張世青 王文娟 陳岱云

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022;山東凱文科技職業(yè)學(xué)院，山東 濟(jì)南2 50200)

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任再探
——以山東省為例

張世青 王文娟 陳岱云

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022;山東凱文科技職業(yè)學(xué)院，山東 濟(jì)南2 50200)

山東省農(nóng)村老齡化有如下特點(diǎn):以中齡老年人為主;老年人口撫養(yǎng)比高于城鎮(zhèn);一人戶老人家庭比例較高;老年人的生活來源較為單一;不少老年人的健康及自理狀況堪憂。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨如下困境:政府缺乏對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題的足夠重視;養(yǎng)老服務(wù)體系處于一種殘缺型福利狀態(tài);養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法滿足老年人多元化的需求;較低的社會(huì)保障水平難以確保老年人的醫(yī)養(yǎng)需要。政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中應(yīng)承擔(dān)如下責(zé)任:樹立社會(huì)契約型的養(yǎng)老責(zé)任;確立政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任;培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的責(zé)任;完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的責(zé)任;統(tǒng)籌以省級(jí)為方向的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策責(zé)任。

老齡化;農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù);政府責(zé)任

一、問題的提出

我們認(rèn)為，無論是老年人的社會(huì)保障制度，抑或國家正在創(chuàng)建的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，它們均是服務(wù)于老年人的養(yǎng)老需求。前者是通過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、低保制度等向老年人提供資金、醫(yī)療方面的保障;后者是借助家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)等為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。鑒于此，本文把養(yǎng)老服務(wù)的外延界定為社會(huì)保障制度和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中各方責(zé)任問題，有學(xué)者借鑒西方的福利主義多元理論，提出“政府應(yīng)需擔(dān)負(fù)主體責(zé)任……履行社會(huì)福利服務(wù)提供者和監(jiān)管者的角色。在此基礎(chǔ)上，大力推動(dòng)社會(huì)福利社會(huì)化，加強(qiáng)公民責(zé)任，鼓勵(lì)民間力量和社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，共同參與，滿足社會(huì)多種需求。”①于戈、劉曉梅:《論我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。檢索文獻(xiàn)可知，這也是當(dāng)前學(xué)界的主流觀點(diǎn)。如有學(xué)者主張依照福利多元主義理論推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。②董春曉:《福利多元視角下的中國居家養(yǎng)老服務(wù)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第4期。更有人主張，要降低家庭在養(yǎng)老方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān)，政府擔(dān)負(fù)有限的養(yǎng)老責(zé)任，而“市場(chǎng)將主要承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)”。③孫中鋒等:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村養(yǎng)老供給現(xiàn)狀及困境分析》，《老齡科學(xué)研究》2014年第3期。這種觀點(diǎn)也受到了官方推崇并在政策層面加以推行。

應(yīng)當(dāng)指出，運(yùn)用福利多元主義理論指導(dǎo)中國養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐，存在著如下問題:一是忽略了該理論產(chǎn)生的社會(huì)背景。西方福利國家出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)后，為強(qiáng)化個(gè)人、家庭及社會(huì)的責(zé)任而提出了福利多元主義。這一問題在中國并不存在，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)福利資源還非常欠缺，政府的福利責(zé)任反而更應(yīng)提升。二是如果一直強(qiáng)調(diào)福利多元主義，在政府權(quán)責(zé)仍不對(duì)等的今天，有可能出現(xiàn)政府搭社會(huì)、家庭“便車”的現(xiàn)象，甚或出現(xiàn)雖然養(yǎng)老責(zé)任主體很多，但誰又都不承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的情形，最終造成老無可依的困境。更重要的是，子女雖有贍養(yǎng)父母的義務(wù)，但國家更有義務(wù)保障公民老有所養(yǎng)的權(quán)利?；诖耍覀円陨綎|省為例，探討在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些具體責(zé)任。

二、山東省農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村老齡化程度嚴(yán)重，以中齡老年人為主

六普數(shù)據(jù)顯示，山東省常住人口9579．27萬，①該數(shù)據(jù)以及本文中的出現(xiàn)的山東省人口數(shù)據(jù)均源于山東省六普數(shù)據(jù)。位居全國第二。60歲及以上的老年人口為1413．05萬，占全省總?cè)丝诘?4．75%，高出全國1．5個(gè)百分點(diǎn)。其中農(nóng)村老年人口達(dá)824．02萬，農(nóng)村老齡化水平為8．60%，并占全省老年人口的58．31%，顯然農(nóng)村老齡化程度尤為嚴(yán)重。以各年齡組占老年人口的比例來考察農(nóng)村老年人口年齡結(jié)構(gòu)狀況，得知低齡組(65—69歲)、中齡組(70—79歲)和高齡組(80歲及以上)分別為: 32．60%、47．14%、20．26%。可見，農(nóng)村中齡組老人所占比例最高，再加上高齡組老年人，這部分群體的養(yǎng)老問題將更為突出。

(二)農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比高于城鎮(zhèn)

老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度反映人口老化社會(huì)后果的指標(biāo)之一，意指被撫養(yǎng)老年人口(60歲以上人口)與勞動(dòng)年齡人口(15—60歲人口)之比。通過計(jì)算可知，目前山東省老年人口撫養(yǎng)比為21．22%，其中農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比為25．82%，城鎮(zhèn)為15．39%。農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比高于城鎮(zhèn)10．43個(gè)百分點(diǎn)，高于省平均水平4．60個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)也顯示，山東省17個(gè)地市的農(nóng)村老年撫養(yǎng)比均高于所屬市的老年撫養(yǎng)比，如威海市農(nóng)村老年撫養(yǎng)比高于全市14．28個(gè)百分點(diǎn)，濟(jì)寧市農(nóng)村老年人撫養(yǎng)比高于全市2．26個(gè)百分點(diǎn)。

(三)農(nóng)村一人戶老人家庭比例較高

一人戶老人家庭是指一戶只有一個(gè)老人的家庭結(jié)構(gòu)。統(tǒng)計(jì)表明，目前山東省有一個(gè)60歲及以上老年人的戶數(shù)共有513．35萬戶，其中單身老人戶有179．18萬戶，占老年人口的比例為12．68%。全省農(nóng)村一人戶老人家庭總戶為1116237戶，約占全省單身老人戶的62．30%?？梢?，農(nóng)村獨(dú)身老年人的比例也遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村人口又將大量流向城市，一人戶、兩人戶的老人家庭也將持續(xù)增多。

(四)農(nóng)村老年人的生活來源較為單一

六普長表數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)了山東省826691名60歲以上的農(nóng)村老年人口。結(jié)果顯示，農(nóng)村老年人的生活來源主要有勞動(dòng)收入和家庭成員供養(yǎng)，分別為391380人和373484人。就勞動(dòng)收入看，60—69歲老年人從事勞動(dòng)生產(chǎn)的人數(shù)達(dá)319118人，70—79歲達(dá)66856人。從家庭成員供養(yǎng)看，70—79歲老年人靠家庭供養(yǎng)者為169008人，占該年齡段老年人的64．84%;80—89歲者為86866人，占該年齡段老年人的84．92%。通過離退休養(yǎng)老金、低保金等社會(huì)保障制度獲得生活來源的人數(shù)較少，分別有:27816人和19949人;靠財(cái)產(chǎn)性收入的老年人僅有802人。顯然，那些沒有穩(wěn)定的生活來源的老年人，將難以實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”的生活愿景。

(五)不少老年人的健康及自理狀況堪憂

六普長表數(shù)據(jù)顯示，健康和基本健康的農(nóng)村老年人占83．04%;不健康但生活自理和生活不能自理者占據(jù)了16．96%。從眼前看，后者更需要專業(yè)的生活照料和醫(yī)療服務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，60歲及以上的農(nóng)村老年人口中，生活不能自理者當(dāng)中，有20225人是靠家庭其他成員供養(yǎng)、1685人靠低保金、667人靠離退休養(yǎng)老金，還有291人靠勞動(dòng)收入。這一數(shù)據(jù)說明，農(nóng)村中幾乎最為弱勢(shì)這部分的老年群體并未獲得普惠型社會(huì)福利制度的保障。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中面臨的多重困境

世界衛(wèi)生組織于1987年提出了健康老齡化理論?！敖】道淆g化是指老年人在晚年保持軀體、心理和社會(huì)功能的健康狀態(tài)，將疾病和生活不能自理的時(shí)間推遲到生命的最后階段?！雹谫⌒?《人口社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第165頁。據(jù)此理念，老年人若要擁有健康老齡化，國家、社會(huì)、家庭必須提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。然而在養(yǎng)老資源極為薄弱的農(nóng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)健康老齡化的目標(biāo)還有很長一段距離。

(一)政府缺乏對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題的足夠重視，致使農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展遲緩

如上所述，山東省農(nóng)村老年人口基數(shù)更為龐大，老齡化程度也更為嚴(yán)重，加之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平一直低于城市，因此，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題更應(yīng)成為社會(huì)政策議程。吊詭的是，農(nóng)村的養(yǎng)老事業(yè)并沒有引起政府的足夠重視。例如在養(yǎng)老服務(wù)政策的制定方面，自2011年12月國務(wù)院出臺(tái)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》后，2012年6月，山東省就出臺(tái)了《山東省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，又于2012年12月出臺(tái)了《關(guān)于加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，此后山東省17個(gè)地市相繼出臺(tái)了本市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃和意見。通覽山東省制定的《規(guī)劃》和《意見》會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的界定以及政策發(fā)展措施均是以城市為藍(lán)本，對(duì)農(nóng)村如何發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系則著墨甚少。這也表明，對(duì)農(nóng)村老年人的老齡化狀況、養(yǎng)老狀況以及養(yǎng)老服務(wù)體系如何建設(shè)缺乏細(xì)致研究。直到2013年8月15日，山東省才出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》。

這種“重(先)城市養(yǎng)老、輕(后)農(nóng)村養(yǎng)老”的反常現(xiàn)象造成的后果則是:本來養(yǎng)老資源已很薄弱的農(nóng)村，在國家大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的當(dāng)下，農(nóng)村養(yǎng)老問題又可能再被邊緣化，造成農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重遲滯。對(duì)濟(jì)南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前往往只有1—2名民政干部負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政和社會(huì)保障工作，服務(wù)對(duì)象則有好幾萬農(nóng)村居民。顯然，人力、物力匱乏的基層政府根本無力為老年人提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系仍處于一種殘缺型福利狀態(tài)

20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者威倫斯基和萊博克斯根據(jù)國家在福利供給中的職能，將社會(huì)福利制度分為“補(bǔ)缺型”與“制度型”兩種體制。①Wilensky，H．I．，＆Lebeaux，C．N．，1965．Industrial society and social welfare．New York:Free Press．其中，補(bǔ)缺型福利體制是以家庭和市場(chǎng)為主、國家為輔來滿足個(gè)人的福利需要，只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)無力提供福利資源后，國家才施以有組織的供給;制度型福利體制是在市場(chǎng)之外，國家按照需要的原則，向全體人民提供普惠性的服務(wù)。依據(jù)這種福利制度體制來檢視山東省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系(居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老)的發(fā)展現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)這三種養(yǎng)老方式仍處于一種殘缺型狀態(tài)。

一是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)剛剛起步。一方面，深受儒家文化浸潤的山東，家庭養(yǎng)老觀念非常濃厚，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題也主要由家庭成員負(fù)責(zé);另一方面，由于政府優(yōu)先發(fā)展了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)被忽視。當(dāng)前城市社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要是由政府采取購買服務(wù)的方式進(jìn)行，費(fèi)用一般列入政府財(cái)政預(yù)算，而對(duì)如何開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)還很少涉及，更沒有專門的財(cái)政預(yù)算。濟(jì)南市老齡辦2014年的調(diào)研結(jié)果顯示，87%以上的農(nóng)村老年人的日常生活照料主要由其家庭成員承擔(dān)，96%以上的老年人生病住院時(shí)醫(yī)療照料由家庭成員承擔(dān)，其中由子女照護(hù)的占59%。②鞠正江:《關(guān)于進(jìn)一步完善我市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建議》，濟(jì)南市政協(xié)推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障服務(wù)體系建設(shè)專題議政會(huì)發(fā)言材料，2014年9月19日。顯然，農(nóng)村由家庭養(yǎng)老走向居民間的互助養(yǎng)老還很遙遠(yuǎn)。

二是農(nóng)村幸福院數(shù)量少、入住老年人少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年8月，山東省建成和在建農(nóng)村幸福院3333個(gè)，其中，投入使用的1917個(gè);在建的1416個(gè);幸福院建設(shè)投資總額280493萬元，平均每個(gè)幸福院投資84萬元;全省幸福院擁有床位109353張，平均每個(gè)幸福院有床位33張;幸福院服務(wù)老年人349637人，平均每個(gè)幸福院服務(wù)老年人105名。由此可見，無論是農(nóng)村幸福院總量，還是入住的老年人口數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與全省800多萬農(nóng)村老年人口形成合理比例。據(jù)調(diào)查，目前濟(jì)南市共有177個(gè)行政村興建了幸福院，僅占行政村總數(shù)的3．89%，而且這些幸福院主要分布在集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊。因此，農(nóng)村幸福院遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)普惠型的制度目標(biāo)。

三是以敬老院、老年公寓為形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)惠及的老年人甚少。根據(jù)《農(nóng)村五保工作條例》的規(guī)定，敬老院主要向“三無”老人、殘疾人和未滿16周歲的村民開放。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保老人的入住率并不高。以濟(jì)南市為例，目前濟(jì)南市共有78家鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，集中供養(yǎng)的五保老人僅有4361人，占五保老人的55．62%，床位利用率僅為38．09%。③鞠正江:《關(guān)于進(jìn)一步完善我市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建議》，濟(jì)南市政協(xié)推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障服務(wù)體系建設(shè)專題議政會(huì)發(fā)言材料，2014年9月19日。另外，一些地方政府困于財(cái)政壓力，將五保老人轉(zhuǎn)為低保對(duì)象，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如濟(jì)南市2014年集中供養(yǎng)的五保標(biāo)準(zhǔn)為5300元，而低保標(biāo)準(zhǔn)為3000元，兩者存在著2300元的差額。此也消解了地方政府集中供養(yǎng)五保老人的積極性。

四是較高的建設(shè)成本致使農(nóng)村養(yǎng)老公寓發(fā)展遲緩。當(dāng)前各級(jí)政府通過創(chuàng)設(shè)優(yōu)惠的土地政策、資金補(bǔ)貼政策等積極動(dòng)員民間資本投資興建農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但是民間資本的投入熱情并不積極。這與養(yǎng)老資源的投入和養(yǎng)老收入回報(bào)緊密相關(guān)。據(jù)山東東營調(diào)查隊(duì)的研究，建成一個(gè)擁有100張床位的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要投資800萬元，山東省財(cái)政一次性補(bǔ)貼每張床位為4500—6500元，100張床位至多補(bǔ)貼65萬元，此與800萬元的總投資有非常大的差距。顯然，從收回成本到實(shí)現(xiàn)盈利需要一個(gè)漫長的過程。如果沒有來自政府及社會(huì)的持續(xù)資助，農(nóng)村老年公寓將在曲折中緩慢前行甚至無力運(yùn)營。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)無法滿足老年人多元化的需求

山東省農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要包括敬老院、老年公寓和幸福院三種形式。其中，敬老院主要集中供養(yǎng)五保老人，部分面向傷殘群體和“三無”人員。據(jù)我們的調(diào)查，敬老院主要負(fù)責(zé)老年人的吃住問題，很少甚至沒有醫(yī)療衛(wèi)生、精神慰藉、休閑娛樂等方面的服務(wù)供給。例如，在魯西南某敬老院，五保老人每天的伙食標(biāo)準(zhǔn)為1．2元，平常只有一名做飯的工作人員，沒有醫(yī)護(hù)人員，沒有志愿者，老人的主要活動(dòng)就是曬太陽、逛大街。

關(guān)于農(nóng)村老年公寓，主要有兩種形式。一是由村集體興辦的、具有公益性質(zhì)的老年公寓。它的服務(wù)對(duì)象一般是本村60歲以上的老年人，多是免費(fèi)入住。受制于人力、財(cái)力，入住老年公寓的老年人也是自娛自樂。二是針對(duì)具有一定經(jīng)濟(jì)收入水平的老年人開設(shè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它們的服務(wù)水平一般比較專業(yè)，養(yǎng)老設(shè)施健全，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，此也限制了絕大部分農(nóng)村老年人的入住。

關(guān)于農(nóng)村幸福院，盡管山東省農(nóng)村幸福院的資金來源有村集體經(jīng)濟(jì)、福利彩票、地方財(cái)政、社會(huì)捐贈(zèng)和個(gè)人繳費(fèi)等多種形式，但是并沒有形成一個(gè)制度化的資金來源渠道。另外，大多數(shù)幸福院的工作人員主要由本村村民組成，他們主要提供做飯和簡(jiǎn)單的護(hù)理照看工作，根本無能力提供心理疏導(dǎo)、文化娛樂、保健養(yǎng)生等方面的服務(wù)。需要說明的是，除了養(yǎng)護(hù)型的農(nóng)村幸福院由專職人員管理服務(wù)外，很多農(nóng)村社區(qū)老年人日間照料中心或老年人活動(dòng)中心又面臨著無人管理的現(xiàn)象，長此以往，日間照料中心或?qū)⒊霈F(xiàn)“空殼化”的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)較低的社會(huì)保障水平難以確保老年人的醫(yī)養(yǎng)需求

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)水平極低，難以保障農(nóng)村老年人的可持續(xù)生計(jì)。2009年山東省全面試點(diǎn)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2013年出臺(tái)了《關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》，該《意見》推進(jìn)了新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度的整合。盡管城鄉(xiāng)實(shí)行了統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)水平依然處于低位運(yùn)行狀態(tài)。2009年至2014年，山東省農(nóng)村居民的養(yǎng)老金水平每人每月分別為:55元、55元、60元、65元和70元。如果老年人沒有其他的收入來源，如此之低的養(yǎng)老金水平能否滿足他們的吃飯問題還成疑問。

二是醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、醫(yī)療救助的對(duì)象少。先看醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2014年，山東省實(shí)行了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，2015年要基本實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)。公允而言，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度是邁向公正社會(huì)政策的重要一步。但是市級(jí)的醫(yī)療統(tǒng)籌層次，一是不利于城市間醫(yī)保的自由流動(dòng)以及醫(yī)療保險(xiǎn)水平的統(tǒng)一;另外對(duì)進(jìn)入異地城市養(yǎng)老的老年人來說，會(huì)對(duì)他們的門診、住院報(bào)銷帶來諸多不便。再看醫(yī)療救助制度?！渡綎|省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法》的規(guī)定，農(nóng)村醫(yī)療救助的對(duì)象有五保供養(yǎng)對(duì)象、低保對(duì)象以及政府認(rèn)定的因病造成嚴(yán)重貧困者，而那些身患慢性疾病或失能的老年人則無法享受到醫(yī)療救助。民政部數(shù)據(jù)顯示，2013年10月，山東省農(nóng)村醫(yī)療救助人次為124638，直接醫(yī)療救助支出為21801．1萬元，資助參加新農(nóng)合的資金為4310．1萬元。①http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/tjsj/。由此看到，農(nóng)村醫(yī)療救助不僅救助的人次較少，且救助水平偏低。

三是農(nóng)村低保水平基數(shù)低且增長緩慢。自2007年山東省全面實(shí)施農(nóng)村低保制度至今，低保水平雖然每年都在遞增，但低保金仍然很少。山東省民政廳公布的數(shù)據(jù)顯示，2008年至2013年，山東省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)(元/年)分別為:1058、1195、1431、1693、2214和2510。②http://www．sdmz．gov．cn/shjzc/channels/ch00058/。2008年每月的低保金還不到百元，2010年才超過100元，2013年剛超過200元。毋庸置疑，在物價(jià)消費(fèi)指數(shù)持續(xù)走高的當(dāng)下，此等低保水平根本無法保障老年人過上有質(zhì)量的生活。

四是農(nóng)村五保標(biāo)準(zhǔn)偏低。五保戶作為傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)對(duì)象，對(duì)其的救助方式分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)，救助內(nèi)容為:吃、穿、住、醫(yī)、葬(孤兒保教)。數(shù)據(jù)顯示，山東省2012年集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)(元/年)為:3951、2644，2013年的標(biāo)準(zhǔn)(元/年)為:4900、3306。③http://www．sdmz．gov．cn/shjzc/channels/ch00058/。2013年集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)每月剛超過400元。顯然，這些救濟(jì)資金無法保障五保老人能享有適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)。

四、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任

鑒于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在供給過程中存在著上述嚴(yán)重問題，我們認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老的解決，除了地方政府“要振興適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的地域產(chǎn)業(yè)”①劉燦:《當(dāng)代中國農(nóng)村養(yǎng)老與地域差異》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。以獲得充分的養(yǎng)老資源外，不同層級(jí)的政府還必須承擔(dān)與之相應(yīng)的養(yǎng)老責(zé)任。在政府首先盡責(zé)的基礎(chǔ)上，再動(dòng)員家庭、民間資本、社會(huì)力量的積極介入。

(一)政府要樹立社會(huì)契約型的養(yǎng)老責(zé)任

一如所知，我國傳統(tǒng)社會(huì)的養(yǎng)老主體是以血緣關(guān)系的子女或宗親為主，政府很少承擔(dān)老百姓的養(yǎng)老問題。即使在計(jì)劃時(shí)期，我國政府也僅僅承擔(dān)農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老問題，農(nóng)村其他群體的養(yǎng)老則游離于養(yǎng)老保障制度之外。改革開放后，我國一再強(qiáng)調(diào)公民年老時(shí)有從國家那里獲得照顧的義務(wù);并通過《老年人權(quán)益保障法》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》等法律法規(guī)細(xì)化了國家的具體養(yǎng)老責(zé)任，國家再通過民政部門、社保部門、衛(wèi)生部門等政府機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起老年人的養(yǎng)老需求。這實(shí)質(zhì)上是國家與公民訂立的一種養(yǎng)老契約。因之，各級(jí)政府必須樹立契約型養(yǎng)老責(zé)任的執(zhí)政理念，唯有如此，國家才能承擔(dān)主要的養(yǎng)老責(zé)任，才能加大對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源的投入力度。

實(shí)言之，踐行契約型的養(yǎng)老責(zé)任也是政府獲得合法性的重要基礎(chǔ)之一。當(dāng)下，政府一再呼吁并積極動(dòng)員家庭、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)等多方力量，協(xié)同解決養(yǎng)老難題的理念和行為無可厚非，但是政府的養(yǎng)老責(zé)任絕不能推脫，尤其是農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系正在起步，且農(nóng)村社會(huì)保障制度并不完善的背景下，政府的責(zé)任反而更應(yīng)強(qiáng)化。換言之，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展既需要社會(huì)資本的介入，更亟需政府的政策支持、人力支持和資金支持。

(二)確立政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任，并強(qiáng)化中央政府的財(cái)權(quán)責(zé)任

眾所周知，地方政府不僅要承擔(dān)老年人的養(yǎng)老工作，還要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐牡捅?、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等事務(wù)。囿于地方政府有限的財(cái)權(quán)，在社會(huì)保障事務(wù)領(lǐng)域就存在著雖有政策規(guī)定但難以落實(shí)的困境。另外，通常而言，只有地方政府完成了國家或省政府的制度規(guī)定，才有資格獲得相應(yīng)的資助資金。山東省規(guī)定，對(duì)符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村幸福院，中央和省級(jí)福彩公益金資助6萬元。市、縣兩級(jí)財(cái)政部門是將農(nóng)村幸福院建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)助資金列入預(yù)算，而福彩公益資金在性質(zhì)上屬于社會(huì)集資性質(zhì)，并非來自政府財(cái)政?？梢灶A(yù)見，中央政府對(duì)農(nóng)村幸福院發(fā)展的調(diào)控力度方面將存在很大局限。

為扭轉(zhuǎn)財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)等狀態(tài)，就需要確立各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任，并強(qiáng)化中央政府對(duì)全國各地養(yǎng)老服務(wù)的資金扶持力度。中央政府在2013年至2015年期間，安排中央專項(xiàng)彩票公益金30億元支持農(nóng)村幸福院建設(shè)，這筆資金主要用于補(bǔ)助各地農(nóng)村幸福院設(shè)施的修繕工作和購置設(shè)備用品。每個(gè)申報(bào)的農(nóng)村幸福院項(xiàng)目可得到3萬元資助。②http://news．xinhuanet．com/fortune/2013-11/12/c_118113393．htm。中央財(cái)政三年大約補(bǔ)助全國10萬個(gè)農(nóng)村幸福院建設(shè)。截至2013年末，全國共有265萬個(gè)自然村53．72萬個(gè)行政村。顯然中央的專項(xiàng)資金并不帶有普惠性質(zhì)，而帶有為完成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)而做的短期計(jì)劃的色彩。

根據(jù)對(duì)山東省濟(jì)南、德州、濰坊等地的調(diào)查測(cè)算，一個(gè)符合政府標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村幸福院的日常運(yùn)營資金水平每年在5萬元左右。理論上而言，中央及省政府補(bǔ)助的6萬元資金能夠維持幸福院的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是補(bǔ)助金用完之后，幸福院的資金來源靠什么?經(jīng)濟(jì)條件好的村莊可依靠村集體的投入，但對(duì)于發(fā)展落后的村莊，靠集體投入、個(gè)人繳費(fèi)顯然不具備相應(yīng)的財(cái)力。因此，農(nóng)村幸福院的生存和發(fā)展，還必須依靠省級(jí)政府及中央政府的持續(xù)投入，尤其要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的資金和政策的扶持力度。

(三)培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的責(zé)任

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)是資源高效配置的最佳手段，但是市場(chǎng)交易行為并不會(huì)憑空出現(xiàn)，它需要賣方和買方同時(shí)存在，且市場(chǎng)主體在公平競(jìng)爭(zhēng)的情況下才能發(fā)生。易言之，只有潛在的或真實(shí)的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)之后，趨利性的民間資本才有進(jìn)入這個(gè)行業(yè)的可能。因此，培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)就非常必要。

首先，政府要確保農(nóng)村老年人有選擇民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)能力。與去商品化程度較高的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多是盈利性的市場(chǎng)組織，它的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平一般也比較高。然而，由于農(nóng)村老年人生活來源主要靠勞動(dòng)收入和子女供養(yǎng)，他們很難有財(cái)力進(jìn)入民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。為改變此種情況，政府可采取直接資助老年人或提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平、低保水平的方式，使老年人具有支付民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老費(fèi)用的能力。

其次，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營與管理方式，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)下山東省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營與管理上行政化色彩濃厚，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理效率低下和服務(wù)水平不高。因此，引入市場(chǎng)機(jī)制，放開搞活養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就很有必要。例如，政府可承擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后簽訂合約委托民間資本經(jīng)營管理;政府還可向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)、日間照料服務(wù)等;三是選擇敬老院作為試點(diǎn)工作，讓渡一部分所有權(quán)歸民間資本所有，經(jīng)營權(quán)完全交由民間資本負(fù)責(zé)，以擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象。

再次，政府要?jiǎng)?chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老市場(chǎng)環(huán)境。當(dāng)前一些地方政府投資興建了許多高檔的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它主要面向能夠自理的老年人、退休的公職人員和私營業(yè)主等。這種行為既偏離了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先保障弱勢(shì)老年人的福利原則，也無助于公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老市場(chǎng)的營造。一如所知，民間資本投資養(yǎng)老市場(chǎng)，需要大量的人力、物力和財(cái)力。如果政府對(duì)養(yǎng)老資源的分配仍然偏重公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，那么民間資本進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)的阻力亦會(huì)更大。實(shí)言之，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)不僅需要有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，在現(xiàn)階段還應(yīng)當(dāng)建立面向民間資本的特殊扶持機(jī)制，例如在土地、稅收、信貸等方面的持續(xù)優(yōu)惠政策。

(四)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的責(zé)任

如上所述，不完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重地影響著老年人的生活質(zhì)量和養(yǎng)老選擇，因此政府亟需對(duì)此加以革新。一是提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。山東省農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年基本是以5元遞增，2014年才達(dá)到70元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平一般高于全省平均水平，如青島110元、東營120元、煙臺(tái)芝罘區(qū)110元等。盡管東部地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金較高，但是如果老年人沒有其他收入來源，也很難實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老。因此，大幅度提高農(nóng)村的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平是發(fā)展所趨。

二是提升農(nóng)村低保水平和五保救助標(biāo)準(zhǔn)。低保和五保的救助對(duì)象一般是社會(huì)中的絕對(duì)貧困群體，為使其免于貧困陷阱，提高其救助水平就非常必要。研究表明，農(nóng)村的低保水平和五保標(biāo)準(zhǔn)并沒有體現(xiàn)出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的制度規(guī)定性，還是一種典型的生存型社會(huì)政策。根據(jù)社會(huì)政策的發(fā)展規(guī)律，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，生存型的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)政策。

三是擴(kuò)大社會(huì)救助的范圍。低保對(duì)象的確定通常依據(jù)地方的貧困線，這就容易導(dǎo)致處于貧困線邊緣的群體被排斥在外。醫(yī)療救助對(duì)象的確定一般又以是否為低保對(duì)象為依據(jù)展開救助，這也致其他的老年貧困者被排斥在醫(yī)療救助之外。因之，社會(huì)救助的對(duì)象擴(kuò)展至位于貧困線邊緣的老年人以及失能老年人等群體。

四是擴(kuò)展農(nóng)村敬老院的功能，由特惠轉(zhuǎn)向普惠。長期以來，敬老院的供養(yǎng)對(duì)象以五保老人為主，并很少向其他弱勢(shì)老年人開放。另一方面，不少敬老院又存在著入住率不高、床位等資源閑置的問題?；诖?，敬老院可擴(kuò)展集中供養(yǎng)的人群，適當(dāng)惠及失能老年人、生活不能自理的老年人以及空巢老年人等群體。與此同時(shí)，敬老院的醫(yī)養(yǎng)質(zhì)量、服務(wù)管理水平還必須大幅改善。

(五)統(tǒng)籌以省級(jí)為方向的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策責(zé)任

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度有助于就地解決農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)問題，這也帶有限制農(nóng)村老年人異地養(yǎng)老的意涵。在全國統(tǒng)一的社會(huì)政策體系難以達(dá)致的情勢(shì)下，山東省可率先實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)政策。此中原因，一是為破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制下，長期對(duì)農(nóng)村民生事業(yè)的不公正現(xiàn)象。我國長期存在的優(yōu)先發(fā)展城市民生的政策導(dǎo)向，顯然不利于農(nóng)村老年人的制度化保障。建立以省域公民身份為特征的社會(huì)政策，就要求加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老資源的支持力度。

二是順應(yīng)農(nóng)村老年人向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的需要。農(nóng)村大量留守老人的精神慰藉、生活照顧全靠日間照料中心、老年公寓是無法滿足的，進(jìn)入子女所在的城市養(yǎng)老將是潮流所趨。然而當(dāng)前不少社會(huì)政策(如居家養(yǎng)老政策、社區(qū)養(yǎng)老政策等)仍是以戶籍身份為要件來判斷老年人是否有享受資格。這實(shí)際上不利于全社會(huì)養(yǎng)老問題的解決。這就要求城市管理者在制定社會(huì)政策時(shí)，要考慮社會(huì)政策的開放性和包容性。

三是解決養(yǎng)老資源的地域分配不均衡現(xiàn)象。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)較好的農(nóng)村，一般都是所在市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，且集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，它們也更有機(jī)會(huì)獲得中央及省政府的資金支持和政策支持。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，如果投資興建的農(nóng)村幸福院、敬老院等不符合省政府的文件規(guī)定，也就無法獲得上級(jí)政府的支持，這又將加劇落后地區(qū)的養(yǎng)老弱勢(shì)地位。因此，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的社會(huì)政策就是要規(guī)避養(yǎng)老領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象。

(責(zé)任編輯:陸影)

D630

A

1003-4145［2015］03-0093-06

2014-11-20

張世青，男，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生。王文娟，女，山東凱文科技職業(yè)學(xué)院人事處講師。陳岱云，女，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，山東大學(xué)博士生合作導(dǎo)師。

本文系山東省軟科學(xué)基金項(xiàng)目“老齡化背景下山東社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào):2014RZB01001)的階段性成果。