劉興云 馬靜

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

服務(wù)型政府視角下行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)問題探討
——以山東省為例

劉興云 馬靜

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

隨著我國(guó)服務(wù)型政府的建立和發(fā)展，行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、思路和方法等都要與服務(wù)型政府的新要求相適應(yīng)，行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)需要按照服務(wù)型政府的理念進(jìn)行改革和創(chuàng)新。結(jié)合行政事業(yè)資產(chǎn)特點(diǎn)，明確行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施主體及職責(zé)，規(guī)范行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容，完善行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度體系，科學(xué)設(shè)定行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，合理使用行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

服務(wù)型政府;行政事業(yè)資產(chǎn);績(jī)效評(píng)價(jià)

建立“服務(wù)型政府”是當(dāng)前我國(guó)政府改革的主導(dǎo)趨向和目標(biāo)模式。現(xiàn)代服務(wù)型政府的價(jià)值取向要求努力提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值，盡可能多的降低成本，以獲取最大績(jī)效。建立服務(wù)型政府，必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向，改變長(zhǎng)期以來政府和社會(huì)公眾形成的管理與被管理的關(guān)系，遵循全新的服務(wù)理念，為企業(yè)、社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，努力把政府建設(shè)成為高效廉價(jià)、民主法治、勤政廉潔的政府。在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、思路和方法等都要與服務(wù)型政府的要求相適應(yīng)，行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)也需要按照服務(wù)型政府的理念進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)行政事業(yè)單位不斷擴(kuò)容，目前已經(jīng)形成了大量行政事業(yè)資產(chǎn)。根據(jù)2012年部門決算數(shù)據(jù)，截至2012年底全國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額14．77萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額9．60萬億元，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國(guó)有凈資產(chǎn)總額的三分之一。①數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，www．mof．gov．cn，中國(guó)財(cái)政情況(2012-2013)．加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效管理，不僅社會(huì)效益巨大，而且也是降低行政成本、節(jié)約財(cái)政資金，建設(shè)廉潔、高效、服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。2006年財(cái)政部制定頒布了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對(duì)新時(shí)期指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展國(guó)有資產(chǎn)管理工作起到了重要作用。近年來各級(jí)財(cái)政部門、主管部門和行政事業(yè)單位通過不斷規(guī)范管理制度、創(chuàng)新管理方法，推動(dòng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作取得了一定成效。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理面臨著新的形勢(shì)，具體管理中仍然存在不少新情況和新問題。由于長(zhǎng)期以來公共財(cái)政管理重流量、輕存量，各行政事業(yè)單位也熱衷于爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)、重購置、輕管理，結(jié)果造成資產(chǎn)重復(fù)購置與閑置并存、資產(chǎn)利用效率低下等一系列問題。對(duì)此，加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，提高行政事業(yè)資產(chǎn)管理效率已迫在眉睫。

經(jīng)濟(jì)體制改革以來，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的理論研究重點(diǎn)一直集中于國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理方面，對(duì)行政、事業(yè)單位所掌握的非生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)管理沒有給予應(yīng)有關(guān)注。近年來，隨著服務(wù)型政府的構(gòu)建，理論界對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的關(guān)注和研究也逐漸增多，相關(guān)的研究文獻(xiàn)主要從不同的角度對(duì)我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀與成因、存在的問題以及解決思路、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)改革、資產(chǎn)配置改革等進(jìn)行了分析。行政事業(yè)資產(chǎn)管理本質(zhì)上從屬于公共管理，該領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)研究主要圍繞“政府績(jī)效評(píng)價(jià)”、“公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”、“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)”和“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”進(jìn)行，以“行政事業(yè)資產(chǎn)”為對(duì)象的績(jī)效評(píng)價(jià)研究相對(duì)較少。目前對(duì)我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究尚處于起步階段，許多研究才剛剛破題。

林皎、伍海泉等(2006)認(rèn)為，公共部門資產(chǎn)評(píng)價(jià)存在很多矛盾和困難，雖然其是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的延續(xù)，但應(yīng)側(cè)重于對(duì)資產(chǎn)本身及運(yùn)行過程與結(jié)果的評(píng)價(jià)，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包括資產(chǎn)的質(zhì)量狀況、運(yùn)行效率、貢獻(xiàn)程度等內(nèi)容。①林皎、伍海泉、周丹:《公共部門非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2006年第10期。譚靜(2012)提出構(gòu)建一個(gè)“集主管部門評(píng)價(jià)、行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)和第三方獨(dú)立主體評(píng)價(jià)于一體，年度績(jī)效評(píng)價(jià)和跨年度績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，完善的指標(biāo)體系為載體，規(guī)范的評(píng)價(jià)機(jī)制和流程為保障”的動(dòng)態(tài)、高效、綜合的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。②譚靜:《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士論文，2012年。李森(2012)的研究認(rèn)為，行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)具有評(píng)估領(lǐng)域、評(píng)估主體、評(píng)估目的、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估手段的特殊性，行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)包含宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。③李森:《行政事業(yè)資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的特殊性及層次性探索》，《行政事業(yè)資產(chǎn)與管理》2012年第8期。劉興云、李森(2014)提出行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)存在著內(nèi)涵、單位性質(zhì)差別、資產(chǎn)性質(zhì)差別、管理主體利己動(dòng)機(jī)等制約因素，因此完善行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，必須轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)的合理定位，注重行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的可比性等。④劉興云、李森:《論行政事業(yè)資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的制約因素及思路設(shè)計(jì)》，《理論學(xué)刊》2014年第10期。孫國(guó)霞(2014)通過對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系理論模式的分析，提出行政事業(yè)性資產(chǎn)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、發(fā)展性四個(gè)方面分別設(shè)置投入、運(yùn)行、產(chǎn)出、社會(huì)指標(biāo)。⑤孫國(guó)霞:《行政事業(yè)資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系理論模式分析》，《行政事業(yè)資產(chǎn)與管理》2014年第6期。肖智敏(2015)認(rèn)為在服務(wù)型政府中，政府的資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)將以行政考評(píng)結(jié)合市場(chǎng)評(píng)價(jià)兼有的方式進(jìn)行考評(píng)，并提出我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則包括安全性原則、效率原則、確定科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。⑥肖智敏:《芻議我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)》，《財(cái)經(jīng)界》2015年第1期。呂志軍(2010)則認(rèn)為，我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)具有行政考評(píng)為主、結(jié)合市場(chǎng)評(píng)價(jià);外部考評(píng)為主、內(nèi)外部評(píng)價(jià)相結(jié)合;過程考評(píng)為主、結(jié)合資金的結(jié)果評(píng)價(jià)等特點(diǎn)。⑦呂志軍:《我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)初探》，《財(cái)經(jīng)界》2010年第3期。

二、行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀分析——以山東省為例

山東作為經(jīng)濟(jì)大省，近年來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直位列全國(guó)前三甲。2013年山東省實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值(GDP)54684．3億元，比上年增長(zhǎng)9．6%。2013年，全省公共財(cái)政預(yù)算收入4560．02億元，比上年增長(zhǎng)12．3%;全省公共財(cái)政預(yù)算支出6692．95億元，增長(zhǎng)13．4%。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，山東省行政事業(yè)性資產(chǎn)不斷積累，總量已突破8600億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用非常明顯。截止到2011年底，資產(chǎn)總額已達(dá)8647．34億元，比上年增加579．37億元，增長(zhǎng)率7．18%，其中凈資產(chǎn)總額5001．33億元。從資產(chǎn)總量結(jié)構(gòu)來看，固定資產(chǎn)凈值占44．57%，流動(dòng)資產(chǎn)占41．46%，對(duì)外投資(含有價(jià)證券)占2．64%，無形資產(chǎn)占0．44%，其它資產(chǎn)占10．89%，從級(jí)次看，省級(jí)占24．81%，市級(jí)及市級(jí)以下占75．19%;在固定資產(chǎn)中，土地、房屋及構(gòu)筑物占47%，設(shè)備占8．22%，汽車占7．31%。

隨著服務(wù)型政府的建立和發(fā)展，政府與市場(chǎng)的邊界逐步清晰，行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其資產(chǎn)管理工作日益重要。財(cái)政部第35號(hào)、36號(hào)令出臺(tái)后，山東省財(cái)政廳通過理論研究、調(diào)研座談、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、開拓創(chuàng)新等手段，一直不斷探索行政事業(yè)資產(chǎn)管理的模式。一是通過清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、建立了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，夯實(shí)了行政事業(yè)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ);二是出臺(tái)《山東省省級(jí)行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)處置管理辦法》等相關(guān)政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同規(guī)范了資產(chǎn)處置管理;三是積極推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合;四是行政事業(yè)資產(chǎn)信息庫建立工作已經(jīng)基本完成并投入日常使用，數(shù)據(jù)可實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)更新。如何更好地利用數(shù)據(jù)庫信息，考核評(píng)價(jià)資產(chǎn)管理績(jī)效，服務(wù)于資產(chǎn)管理成為亟待解決的關(guān)鍵問題。而行政事業(yè)資產(chǎn)信息庫的使用、行政事業(yè)資產(chǎn)管理制度和部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的初步建立為該工作的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。⑧劉興云等:《山東省行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用績(jī)效評(píng)價(jià)研究》，山東省財(cái)政廳課題組，2014年。

相對(duì)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)而言，我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作起步較晚，發(fā)展相對(duì)滯后。例如，近年來山東省行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作在財(cái)政部門持續(xù)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)上，在行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)方面取得了比較突出的成績(jī)。但是，資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，因此，在山東省行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)過程中仍然存在許多亟需解決的問題。具體包括以下幾個(gè)方面:一是績(jī)效管理意識(shí)尚未真正建立。雖然財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作已經(jīng)開展了很多年，但行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作才剛剛起步。在行政事業(yè)資產(chǎn)管理過程中，績(jī)效管理意識(shí)尚未普及，績(jī)效觀念有待增強(qiáng)。二是績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容較窄。目前已經(jīng)開展的行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要是圍繞資產(chǎn)使用績(jī)效評(píng)價(jià)展開的，沒有包括資產(chǎn)從形成到使用再到處置的全過程，評(píng)價(jià)的范圍過窄，評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面。三是評(píng)價(jià)工作機(jī)制尚未建立。行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)方法單一，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)評(píng)價(jià)工作人員匱乏，開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的困難和阻力較大。

三、加強(qiáng)我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體措施

行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的有效延伸。加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于提高政府的績(jī)效管理水平和行政事業(yè)資產(chǎn)使用效率。當(dāng)前完善我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，需要緊密圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，積極轉(zhuǎn)變觀念，結(jié)合行政事業(yè)資產(chǎn)特點(diǎn)，從評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系構(gòu)建等方面進(jìn)行調(diào)整和完善。

(一)明確行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施主體及職責(zé)

行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體具有多元化特征。行政事業(yè)資產(chǎn)的管理部門、使用部門及社會(huì)公眾等等都是資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體，在資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)中承擔(dān)著不同的職責(zé)。因此，必須依法將各實(shí)施主體確定下來，并分別明確各實(shí)施主體的權(quán)力和責(zé)任，保證行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的有序開展。首先，明確財(cái)政部門和行政主管部門的評(píng)價(jià)責(zé)任。作為政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主管部門，各級(jí)財(cái)政部門在行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中處于主導(dǎo)地位。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)具體制定行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)章制度，統(tǒng)一組織安排資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，從源頭上加強(qiáng)對(duì)存量資產(chǎn)和增量資產(chǎn)的有效監(jiān)管。行政主管部門作為事業(yè)單位資產(chǎn)的具體管理者，對(duì)事業(yè)單位的評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為財(cái)政部門的參考，因而在事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)中具有非常重要的作用。其次，賦予行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)責(zé)任。行政事業(yè)單位作為國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際占有和使用單位，熟悉各類國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)狀況和具體使用情況，必須肯定其績(jī)效評(píng)價(jià)的主體地位。各級(jí)行政事業(yè)單位要按照財(cái)政部門的要求，具體組織本單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，通過規(guī)范的評(píng)價(jià)程序，最終形成客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告并向財(cái)政部門報(bào)送。根據(jù)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合財(cái)政部門的反饋信息，努力強(qiáng)化資產(chǎn)的績(jī)效管理，對(duì)本單位的資產(chǎn)管理工作進(jìn)行改革和完善。再次，重視社會(huì)公眾評(píng)價(jià)，培養(yǎng)第三方獨(dú)立主體評(píng)價(jià)。公共財(cái)政資金是行政事業(yè)資產(chǎn)形成的主要資金來源，社會(huì)公眾有權(quán)參與行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)過程。必須完善滿意率問卷調(diào)查、在報(bào)刊雜志和網(wǎng)絡(luò)媒體上發(fā)表意見建議等社會(huì)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的形式。同時(shí)，為提高行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性和科學(xué)性，可以引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所、獨(dú)立資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和科研院所等第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)主體，以增加績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性和專業(yè)性。

(二)規(guī)范行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容

我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括行政事業(yè)單位占有和使用的全部行政事業(yè)資產(chǎn)，從資產(chǎn)形成開始、到具體使用、再到處置報(bào)廢等所有過程和環(huán)節(jié)均應(yīng)納入資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括:第一，對(duì)行政事業(yè)單位融資進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的形成需要解決資金來源問題，因此行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)首先應(yīng)當(dāng)對(duì)其資金籌措機(jī)制或稱為融資機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)，其傳統(tǒng)的資金來源主要來源于稅收。對(duì)行政事業(yè)單位融資的績(jī)效評(píng)價(jià)，要比較融資的邊際收益與邊際成本，判斷是否實(shí)現(xiàn)最佳的融資規(guī)模和財(cái)政的動(dòng)態(tài)平衡，以防范政府機(jī)會(huì)主義行為。第二，對(duì)行政事業(yè)單位投資進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位的投資方向決定了其所掌握的國(guó)有資產(chǎn)所處的領(lǐng)域。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政模式的基本要求，行政事業(yè)單位服務(wù)于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，追求公共利益。因此，其投資的領(lǐng)域必須是市場(chǎng)失效或不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域。具體說，行政事業(yè)單位所從事的投資項(xiàng)目應(yīng)限定于所謂的公益性投資項(xiàng)目。對(duì)行政事業(yè)單位投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，主要是判斷投資項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)，并注意行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)投資不應(yīng)涉足于競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目和基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目領(lǐng)域。第三，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置決定了各級(jí)行政事業(yè)單位完成公共產(chǎn)品供給任務(wù)能夠掌握多少國(guó)有資產(chǎn)、掌握什么類型的國(guó)有資產(chǎn)以及以什么方式來占有使用這些國(guó)有資產(chǎn)，直接影響到行政事業(yè)單位政府職能和事業(yè)發(fā)展職能的履行。對(duì)資產(chǎn)配置進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，從提高資產(chǎn)配置效率角度來判斷各項(xiàng)資產(chǎn)配置的合理性和科學(xué)性。第四，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置是指行政事業(yè)單位占有的固有資產(chǎn)通過作價(jià)出讓方式讓渡實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)獲取資產(chǎn)處置收入的過程，主要包括報(bào)廢資產(chǎn)處置和閑置資產(chǎn)處置等。對(duì)資產(chǎn)處置進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于減少行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置的隨意性，避免行政事業(yè)單位的短期行為。第五，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。建立資產(chǎn)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，有利于降低行政成本、提高財(cái)政資金使用效益、推動(dòng)公共財(cái)政改革向縱深發(fā)展。

(三)完善行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度體系

現(xiàn)代服務(wù)型政府的基本特征是依法行政，表現(xiàn)為有限責(zé)任政府。政府的權(quán)力來源于社會(huì)公眾，必須在法律的范圍內(nèi)依法進(jìn)行行政活動(dòng)，政府有責(zé)任維護(hù)公民的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公正和公共安全。與此同時(shí)，政府也是“利益中人”，可能出現(xiàn)權(quán)力的濫用或行使不當(dāng)?shù)葐栴}，因此必須通過完善相關(guān)法律制度體系，約束和規(guī)范政府的施政行為，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要有相應(yīng)的制度保障，將評(píng)價(jià)主體的責(zé)任和義務(wù)、評(píng)價(jià)方法的選擇使用、評(píng)價(jià)程序等通過法律的形式固定下來。現(xiàn)階段完善行政事業(yè)資產(chǎn)管理法律制度體系，首先應(yīng)合并財(cái)政部“兩令”，制定并出臺(tái)《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理法》。2006年財(cái)政部頒布的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》是目前我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理方面最權(quán)威的制度規(guī)范，但其屬于部門規(guī)章的范疇，法律效力不高。加快行政事業(yè)資產(chǎn)管理的立法工作，盡快合并和完善財(cái)政部“兩令”，并由全國(guó)人大及常委會(huì)立法通過，作為指導(dǎo)我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的法律依據(jù)。其次，各級(jí)行政事業(yè)資產(chǎn)管理部門根據(jù)實(shí)際工作需要，進(jìn)一步細(xì)化資產(chǎn)管理及績(jī)效評(píng)價(jià)的具體制度。通過制定《行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》及實(shí)施細(xì)則、《行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)管理流程》、《行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)》等制度規(guī)范，進(jìn)一步明確行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、客體、工作程序、操作規(guī)程、實(shí)施步驟、評(píng)價(jià)模型及結(jié)果反饋。

(四)科學(xué)設(shè)定行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效管理的基本目標(biāo)是以最少資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)最大公共服務(wù)價(jià)值。因此，在設(shè)定行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)根據(jù)行政事業(yè)單位行業(yè)特征和服務(wù)對(duì)象需求對(duì)公共服務(wù)價(jià)值進(jìn)行解構(gòu)，堅(jiān)持科學(xué)性、合理性和適用性等原則，從宏觀和微觀兩個(gè)角度分類分層進(jìn)行設(shè)計(jì)。宏觀層面的指標(biāo)可以分解為衡量經(jīng)濟(jì)效益和非經(jīng)濟(jì)效益兩類。經(jīng)濟(jì)效益是行政事業(yè)資產(chǎn)有效使用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)生的間接推動(dòng)效益。非經(jīng)濟(jì)效益是公民在政治、文化、社會(huì)服務(wù)(教育、保障、安全、環(huán)境)等方面所獲得的效益。微觀層面的指標(biāo)具體可分解為安全完整、使用效率、使用效果三類。其中，安全完整是指行政事業(yè)資產(chǎn)在實(shí)物和價(jià)值上都不受損失，即賬實(shí)相符且可回收價(jià)值與應(yīng)回收價(jià)值相符;使用效率是指產(chǎn)出與資產(chǎn)占用的比值;使用效果是指產(chǎn)出的質(zhì)量或社會(huì)影響，可用質(zhì)量與產(chǎn)出比值、利益相關(guān)者滿意度反映。

(五)合理使用行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果

行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是對(duì)各單位資產(chǎn)績(jī)效狀況的客觀反映，對(duì)指導(dǎo)各單位改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理具有重要意義?？茖W(xué)合理的使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，有利于完善資產(chǎn)管理責(zé)任制，約束資產(chǎn)使用者的行為。各行政事業(yè)單位在一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后，通過編制年度績(jī)效報(bào)告，分別對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)融資、投資、配置、處置和使用等進(jìn)行客觀分析和評(píng)價(jià)。財(cái)政部門則要根據(jù)各行政事業(yè)單位績(jī)效計(jì)劃的執(zhí)行情況及完成結(jié)果，對(duì)各單位年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、操作方案的可行性、評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性、評(píng)價(jià)程序的合法性、績(jī)效信息的真實(shí)性等進(jìn)行判斷和分析。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與資產(chǎn)配置等掛鉤，充分發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果在提高預(yù)算編制合理性和優(yōu)化資產(chǎn)配置方面的重要作用。將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給各行政事業(yè)單位，作為進(jìn)一步制定績(jī)效評(píng)價(jià)戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和改善國(guó)有資產(chǎn)管理的依據(jù)，同時(shí)供下一財(cái)年進(jìn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)增量配置時(shí)參考，以保障資產(chǎn)使用方向的科學(xué)性和提高公共服務(wù)的效果。

(責(zé)任編輯:欒曉平)

F812．2

A

1003-4145［2015］03-0113-04

2015-01-31

劉興云，男，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委書記、教授、博士生導(dǎo)師。

馬靜，女，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政事業(yè)資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系及其應(yīng)用研究”(編號(hào):13BJY017)的階段性成果。