張 序

公共服務(wù)是指公共部門為了滿足公民的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品及特殊私人產(chǎn)品的活動、行為和過程。這些公共產(chǎn)品及特殊私人產(chǎn)品一般包括公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障和社會救助、國防與公共安全、公用事業(yè)與公共設(shè)施、住房保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究與科學(xué)普及推廣、公共文化、體育與休閑等。盡管公共服務(wù)主要是一種供給活動，但不論在理論研究還是從實踐操作上，公共服務(wù)與公共服務(wù)供給都不能視為同一概念。“雖然供給是公共服務(wù)的核心問題，但不代表公共服務(wù)的全部問題。公共服務(wù)供給是指公共服務(wù)主體輸入資源將其轉(zhuǎn)化為具體公共服務(wù)績效 (輸出)的過程”。①張序、勞承玉:《公共服務(wù)能力建設(shè):一個研究框架》，《理論與改革》2013年第2期。公共服務(wù)供給主要涉及公共部門為滿足公共需求而提供公共服務(wù)的種類多少、數(shù)量大小和質(zhì)量高低，包括公共服務(wù)供給模式與方法，各供給主體在公共服務(wù)供給中的角色、作用與不足，各主體的合作、分工與競爭，政府、市場和志愿者活動參與公共服務(wù)供給的特征，公共服務(wù)供給中公平與效率的關(guān)系，公共服務(wù)供給績效等。

專門研究“公共服務(wù)理論基礎(chǔ)”的文獻不多，更遑論“公共服務(wù)供給理論基礎(chǔ)”的研究，國內(nèi)專門進行這方面梳理的文獻很少，部分文獻將公共服務(wù)理論和公共服務(wù)供給理論混淆。有文獻分析了公共產(chǎn)品非營利組織供給的理論依據(jù)，但沒有對整個公共服務(wù)供給的理論依據(jù)進行全面研究;②滕世華:《公共物品非營利組織供給的理論依據(jù)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2002年第6期。有的僅對公共服務(wù)供給的一種理論進行了分析;③許繼芳、周義程:《試析新公共管理理論中的公共服務(wù)供給觀》，《南京郵電學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2003年第4期。有研究從公共服務(wù)市場化供給→政府供給→非營利組織供給→多元化主體供給的變化來追索公共服務(wù)供給理論，但缺乏系統(tǒng)化，脈絡(luò)不清晰，歸納有遺漏;④徐艷晴:《公共服務(wù)供給主體多元化的理論來源》，《蘭州學(xué)刊》2010年第5期。有的研究文獻基于供給模式的角度，按政府供給論、多元供給論、多中心供給論對公共服務(wù)供給理論進行了梳理，但由于側(cè)重于供給模式，更多是對實際操作的總結(jié)，理論深度不夠。⑤孫建軍:《我國基本公共服務(wù)均等化供給政策研究》，博士學(xué)位論文，浙江大學(xué)2011年。

本文從當(dāng)今世界公共服務(wù)供給方式與潮流出發(fā)，按發(fā)展脈絡(luò)追溯其理論來源和理論基礎(chǔ)，在經(jīng)濟學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科中梳理出七種成熟的理論，視為公共服務(wù)供給的理論基礎(chǔ)，力求構(gòu)建一個較為完整的體系框架并豐富其內(nèi)容，對已有研究中被混淆或忽略的理論加以探討，修正較為粗略的劃分和歸納，呈現(xiàn)清晰、系統(tǒng)、全面的特性，使之既有益于整個公共服務(wù)理論的建構(gòu)，也有助于引導(dǎo)公共服務(wù)的實踐。

一、公共服務(wù)提供與生產(chǎn)分離理論

按照薩繆爾森、馬斯格雷夫等奠定的公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品是經(jīng)濟學(xué)意義上市場失靈 (market failure)的首要結(jié)果，是正外部性的一個極端例子。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性導(dǎo)致市場不能有效供給，陷入“集體行動的邏輯”(the logic of collective action)，出現(xiàn)所謂“囚徒困境”(prisoner's dilemma)和“搭便車”(free riding)現(xiàn)象，并可能導(dǎo)致社會分配不公和“公地悲劇”(the tragedy of the commons)。因此，公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府供給。

制度分析學(xué)派的奧斯特羅姆 (Vincent Ostrom)、蒂伯特 (Charles Tibout)和沃倫 (Robert Warren)于1961年首次提出將公共服務(wù)供給 (delivery)劃分為提供 (provision)和生產(chǎn) (production)兩個環(huán)節(jié)，①V．Ostrom，C．Tieboutand R．Warren，“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry，”American Political Science Review，Vol．55，No．4，1961，pp．831-842．薩瓦斯 (Emanuel S．Savas)對此作了進一步的闡述和發(fā)展。②薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2002年。提供一般是指對公共服務(wù)供給的種類、數(shù)量、質(zhì)量、優(yōu)先次序等做出決策，籌集資金并安排和監(jiān)督生產(chǎn)，而生產(chǎn)則是指把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過程，包括設(shè)計、建設(shè)、制造、維護或經(jīng)營等，其核心是投入產(chǎn)出的效率。兩個環(huán)節(jié)可由同一主體完成，也可由不同的主體來分別完成。提供公共服務(wù)的組織未必要直接地親自生產(chǎn)。供給主體可以只提供不生產(chǎn)或只生產(chǎn)不提供，供給或等同于提供，或等同于生產(chǎn)。

公共服務(wù)提供與生產(chǎn)分開的理論為公共服務(wù)供給主體多元化奠定了理論基礎(chǔ)。政府供給的公共服務(wù)并不意味著政府獨家直接生產(chǎn)，在提供方面，可以由政府籌資，也可由非營利組織進行安排，私營機構(gòu)也可以進行投資;在生產(chǎn)方面，政府、非營利組織、私營機構(gòu)乃至公民個體都可以從事公共服務(wù)的生產(chǎn)，生產(chǎn)方式呈現(xiàn)多樣化特征。由此，該理論就為公共服務(wù)供給模式多元化開辟了道路。不僅準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用，純公共產(chǎn)品也可以采用，例如國防產(chǎn)品也可以通過政府采購由私營企業(yè)生產(chǎn)。

二、公共選擇理論

公共選擇 (Public Choice)就是相對于市場個人選擇的非市場集體選擇，指許多人根據(jù)已確立的規(guī)則，通過政治過程和集體行動所做出的選擇，也就是選舉制下的政府選擇。由布坎南 (James McGill Buchanan)等人創(chuàng)立和奠基的公共選擇理論，將經(jīng)濟領(lǐng)域的理性“經(jīng)濟人”(economic man)假設(shè)引入政治領(lǐng)域?qū)φ芾砘顒舆M行分析。布坎南指出:“對于政治家和政府官員，如果要適當(dāng)設(shè)計出能制約賦予他們在這些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律——制度規(guī)則，就必須把政治家和政府官員看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人。”③布坎南:《自由、市場和國家》，吳良健譯，北京:北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1988年，第38頁。唐斯 (Anthony Downs)指出:“民主政治中的政治家與經(jīng)濟活動中追求利潤的企業(yè)家是相似的。為了實現(xiàn)他們的個人目的，他們制定能使他們獲得最多選票的政策，正像企業(yè)家生產(chǎn)能使他們獲得最多利潤的產(chǎn)品一樣?！雹蹵．Downs，An Economic Theory of Democracy，New York:Harper＆ Row，1957，p．295．

公共選擇理論引申出公共服務(wù)政府失靈 (government failure)論。由于行政機構(gòu)的官員也是“經(jīng)濟人”，官員們常常以行政機構(gòu)的名義追求個人和團體的利益，并使之最大化，這必然導(dǎo)致立法機構(gòu)或財政部門預(yù)算的最大化。政府部門預(yù)算規(guī)模膨脹的直接后果就是政府機構(gòu)的膨脹，一方面導(dǎo)致人員和行政管理費用急劇增長，人浮于事，過度開支;另一方面導(dǎo)致在忽視或未能真正掌握公共需求下政府提供的公共服務(wù)全部或局部過剩，高于社會實際需要，造成公共資源的極大浪費，并削弱公共服務(wù)的投入產(chǎn)出效率。由于信息不對稱以及公共服務(wù)預(yù)算監(jiān)督的弱化等因素，公共部門在公共服務(wù)供給中呈現(xiàn)出權(quán)力尋租 (rent-setting)等腐敗現(xiàn)象，造成公共資源的浪費和公共服務(wù)供給的低效。公共選擇理論為公共服務(wù)打破政府壟斷、引入競爭機制、實施多元化供給創(chuàng)造了理論依據(jù)。

三、交易費用理論

“燈塔”在經(jīng)濟學(xué)中被視為公共產(chǎn)品的象征。約翰·穆勒首先以英國海岸的燈塔為例來說明外部性和公共產(chǎn)品問題，后被塞吉威克、庇古、薩繆爾森等人加以繼承，成為公共經(jīng)濟學(xué)的一個經(jīng)典例證。他們對于燈塔的論述雖各有不同，但都認為由于向使用燈塔的過往船只收費很困難，導(dǎo)致沒有人會有建造燈塔的愿望，因此只能由政府來提供燈塔。①邢會強:《財政法的經(jīng)濟學(xué)根基》，《政法論叢》2012年第1期。但據(jù)科斯 (Ronald Harry Coase)的考證，英國的燈塔剛開始時是由私人來提供的，并非上述經(jīng)濟學(xué)家想象的那樣從來就是由政府來提供?？扑拐J為，燈塔服務(wù)可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何種形式提供，取決于“交易費用”(transaction cost)的高低。②R．H．Coase，“The Lighthouse in Economics，”Journal of Law and Economics，Vol．17，No．2，Oct．1974，pp．357-376．

交易費用的概念是科斯在1960年提出的，他認為，交易費用是獲得準(zhǔn)確的市場信息、談判和達成契約需要付出的費用。③R．H．Coase，“The Problem of Social Cost，”Journal of Law and Economics，Vol．3，Oct．1960，pp．1-44．但他對交易費用的度量沒有進行深入分析。阿羅 (Kenneth Joseph Arrow)認為:“交易費用是經(jīng)濟制度的運行費用?！雹馨＠锟恕じヴ敳╊D、魯?shù)婪颉ぼ乔刑?《新制度經(jīng)濟學(xué)——一個交易費用分析范式》，姜建強、羅長遠譯，上海:上海人民出版社，2006年。威廉姆森 (Oliver Eaton Williamson)提出了影響交易費用大小的三大因素:資產(chǎn)專用性 (asset specificity)、不確定性 (uncertainty)和交易頻率 (frequency of transaction)，⑤奧利弗·E．威廉姆森:《治理機制》，王健、方世建等譯，北京:中國社會科學(xué)出版社，2001年。這使交易費用理論發(fā)展成熟。

按照康芒斯 (John Rogers Commons)關(guān)于“交易”的定義和分類，⑥康芒斯:《制度經(jīng)濟學(xué)》，于樹生譯，北京:商務(wù)印書館，2009年。公共服務(wù)的供給過程完全屬于“交易”的范疇，必然發(fā)生交易費用，可以根據(jù)威廉姆森的理論來分析交易費用的大小。按照交易費用理論，一種公共服務(wù)供給機制或模式是否應(yīng)該被采用，取決于該種機制或模式下公共服務(wù)供給過程中的交易費用是否最小。也就是說，在收益相等的前提下，應(yīng)該選擇成本較低的公共服務(wù)供給模式，允許各種供給模式同時存在。

四、新公共管理理論

20世紀(jì)80年代以來，西方國家進行了一場聲勢浩大的公共行政改革實踐，胡德 (Christopher Hood)將這一改革運動命名為“新公共管理”(New Public Management，NPM)并進行了比較總結(jié)和理論概括。他認為，“新公共管理”包括了七項學(xué)理特征 (doctrinal components):公共領(lǐng)域的專業(yè)化管理;明確的產(chǎn)出目標(biāo)和績效評估標(biāo)準(zhǔn);重視產(chǎn)出控制;公共部門的分散化;引入競爭機制;對私營部門管理方式的重視;強調(diào)對資源的節(jié)約和有效利用。⑦Christopher Hood，“A Public Management for All Seasons?”Public Administration，Vol．69，No．1，March 1991，pp．3-19．

此后，一批學(xué)者對新公共管理理論進行了進一步的發(fā)展。按照新公共管理理論，政府公共服務(wù)供給以追求“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，即經(jīng)濟、效率、效能為基本目標(biāo)，體現(xiàn)以下理念:(1)“掌舵”而不“劃槳”(steering not rowing)。政府在公共服務(wù)中應(yīng)該把決策和執(zhí)行分開，削減政府規(guī)模，減少開支，使政府更多地關(guān)注公共服務(wù)決策，把具體的公共服務(wù)提供或生產(chǎn)交給更廣泛的社會力量、私營部門。(2)更加重視公共服務(wù)的產(chǎn)出和效果，重視公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。為此，應(yīng)明確實施公共服務(wù)績效的目標(biāo)控制、測評、評估。(3)強調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向。公民作為“納稅人”，是享受政府公共服務(wù)的“顧客”，政府應(yīng)把自身看做負責(zé)任的“企業(yè)家”，在公共服務(wù)中奉行顧客至上，提高對公眾服務(wù)需求的回應(yīng)力，更加重視公眾的滿意度。(4)將競爭機制引入公共服務(wù)供給中。通過競爭，減少公共服務(wù)供給中的壟斷性，讓更多的私人機構(gòu)參與到公共服務(wù)的提供中來，實現(xiàn)服務(wù)供給成本的節(jié)省、供給質(zhì)量和效率的提升。(5)在公共服務(wù)供給中采用私營部門的管理手段。如強調(diào)成本—效率分析、重視人力資源管理和全面質(zhì)量管理、推行服務(wù)承諾制等。(6)通過分權(quán)、授權(quán)實現(xiàn)公共服務(wù)的參與式、協(xié)作式供給。上級政府將更多的公共服務(wù)供給權(quán)限和生產(chǎn)責(zé)任下放給下級政府、社會組織和社區(qū)，發(fā)揮分散性所帶來的靈活性、創(chuàng)新性、回應(yīng)性等方面的優(yōu)勢。

新公共管理理論對政府公共服務(wù)供給的改革具有很大的指導(dǎo)作用，但也受到很多批評。例如，新公共管理理論盲目采用私人企業(yè)的管理方法，容易發(fā)生價值取向的偏差;新公共管理理論強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)的測量和評估，但公共服務(wù)的目標(biāo)是公共利益的最大化，并且許多公共服務(wù)項目的成本、產(chǎn)出和效果都是難以量化的;新公共管理理論倡導(dǎo)的公共服務(wù)顧客導(dǎo)向要求對待接受服務(wù)的公民像對待市場中的消費者一樣，這很容易導(dǎo)致弱勢群體的利益受到忽視;“新公共管理理論主張公共服務(wù)市場化，又在很大程度上夸大了政府失靈的程度，并無視了公共服務(wù)供給中市場失靈的不可避免和不可控制”①許繼芳、周義程:《試析新公共管理理論中的公共服務(wù)供給觀》，《南京郵電學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2003年第4期。等等。為此，登哈特夫婦 (Robert B．＆Janet V．Denhardt)在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)(New Public Service，NPS)理論，該理論的七大原則是:(1)政府的職能是服務(wù)而不是掌舵 (Serving，Not Steering);(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動;(4)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客;(5)公務(wù)員的責(zé)任并不是單一的;(6)重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;(7)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。②羅伯特·B·登哈特、珍妮特·V·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2010年。

五、準(zhǔn)公共產(chǎn)品私人供給理論

布坎南指出，現(xiàn)實中的“純公共產(chǎn)品”太少，更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品 (mixed goods)，他稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品 (quasi-public goods)，或公共提供的私人產(chǎn)品。③James M．Buchanan，“An Economic Theory of Clubs，”Economica，Vol．32，No．125，F(xiàn)eb．1965，pp．1-14．布坎南提出的概念—— “俱樂部產(chǎn)品”(club goods)就是這樣一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品:一些人能消費，而另外一些人被排除在外。、“通過俱樂部就能有效排除搭便車行為，改善公共產(chǎn)品的融資能力，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效率供給”。④詹姆斯·M．布坎南:《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海:上海人民出版社，2009年。布坎南還指出自愿提供公共產(chǎn)品存在著達成合解的可能。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在為私人提供公共產(chǎn)品提供了可能，許多學(xué)者由此發(fā)展出私人提供公共產(chǎn)品的理論。德姆塞茨 (Harold Demsetz)認為，在能夠?qū)Σ桓顿M者進行排他的條件下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。由于消費者對公共產(chǎn)品存在著不同的偏好，因此可以通過“價格歧視”(price discrimination)的辦法對不同的消費者收費。不僅可排他的公共產(chǎn)品可由私人有效提供，非排他公共產(chǎn)品的私人提供也并非完全不可能，辦法之一就是將非排他的公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品搭配提供。例如對于無線廣播和電視信號，就可以將之與廣告搭配提供，從而獲得資金收益。⑤Harold Demsetz，“The Private Production of Public Goods，”Journal of Law and Economics，Vol．13，1970，pp．293-306．戈爾丁 (Kenneth Darwin Goldin)提出公共產(chǎn)品除可由任何人來消費的“平等進入”(equal access)之外，還有消費者只有在滿足一定的約束條件例如付費后才可以進行消費的“選擇性進入”(selective access)。后者一般是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通過排他性技術(shù)可以有效地排除搭便車者，因此可以激勵私人供給的積極性。⑥Kenneth D．Goldin，“Equal Access vs．Selective Access:A Critigque of Public Goods Theory，” Public Choice，Vol．29，No．1，Spring 1977，pp．53-71．

六、第三部門理論

1973年，列維特 (Theodore Levitt)首次使用第三部門 (Third Sector)這個名詞，用以統(tǒng)稱處于行政部門和營利部門之間的社會組織。①Theodore Levitt，The Third Sector:New Tactics For a Responsive Society，New York:Amacom，1973．此后這個概念在歐美被頻繁使用，并且流傳到全世界。第三部門介于政府和私人企業(yè)之間，因此它又被稱為“非政府組織”(Non-Government Organization，NGO)或“非營利組織”(Non-Profit Organization，NPO)。

第三部門理論是“社團革命” (associational revolution)的產(chǎn)物，與具有悠久歷史的公民社會(civil society)理論高度契合。薩拉蒙 (Lester M．Salamon)認為“組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部門的六個關(guān)鍵特征。②萊斯特·M．薩拉蒙:《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2002年。第三部門的第二和第五個特征使其區(qū)別于政府部門，第三和第六個特征使其區(qū)別于營利部門。威斯波德 (Burton Allen Weisbord)通過分析政府和市場在公共產(chǎn)品供給方面存在的局限性，從功能上論證了非營利組織存在的必要性。在他看來，作為獨立的第三方，第三部門的出現(xiàn)是市場和政府雙重失靈的產(chǎn)物，它在公共產(chǎn)品提供上能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的兼顧，市場、政府與非營利組織是可以相互替代的公共產(chǎn)品的提供者。③Burton A．Weisbord，“Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy，”in E．Phelps，ed．，Altruism Morality and Economic Theory，New York:Russel Sage，1974．漢斯曼 (Henry Hansmann)認為非營利組織的特征是“非分配約束”(nondistribution constraint)，因此，它是市場活動中“契約失靈”(contract failure，即消費者無法以契約監(jiān)督生產(chǎn)者)時的一種制度性反應(yīng)。這樣，非營利組織在提供某些公共產(chǎn)品時具有優(yōu)勢地位。④Henry B．Hansmann，“The Role of Nonprofit Enterprise，”The Yale Law Journal，Vol．89，No．5，1980，pp．835-901．薩拉蒙認為，第三部門的存在除了歷史原因，即國家形成之前人們的自愿結(jié)社的傳統(tǒng)之外，市場和政府在公共服務(wù)方面的失靈也是重要因素。⑤Lester M．Salamon，“The Rise of the Nonprofit Sector，”Foreign Affairs，Vol．73，No．4，Jul．/Aug．1994，pp．109-122．

根據(jù)第三部門理論，第三部門不但具有提供公共服務(wù)的動力，而且具有提供公共服務(wù)的優(yōu)勢。與私人企業(yè)相比，第三部門在提供公共服務(wù)中不但運營成本低，而且監(jiān)督成本也低，能夠減輕消費者和生產(chǎn)者之間的不信任程度。與政府部門相比，具有種類優(yōu)勢、時間優(yōu)勢、人道優(yōu)勢等。因此，第三部門能夠彌補政府和市場在公共服務(wù)供給中的缺陷和不足。

但是，第三部門在公共服務(wù)供給中的作用也非完美無缺，與市場失靈和政府失靈一樣，也存在“第三部門失靈”(The Third Sector Failure)。第三部門失靈又稱之為“志愿失靈”(voluntary failure)，是指第三部門的行為偏離志愿性、公益性原則而出現(xiàn)價值取向的非公共性或資源配置的低效等現(xiàn)象，從而在滿足公共需求上產(chǎn)生功能或效率方面的缺陷。薩拉蒙將志愿失靈的情形分為四個方面:(1)供給不足 (insufficiency)，即第三部門缺少資金和使人們利他性地為他人提供公共服務(wù)的激勵機制;(2)特殊主義 (particularism)，即第三部門的公共服務(wù)可能無法覆蓋有公共需求的亞群體，從而降低制度的整體效率;(3)家長式作風(fēng) (paternalism)，即第三部門控制資源的人根據(jù)自身偏好提供公共服務(wù)，而忽視公共需求;(4)業(yè)余性 (amateurism)，即第三部門由于資金限制而無法吸引更多更好的專業(yè)人員加入。⑥萊斯特·M．薩拉蒙:《公共服務(wù)中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京:商務(wù)印書館，2008年。第三部門失靈理論為多主體協(xié)同、聯(lián)合、合作提供公共服務(wù)奠定了理論依據(jù)。

七、多中心治理理論

多中心治理是相對于政府“單中心”管理的一個概念?！岸嘀行摹?polycentrity)一詞最早由博蘭尼 (Michael Polanyi)于1951年提出，⑦邁克爾·博蘭尼:《自由的邏輯》，馮銀江、李雪茹譯，長春:吉林人民出版社，2002年。與“自發(fā)秩序“同義。多中心治理理論是由奧斯特羅姆夫婦 (Vincent＆Elinor Ostrom)創(chuàng)立的，他們賦予“多中心”更豐富的含義。多中心治理理論認為，利維坦和私有化都不是公共服務(wù)供給的有效模式，應(yīng)該在政府和市場之外尋找新的途徑。多中心則意味著在公共服務(wù)供給的過程中，存在著包括各級政府部門、各類政府單位、各種非政府組織和私人機構(gòu)及公民個人在內(nèi)的許多供給中心，以多種形式共同成為公共服務(wù)供給主體，公共服務(wù)的消費者能夠在可替代的公共服務(wù)供給者之間進行選擇。多中心治理理論的核心內(nèi)容是自主組織和互動參與，強調(diào)競爭與合作并行和供給民主化。

治理 (governance)既不同于統(tǒng)治 (government)，也不同于管理 (management)。治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙 (James Nathan Rosenau)認為:治理是“一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。①魯姆斯·N．羅西瑙:《沒有政府的治理:世界政治中的秩序與變革》，張勝軍等譯，南昌:江西人民出版社，2001年。它是一種具有共同目標(biāo)的活動，這種活動的主體未必是國家，也不依賴國家的強制力實現(xiàn)。治理意味著政府把“原來由自己獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人機構(gòu)和公民志愿性組織”，②格里·斯托克:《作為理論的治理:五個論點》，華夏風(fēng)譯，《國際社會科學(xué)雜志》(中文版)1999年第1期。1995年，聯(lián)合國全球治理委員會 (Commission on Global Governance)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)研究報告稱:“治理是各種公共機構(gòu)或私人管理他們的共同事務(wù)的諸多方式的總和?！雹坜D(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。

由此可見，“多中心”和“治理”是相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一的，二者都強調(diào)管理中權(quán)威主體的多元性，權(quán)力運行過程中的雙向性，主張政府、市場、社會共同參與公共管理。具體到公共服務(wù)方面，則是公共部門、私人部門和非營利組織都可以充當(dāng)公共服務(wù)的供給主體，而這種多中心的公共服務(wù)供給又給予了公共服務(wù)的消費者——廣大公眾以選擇的權(quán)利。

結(jié) 語

公共服務(wù)供給既是一個經(jīng)濟學(xué)問題，又是一個公共管理問題。公共服務(wù)供給理論在以上主要流派之中還有各種有差別的支派，就是在以上主要流派之外也還有其他紛繁的非著名論述存在。從國外公共服務(wù)供給方式的現(xiàn)狀、發(fā)展歷程和改革創(chuàng)新實踐來看，大部分是在各個公共服務(wù)供給理論的指導(dǎo)、啟發(fā)下誕生和進行的，當(dāng)然也有公共服務(wù)供給理論是來自于公共服務(wù)供給實踐的總結(jié)、提煉和升華，理論指導(dǎo)實踐和理論來自實踐并行不悖。需要指出的是，公共服務(wù)供給理論大多出自西方，它們在我國的公共管理學(xué)研究和公共服務(wù)供給實踐中扮演了重要角色。中國系統(tǒng)的公共服務(wù)供給實踐只有一二十年時間，對公共服務(wù)及其供給的研究時間更短。但是，中國作為一個處于轉(zhuǎn)型期的特大國家，公共服務(wù)供給的發(fā)展速度大大超過西方國家走過的歷程，其間有許多經(jīng)驗、成就和問題。在借鑒西方公共服務(wù)供給理論的同時，我們應(yīng)該發(fā)展中國的公共服務(wù)供給理論，體現(xiàn)中國學(xué)者在公共服務(wù)供給理論上的創(chuàng)新性，為我國的公共服務(wù)型政府建設(shè)做出理論上的貢獻。