)布法律性文件5 338部，最高人民檢察院為1 228部。http：//www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx？menu_item=law&EncodingName=，2015-05-01.，對我國法律適用發(fā)揮了不可或缺的作用，但也產(chǎn)生了諸多問題，在刑事司法解釋方面存在司法解釋采用類推解釋和溯及既往，其內(nèi)容與罪刑法定原則相悖［7］；存在立法化傾向②最高人民法院的司法解釋存在解釋內(nèi)容抽象化、形式與效力的準(zhǔn)法律化以及起草方法的民主化三種立法化傾向。參見陳林林，徐楊勇所著《司法解釋立法化問題三論》，載《浙江社會科學(xué)》，2010年第6期，第33-38頁。；更有甚者如學(xué)者賀日開將司法解釋稱之為“一項無法定義的權(quán)力”。

正是針對現(xiàn)實中司法解釋存在的問題，此次《決定》在第四十六條明確了進(jìn)行作出司法解釋的主體僅限于最高人民法院和最高人民檢察院；司法解釋的范圍限于審判、監(jiān)察工作中具體應(yīng)用法律的解釋；解釋應(yīng)遵循立法的目的、原則和原意且主要針對具體法律條文進(jìn)行解釋；司法解釋的備案制度。

第六，明確規(guī)章的邊界。近年來一些超大型城市針對房屋、車輛陸續(xù)出臺了限購、限行的規(guī)定，雖有利于政府的行政管理和對房市的宏觀調(diào)控，但是對公民權(quán)利的嚴(yán)重減損，且不符合憲法和立法法的規(guī)定?！稕Q定》在擴大地方立法權(quán)的同時將擴大的地方立法權(quán)范圍限定于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，且第三十六條第五款“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)立減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”

二、我國地方立法權(quán)的配置體系

所謂立法權(quán)配置是指由憲法及相關(guān)法律建構(gòu)的一種規(guī)定“特定主體的立法資質(zhì)、立法范圍、立法程序以及所立之法的相互關(guān)系”的規(guī)范體系，我國立法權(quán)可以分為中央立法權(quán)的配置和地方立法權(quán)的配置［8］。其中地方立法權(quán)的配置“經(jīng)歷了中央絕對壟斷到中央相對壟斷的演進(jìn)”，2000年《立法法》確定了我國立法權(quán)的分權(quán)配置模式。目前我國地方立法權(quán)的配置體制可以分為地方立法權(quán)在一般行政區(qū)域的配置、在民族區(qū)域自治地方的配置、在經(jīng)濟特區(qū)的配置和在特別行政區(qū)的配置四種。此次《立法法》的修改主要涉及前三種的改變，上文已有提及，本文將主要圍繞第一種即地方立法權(quán)在一般行政區(qū)域的配置中的地級市和自治州的立法權(quán)問題進(jìn)行論述③為行文方便筆者暫且將自治州人民代表大會制定的非自治條例和單行條例列入地方立法權(quán)在一般行政區(qū)域的配置，即本文所提及的地方立法權(quán)在一般行政區(qū)域的配置包含地方立法權(quán)在省、自治區(qū)一級；地級市和自治州一級的人大及其常委會、人民政府的配置。。

其中“較大的市”立法權(quán)是1986年《地方組織法》修訂首次賦予“較大的市”可以制定地方性法規(guī)④1986年《地方組織法》中的“較大的市”僅指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。，此后2000年《立法法》制定，在第六十三條第二款確立了較大的市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)的權(quán)力⑤現(xiàn)為《立法法》第七十二條第二款。，第七十三條確立了較大的市人民政府具有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力⑥現(xiàn)為《立法法》第八十二條。。第六十三條第四款將“較大的市”解釋為省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

地方立法權(quán)在一般行政區(qū)域中自治州原本并不具備立法權(quán)，而是此次《立法法》修改地方立法權(quán)擴容的結(jié)果。表現(xiàn)為《決定》第三十一條自治州的人民代表大會和常務(wù)委員會具有制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方性法規(guī)和第三十六條自治州的人民政府具有制定上述范圍內(nèi)的地方政府規(guī)章的權(quán)力。

三、擴大地方立法權(quán)的益處

地方立法權(quán)擴容至所有地級市（自治州）是2015年《立法法》修改的主要內(nèi)容，這是我國立法適用社會發(fā)展的表現(xiàn)，且對于解決“較大的市”概念界定不明、批準(zhǔn)程序和標(biāo)準(zhǔn)不公開以及地方人大和政府在經(jīng)濟社會文化發(fā)展中的能動性和積極性有一定的積極意義。

（一）有助于解決“較大的市”界定不明之弊

此次《立法法》修改擴大地方立法權(quán)實質(zhì)上是對享有立法權(quán)的地級市范圍的擴大，原《立法法》僅規(guī)定“較大的市”享有立法權(quán)。然何為“較大的市”？對此現(xiàn)行《憲法》《地方組織法》和原《立法法》對其規(guī)定截然不同，表現(xiàn)在概念、側(cè)重點和范圍三方面①《憲法》第三十條第二款規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。《地方組織法》第七條第二款、第四十三條第二款和第六十條分別規(guī)定了“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”人民代表大會及其常務(wù)委員會和人民政府分別享有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，但應(yīng)在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)存在抵觸的前提之上。原《立法法》第六十三條第二款和第七十三條分別規(guī)定了“較大的市”人民代表大會及其常委會制定地方性法規(guī)、人民政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。第六十三條第四款“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！?。《憲法》中“較大的市”指的是一種行政區(qū)劃，是位于省級行政區(qū)劃之下與縣級行政區(qū)劃之上的一級行政區(qū)劃；而后兩部法律中的“較大的市”是指享有立法權(quán)的城市，均側(cè)重于享有立法權(quán)，但范圍不同［9］。三者相比較《立法法》規(guī)定的較大的市范圍最廣，但執(zhí)行中也存在一定問題。

作為享有地方立法權(quán)的主體，“較大的市”備受各地政府的青睞，由于成為“經(jīng)濟特區(qū)”和“省會”的可能性之小，一些地方政府著力于申請“國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，如東莞、溫州和泉州等地為了享有地方立法權(quán)，均通過相關(guān)途徑積極申請批準(zhǔn)。目前為止，在1984年、1988年、1992年和1993年國務(wù)院一共批準(zhǔn)19個城市為“較大的市”，其中重慶市因1997年升格為直轄市，目前國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市共18個。歷時二十余載，國務(wù)院再未批準(zhǔn)，東莞等城市申請時也未被批準(zhǔn)，而當(dāng)初批準(zhǔn)的“較大的市”主要考慮經(jīng)濟水平和人口數(shù)量等因素方面的優(yōu)勢，其中大部分為重工業(yè)城市②同上注。，而今彼時具有的優(yōu)勢有些已不復(fù)存在。有些具有條件的城市又因為批準(zhǔn)“較大的市”標(biāo)準(zhǔn)不明而被擱淺，且審批“較大的市”本身存在申報和批準(zhǔn)行為的性質(zhì)不明確、審批的標(biāo)準(zhǔn)外界不得而知等問題。

為了解決“較大的市”存在的弊端，一些學(xué)者提出應(yīng)該增加“較大的市”的數(shù)量③可參見陳光，于海亭所著《較大的市立法的制度變遷及其改進(jìn)》一文中提出“增加較大的市的數(shù)量以及強化其在區(qū)域立法中的地位”，載《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2010年第1期，第53-58頁；馮玉軍著《對〈立法法〉修改的若干建議》中提出“增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”，“不必要將立法主體范圍拘泥于設(shè)區(qū)的城市，而是采取一刀切，授予全國所有的地級市以立法權(quán)”，載《人民政協(xié)報》，2015-02-17（012）；郭蓮、宋向杰在《“較大的市”立法權(quán)配置之反思》一文中提出“增加國務(wù)院批準(zhǔn)的‘較大的市’數(shù)量”，載《云南警官學(xué)院學(xué)報》，2010年第6期，第108-111頁。，然此種方法并不能從根本上解決“較大的市”存在的問題，故將立法權(quán)擴大至所有的地級市才是最佳的選擇，此次修法也正是采用了這種觀點。誠如有學(xué)者認(rèn)為的隨著中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”決策的出臺，必將再次掀起申請“較大的市”的浪潮，對策有三：一是“較大的市”數(shù)量的增加；二是將享有立法權(quán)的“市”擴大至所有的地級市；三是將地方立法權(quán)制定主體擴大至縣一級。在三種辦法中最為徹底的是將較大的市身份與立法權(quán)脫鉤，使所有的地級市均享有相應(yīng)的立法權(quán)［3］。

（二）社會發(fā)展的必然要求

如上文所述對“較大的市”的批準(zhǔn)已經(jīng)停滯二十余年，彼時的情形已不能適應(yīng)如今社會發(fā)展需求，且一些經(jīng)濟社會文化發(fā)展的城市申請較大的市久拖未成，這一切證明了“較大的市”獨享地級市一級立法權(quán)的地方立法權(quán)配置體制已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的需要?，F(xiàn)如今，我國正處于社會飛速發(fā)展的階段，全國各族人民為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會努力奮斗，各地城市化進(jìn)程發(fā)展之迅速已非二十年前能夠想象，故地方立法權(quán)擴容是適應(yīng)社會發(fā)展的有效途徑。

政府權(quán)擴張也是當(dāng)前社會發(fā)展階段的必然結(jié)果，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟社會文化各方面飛速發(fā)展，中央部署的“全面建設(shè)小康社會”、建設(shè)“和諧社會”等戰(zhàn)略，社會發(fā)展使得地方政府行政權(quán)力擴大。一方面，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中地方政府能夠充分考慮所轄區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展的差異性和特殊性，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，因地制宜處理好經(jīng)濟、社會發(fā)展同文化發(fā)展、政治發(fā)展的關(guān)系［10］。另一方面，也暴露出地方政府在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的要經(jīng)濟不要環(huán)境的問題；在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理中出現(xiàn)的政績工程、短期工程等問題；歷史文化保護(hù)方面各地也暴露出較大問題，如西安市就出現(xiàn)了西安城墻景區(qū)管委會將辦公樓建設(shè)于古城墻內(nèi)的惡劣行徑①參見西安古城墻朝陽門墻體內(nèi)的尷尬辦公樓應(yīng)該何去何從？http：//news.xinhuanet.com/local/2015-02/11/c_1114337846.htm，2015-5-3。。故此次遵循問題導(dǎo)向?qū)Α读⒎ǚā愤M(jìn)行修訂，對認(rèn)識統(tǒng)一的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”進(jìn)行修改，是適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。

（三）利于實現(xiàn)“兩個積極性”，立法統(tǒng)一性和多樣性的需要

憲法明確規(guī)定“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，也正是分權(quán)管理（毛澤東稱之為“兩個積極性”，與其對應(yīng)的是集權(quán)管理即“一個積極性”）。分權(quán)是我國現(xiàn)在目前改革的一個趨勢，立法權(quán)作為國家權(quán)力中的一項重要權(quán)力，只有在中央與地方分配中尋求一個恰到好處的分配點，才能夠在保證法制統(tǒng)一的情形下充分考慮地方的特殊情形，調(diào)動地方的主動性和積極性，實現(xiàn)中央和地方“兩個積極性”。

誠如蘇力教授所說：“中國的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點”；“如果過分強調(diào)立法權(quán)的集中統(tǒng)一，過分強調(diào)法律的位階，強調(diào)法律普適性，并且把法律制定的非常詳盡、乃至剝奪了對某些必須予以考慮的地方因素，那么問題就有可能更大”［11］。我國廣袤的國土、復(fù)雜的地理人文環(huán)境、東中西不同地區(qū)乃至不同省市轄區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的不均衡，且這種不均衡狀態(tài)將會繼續(xù)相當(dāng)長的時間?！霸谥袊@樣的國家，尤其需要考慮地方立法權(quán)的設(shè)定和實現(xiàn)。”［12］

此次擴大地方立法權(quán)，改變地方立法權(quán)的配置，既有擴大又不失限制的立法分權(quán)模式。即地級市（自治州）的立法權(quán)限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，且規(guī)定了批準(zhǔn)審查制度。無疑是對目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中不同地方表現(xiàn)出不同特性有力的回應(yīng)，有利于實現(xiàn)“兩個積極性”，且不得與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，以求實現(xiàn)法治統(tǒng)一；又根據(jù)地方不同特征對上述三個方面進(jìn)行立法有利于實現(xiàn)法律多樣性。

四、擴大地方立法權(quán)至地級市的問題分析

地方立法權(quán)擴容無疑是適應(yīng)社會發(fā)展需要的一項立法改革措施，其在促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)動地方積極性和能動性方面具有巨大作用，但這一立法改革措施同樣面臨著地方保護(hù)主義合法化、地方立法質(zhì)量不能保證、對法治統(tǒng)一形成挑戰(zhàn)等問題。

（一）地方保護(hù)主義合法化的預(yù)防

地方保護(hù)主義不同于地方主義，地方主義一直是中國歷史上的一個重要現(xiàn)象，最近出現(xiàn)在新民主主義革命時期，但隨著新中國的建立已經(jīng)消滅。地方保護(hù)主義作為一種以地方利益為本位的社會現(xiàn)象早已存在，更是改革開放以來困擾我國社會經(jīng)濟生活的一大“頑疾”，同其密切關(guān)聯(lián)的是地方利益尤以地方經(jīng)濟利益為重［13］。有學(xué)者以地方保護(hù)主義與政府及其職能部門職權(quán)相關(guān)的行政權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將地方保護(hù)主義分為：利用立法、制度漏洞制造的地方保護(hù)主義、利用行政管理權(quán)力制造的地方保護(hù)主義和利用行政執(zhí)法權(quán)力制造的地方保護(hù)主義。有學(xué)者認(rèn)為地方保護(hù)主義現(xiàn)如今在發(fā)展趨勢上具有地方保護(hù)合法化、隱性化和擴大化三大特點［14］。

從法律上看，眾多學(xué)者指出地方“立法”保護(hù)、“執(zhí)法”保護(hù)和“司法”保護(hù)導(dǎo)致一些地方的立法與其上位法的縱向沖突，與橫向的政府部門之間規(guī)范性文件的抵觸，破壞了國家法制的統(tǒng)一，有損司法機關(guān)公信力，助長法律無用、法律虛無思想的泛濫。此次地方立法權(quán)擴容，使得所有的地級市均享有立法權(quán)，可能助長地方“立法”保護(hù)和一定程度上促生地方保護(hù)主義合法化的悲劇。

為克服地方立法權(quán)擴容后，地方保護(hù)主義的合法化，必須完善立法審查制度，以監(jiān)督和引導(dǎo)擴容地區(qū)合法有效地行使其立法權(quán)。是故從避免地方保護(hù)主義合法化的維度，批準(zhǔn)與備案制度是必要的，但對有學(xué)者所說的應(yīng)該賦予地級市完整的立法權(quán)，而不是“準(zhǔn)立法權(quán)”或“半個立法權(quán)”的觀點不敢茍同。

（二）地方立法權(quán)擴容與省直管縣行政體制改革之間關(guān)系的處理

目前我國省、市和縣的關(guān)系呈“省—市—縣”模式，稱之為“市管縣”模式，這種模式雖然一定程度上發(fā)揮了對地方發(fā)展的促進(jìn)作用，但也暴露出一些弊端。首先，市管縣不僅沒有實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)互補”的共同協(xié)調(diào)發(fā)展之目標(biāo)，反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的不斷擴大；其次，財政體制上過多向地級市傾斜而導(dǎo)致縣級政府普遍面臨財政緊張之窘境；最后，增加行政層級，在行政成本上升的基礎(chǔ)上反而導(dǎo)致行政效率底下，不符合扁平化的管理層級改革趨勢［15］。

因此學(xué)界提出了省直管縣的地方政府體制改革模式，即我國地方政府由“省—市—縣三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭　小⒖h二級體制”，其包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管縣的所有方面。此項改革是近年中國政府管理方式改革的重要內(nèi)容，2005年6月，溫家寶總理在農(nóng)村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點”；《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中也提出“要理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制?！蓖瑫r“省直管縣”體制改革在黨的十七大報告等國家重大方針政策中也多次提及。2010年的政府工作報告中，時任溫家寶總理再一次提出，要“健全省以下財政管理體制，完善縣級基本財力保障機制，推進(jìn)省直管縣財政管理方式改革”［16］。

學(xué)界普遍認(rèn)為，隨著省直管縣改革的推進(jìn)，這項改革必然成為中國政府間縱向關(guān)系的全面改革，將深刻觸及既有的財政體制、行政區(qū)劃體制等政府間縱向關(guān)系的各個方面。因此，應(yīng)將省直管縣體制改革納入政府間縱向關(guān)系全面改革的視野，以政府間縱向關(guān)系為視角，統(tǒng)籌推進(jìn)省直管縣綜合配套改革［17］。

綜上對省直管縣相關(guān)內(nèi)容的論述，可知省直管縣是為了克服市管縣的弊端而提出的一項行政體制改革措施，最終的目的是擴權(quán)強縣，撤銷地級市一級建制，減少管理層級。此次將地級市一級立法權(quán)從“較大的市”擴大至所有的地級市和自治州，無疑是進(jìn)一步強化了地級市一級權(quán)力，明顯與欲削弱其權(quán)力的省直管縣改革有所矛盾，且與學(xué)者認(rèn)為的統(tǒng)籌推進(jìn)省直管縣綜合配套改革措施不符。如何處理這一問題是筆者的一個疑惑，希望能夠在今后看到更為明確的改革思路和方向。

（三）立法質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)

此次將地方立法權(quán)在一般行政區(qū)域的配置統(tǒng)一擴容至地級市，無疑對調(diào)動地方在經(jīng)濟發(fā)展方面的立法具有極大的作用。雖然《決定》規(guī)定了除原享有立法權(quán)的“較大的市”此次擴容的地市級立法主體“開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需要、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”，但筆者認(rèn)為不能保證省、自治區(qū)不會根據(jù)自身利益考慮而對所轄地級市立法權(quán)實施的時間延后和提前；且各省、自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，最終享有立法權(quán)的地級市能力各異、立法質(zhì)量參差不齊的狀態(tài)，這也是具有事后審查性質(zhì)的備案審查所不能左右的?？偟膩碚f地方立法質(zhì)量面臨以下挑戰(zhàn)：

第一，立法人員缺乏，素質(zhì)差異大。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定設(shè)區(qū)的市和自治州人民代表大會代表名額不得超過650人，不設(shè)區(qū)的市人大代表名額不得超過450人；《地方各級人大和人民政府組織法》規(guī)定的地方各級人大常委會組成人員設(shè)區(qū)的市和自治州不得超過51人，不設(shè)區(qū)的市不得超過35人。從中可以看出地級市人民代表大會特別是其常務(wù)委員會人員數(shù)量非常之少，且目前我國各級人大及其常委會職責(zé)并沒有有效發(fā)揮的條件，故在人員少、人員素質(zhì)參差不齊的情形下，很難保證地級市的立法質(zhì)量。

第二，法律專業(yè)人員缺乏。在地級市（自治州）人大及其常委會、人民政府的立法人員素質(zhì)不高的情形下，有效的解決途徑之一就是有強大的立法咨詢后備人員。立法咨詢后備人員常常是高校和與法律職業(yè)相關(guān)的法律人，但目前我國并不是所有的地級市（自治州）均具備這種條件，國內(nèi)高校分布呈地域密集化狀態(tài)、法律人員的數(shù)量和質(zhì)量也是偏向于經(jīng)濟社會發(fā)達(dá)的地方。故法律專業(yè)人員缺乏，使得地方在立法人員數(shù)量和素質(zhì)低的情形下，又不能有強大的立法咨詢后備人員。

第三，重復(fù)立法現(xiàn)象。地級市立法權(quán)的形式將面臨立法不作為，尤其是重復(fù)立法也是應(yīng)該重視的問題。所謂重復(fù)立法是指下位法復(fù)制或抄襲上位法的規(guī)定，性質(zhì)上其屬于立法不作為，本質(zhì)是立法惰性的表現(xiàn)，有學(xué)者將其歸納為三種類型：完全復(fù)制、部分刪除和歸納拆分［18］。造成重復(fù)立法的原因有：立法人員素質(zhì)低、立法人員的惰性、對“不抵觸原則”理解不準(zhǔn)確等，前述的立法人員和立法咨詢?nèi)藛T的原因很大程度上會促生重復(fù)立法。

鑒于以上挑戰(zhàn)，為提高地方立法質(zhì)量，使擁有地方立法權(quán)的主體更好地行使所擁有的立法權(quán)，需進(jìn)一步明確“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”的限定，只有立法權(quán)界定明確方可有效實施對立法的監(jiān)督，且全國人大或其常委會應(yīng)該明確地級市一級立法權(quán)實施的時間規(guī)劃和對能夠?qū)嵤┳陨砹⒎?quán)的標(biāo)準(zhǔn)；從地級市（自治州）人大及其常委會、地方人民政府自身來講，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究本地區(qū)的特殊政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)實情，真正制定一些上位法管不著和管不了、其他行政區(qū)域不具有立法條件的地方性法規(guī)，以充分行使自身立法權(quán)的獨立價值［19］，制定出具有地域獨特性、新穎性、現(xiàn)實需要性的法律。

（四）對法治統(tǒng)一的挑戰(zhàn)

我國立法中存在立法沖突問題，特別是司法適用遵循“下位法優(yōu)先”即下位法無規(guī)定方用上位法的原則，若擴容地區(qū)不能有效行使其立法權(quán)，造成法治不統(tǒng)一，將不能有效保護(hù)人民權(quán)利，甚至于對人民的權(quán)利造成損害。故地方立法必須遵循“不抵觸原則”，即不得違背其上位法的規(guī)定，這就要地方準(zhǔn)確理解“不抵觸原則”的內(nèi)涵，不抵觸應(yīng)該是不抵觸上位法的基本原則和目的而不是具體條文規(guī)定。對“不抵觸原則”的準(zhǔn)確理解與運用不僅有助于地級市（自治州）立法與上位法保持一致，而且有助于充分發(fā)揮自身立法權(quán)制定出符合自身特殊條件的規(guī)范性法律文件。

省級人民代表大會常務(wù)委員會必須認(rèn)真行使其對地級市（自治州）制定的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)，既不能放松審查標(biāo)準(zhǔn)也不得延誤審查，針對合法性審查應(yīng)包括是否超越立法權(quán)限、是否違背立法程序、是否與上位法相抵觸等方面。此外由于地級市（自治州）人民政府制定的地方性政府規(guī)章不需報請批準(zhǔn)，因此所在地的人民代表大會及其常委會應(yīng)充分行使其對地方政府的監(jiān)督作用，上級人民政府也應(yīng)行使好其對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

地方立法權(quán)的擴容無疑是適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，一方面，對解決“較大的市”立法權(quán)方面的相關(guān)問題、調(diào)動兩個積極性等方面具有積極意義。另一方面，應(yīng)認(rèn)識地方立法權(quán)的擴容同樣面臨著對我國法治統(tǒng)一的挑戰(zhàn)，且應(yīng)該明確地方立法權(quán)擴容的界限，加強對其行使立法權(quán)的監(jiān)督，只有這樣方能保證地級市（自治州）立法質(zhì)量和防止地方保護(hù)主義的合法化，使地方立法權(quán)有效行使。

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（責(zé)任編輯：任屹立）

Comments on Local Legislative Power Expansion in the Perspective of “Legislation Law”Modification

WANG Miao-yi
（Law School，Southwest University For Nationalities，Chengdu 610041，Sichuan，China）

In the backdrop of today’s various reforms and developments that boom legislative activity，“Legislation Law”，initiated in 2000，reveals some serious flaws.It is commonly believed that this law needs urgent modifying.Meanwhile，“Legislation Law”amending was listed on top of the legislative plan of the 12th National People’s Congress（NPC）and got modified in March，2015.this modification involves quite a few aspecets ranging from the legalized tax，expanding local legislative power to strenthening legislative control.Although expanding local legislative power has a positive meaning in promoting two positivities，it faces challengesofunificationofruleoflawandquality oflegislation，aswellasleading tothe legitimation of local protectionism.How to deal with its relationship with the administrative reform of provincial tube counties is well worth studying.

legislation law；local legislative powers；major city；legislative oversight；provincial tube county

D901

A

1671-0304（2015）06-0051-08

2015-08-30［網(wǎng)絡(luò)出版時間］2015-11-30 12：29

汪妙毅（1991-），男，河南洛陽人，西南民族大學(xué)法學(xué)院研究助理，主要從事立法理論、刑事法學(xué)研究。