張杰/中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心(農(nóng)業(yè)部屠宰技術(shù)中心）

關(guān)于《生豬屠宰管理?xiàng)l例》的修訂說(shuō)明

張杰/中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心(農(nóng)業(yè)部屠宰技術(shù)中心）

一、關(guān)于修訂《生豬屠宰管理?xiàng)l例》的必要性、目標(biāo)和原則

（一）修訂必要性

1.是履行生豬屠宰行業(yè)管理和監(jiān)督執(zhí)法職能的需要。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

調(diào)整后，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。詳細(xì)說(shuō)，就是農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)起草畜禽屠宰相關(guān)法律法規(guī)草案，制定配套規(guī)章、規(guī)范；制定畜禽屠宰行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)畜禽屠宰行業(yè)統(tǒng)計(jì)；負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理，組織開(kāi)展監(jiān)督檢查、技術(shù)鑒定等活動(dòng)。

2.是保證畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要。

一是標(biāo)準(zhǔn)不完善、不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)中一些指標(biāo)不夠科學(xué)。

二是規(guī)范、引導(dǎo)屠宰加工企業(yè)重質(zhì)量、重安全，還缺乏有效的制度和機(jī)制。

三是產(chǎn)品安全信息公布不規(guī)范、不統(tǒng)一，導(dǎo)致消費(fèi)者無(wú)所適從，甚至造成消費(fèi)者不必要的恐慌。

四是監(jiān)管不到位、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，部門(mén)間存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。

（二）修訂目標(biāo)將《生豬屠宰管理?xiàng)l例》修訂為《畜禽屠宰管理?xiàng)l例》。

（三）修訂原則

一是緊緊圍繞保障畜禽產(chǎn)品安全這一中心?！妒称钒踩ā芬?guī)定的“食品安全”是一個(gè)狹義的概念，指食品無(wú)毒、無(wú)害、符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

二是遵循“保持穩(wěn)定、繼承發(fā)展”的基本原則。體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上主要表現(xiàn)為：學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立以畜禽產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度；堅(jiān)持預(yù)防為主。遵循產(chǎn)品安全監(jiān)管規(guī)律，對(duì)畜禽產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工等各個(gè)環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地確定有關(guān)制度，并建立良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)等機(jī)制，做到防患于未然。建立畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全事故預(yù)防和處置機(jī)制，提高應(yīng)急處理能力；強(qiáng)化了屠宰企業(yè)作為產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人的法律責(zé)任，引導(dǎo)生產(chǎn)者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中重質(zhì)量、重服務(wù)、重信譽(yù)、重自律，以形成確保畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、修訂后的主要內(nèi)容

（一）落實(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求

第一，明確國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作，縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作。

第二，整合屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)督管理執(zhí)法職能，授權(quán)縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法工作。

第三，根據(jù)調(diào)整后確立的食品安全監(jiān)督管理體制，將畜禽產(chǎn)品加工、經(jīng)營(yíng)、流通、餐飲環(huán)節(jié)違法行為的查處主體明確為食品藥品監(jiān)督管理等部門(mén)。

第四，按照工商登記制度改革有關(guān)要求，取消了《生豬屠宰管理?xiàng)l例》中屠宰廠場(chǎng)“應(yīng)當(dāng)持生豬定點(diǎn)屠宰證書(shū)向工商行政管理部門(mén)辦理登記手續(xù)”的規(guī)定。

（二）強(qiáng)化三方面責(zé)任落實(shí)

第一，強(qiáng)化地方政府畜禽屠宰屬地管理責(zé)任。

第二，強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)監(jiān)督管理責(zé)任。

第三，強(qiáng)化畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)主體責(zé)任。

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)主體責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)做到：一是守法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能出現(xiàn)違法行為，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是誠(chéng)信自律，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。食品行業(yè)是良心行業(yè)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要有社會(huì)責(zé)任感，守住道德底線，誠(chéng)信自律，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）建立畜禽屠宰管理制度

制度1：國(guó)家對(duì)畜禽屠宰實(shí)行許可制度。在《條例（草案）》中明確規(guī)定：豬牛羊雞鴨鵝實(shí)行屠宰許可制度。從事畜禽屠宰的，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，農(nóng)村地區(qū)不以經(jīng)營(yíng)為目的、個(gè)人自宰自食的，不需要取得許可。

制度2：推行畜禽屠宰廠（場(chǎng)）分級(jí)管理制度?！稐l例（草案）》第四條規(guī)定，國(guó)家根據(jù)生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）的規(guī)模、生產(chǎn)和技術(shù)條件以及質(zhì)量安全管理狀況，推行生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）分級(jí)管理制度。

制度3：實(shí)行畜禽屠宰獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)制度。即“畜禽屠宰廠（場(chǎng)）的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)員應(yīng)當(dāng)依照畜禽屠宰獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)規(guī)程，對(duì)屠宰畜禽同步實(shí)施檢驗(yàn)，并出具檢驗(yàn)報(bào)告。沒(méi)有檢驗(yàn)?zāi)芰Φ男笄萃涝讖S（場(chǎng)），應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)考核合格的獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)員實(shí)施檢驗(yàn)。

目前實(shí)行的動(dòng)物檢疫和肉品衛(wèi)生檢驗(yàn)：法律依據(jù)不同、性質(zhì)不同、實(shí)施主體不同、法律后果不同、內(nèi)容不同。

制度4：建立畜禽屠宰產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)包括動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)、品質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、非法添加物風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、衛(wèi)生規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)、投入品風(fēng)險(xiǎn)等等。而不僅僅是動(dòng)物疫病和品質(zhì)檢驗(yàn)。所以在草案中規(guī)定：國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)組織全國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)，對(duì)屠宰畜禽及其產(chǎn)品的質(zhì)量安全狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，制定、實(shí)施國(guó)家畜禽屠宰質(zhì)量安全監(jiān)控計(jì)劃。

開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意義：一是國(guó)際通行做法，也是應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)的重要經(jīng)驗(yàn)。二是可以為國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)和有關(guān)食品安全監(jiān)管部門(mén)提供科學(xué)決策依據(jù)，對(duì)于制定、修改食品安全標(biāo)準(zhǔn)和提高有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理效率都能發(fā)揮積極作用。三是對(duì)于在WTO框架協(xié)議下開(kāi)展國(guó)際畜禽產(chǎn)品貿(mào)易具有重大意義。四是進(jìn)行食品安全管理的重要技術(shù)基礎(chǔ)，有利于提高公眾的食品安全信心，推動(dòng)我國(guó)食品安全管理由末端控制向風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)向科學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

制度5：建立畜禽屠宰質(zhì)量追溯制度。明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)要如實(shí)記錄其屠宰的畜禽來(lái)源、畜禽產(chǎn)品流向、獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)和無(wú)害化處理等內(nèi)容，做到全程可追溯。也就是要求痕跡化管理。畜禽進(jìn)廠（場(chǎng)）查驗(yàn)登記制度。畜禽產(chǎn)品出廠（場(chǎng)）記錄制度。

可追溯制度可以概括為：在食品供應(yīng)的整個(gè)過(guò)程對(duì)食品的各個(gè)相關(guān)信息進(jìn)行記錄存儲(chǔ)的質(zhì)量保障系統(tǒng)，其目的是在食品出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，能夠快速有效的查詢(xún)到出問(wèn)題的原料或加工環(huán)節(jié)，必要時(shí)進(jìn)行召回，實(shí)施有針對(duì)性的懲罰措施，由此來(lái)提高食品安全水平。

制度6：建立畜禽問(wèn)題產(chǎn)品召回制度。明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)對(duì)存在安全隱患的畜禽產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)采取召回措施，防止問(wèn)題產(chǎn)品流向餐桌。這個(gè)也是按照《食品安全法》相關(guān)要求設(shè)置的條款。

制度7：建立畜禽屠宰統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度。明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)報(bào)送畜禽收購(gòu)、屠宰、銷(xiāo)售等信息，以便行業(yè)協(xié)會(huì)和主管部門(mén)及時(shí)掌握畜禽行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，及時(shí)應(yīng)對(duì)畜禽市場(chǎng)波動(dòng)。

制度8：建立畜禽屠宰獸醫(yī)衛(wèi)生控制體系制度。

制度9：建立病害畜禽及畜禽產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理制度。

制度10：建立畜禽屠宰廠（場(chǎng)）信用檔案制度，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況，納入國(guó)家統(tǒng)一信用信息共享交換平臺(tái)，并依法向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)有不良信用記錄的畜禽屠宰廠（場(chǎng)）增加監(jiān)督檢查頻次。

（四）加大監(jiān)督管理和執(zhí)法力度

第一，為合理配置行政管理資源和監(jiān)督執(zhí)法力量，要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)對(duì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，確定屠宰監(jiān)管的重點(diǎn)、方式和頻次。

第二，要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)制定畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢計(jì)劃，并組織實(shí)施。

第三，為加強(qiáng)部門(mén)間屠宰監(jiān)督執(zhí)法的配合和支持，要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)與公安部門(mén)建立畜禽屠宰行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機(jī)制。

第四，參照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋【2013】12號(hào)）的規(guī)定，加大了對(duì)畜禽屠宰相關(guān)違法行為的懲處力度。

第五，確立違法行為人禁止從業(yè)制度，規(guī)定受到行政處罰和刑事判罰的人員在規(guī)定期限內(nèi)不得從事畜禽屠宰活動(dòng)。其中被吊銷(xiāo)證書(shū)的，主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)的主管人員五年內(nèi)不得從業(yè)。被判處有期徒刑以上的，終身不得從事屠宰活動(dòng)。

（五）其他內(nèi)容

第一，提出畜禽屠宰廠場(chǎng)可以依法自愿成立行業(yè)協(xié)會(huì)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)。

第二，鑒于國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，以及畜禽屠宰活動(dòng)存在廢棄物處理不當(dāng)和環(huán)境污染隱患，草案在畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)設(shè)立條件中增加了“依法取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)”的內(nèi)容，提高了設(shè)立屠宰廠場(chǎng)的門(mén)檻。

第三，草案對(duì)從事清真屠宰活動(dòng)提出明確要求。這是涉及到民族政策問(wèn)題。

第四，草案為《畜禽屠宰管理?xiàng)l例》施行前設(shè)立的生豬定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)設(shè)定了過(guò)渡期。為3年。（本文根據(jù)會(huì)議資料整理，未經(jīng)作者審閱，如有出入，以其個(gè)人意見(jiàn)為準(zhǔn)）