楊吉林

(臨縣林業(yè)局，山西 臨縣 033200)

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淺談林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理

楊吉林

(臨縣林業(yè)局，山西 臨縣 033200)

介紹了我國林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的現(xiàn)狀，分析了林業(yè)生態(tài)工程及建設(shè)監(jiān)理具有分散性、復雜性、不確定性、持續(xù)性、可補救性、重復性等特點。探討了林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理存在的主要問題，最后提出了發(fā)展林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的對策。關(guān)鍵詞： 林業(yè)生態(tài)工程； 建設(shè)； 監(jiān)理

從1988年開始，我國工程建設(shè)領(lǐng)域推行監(jiān)理制度，先后經(jīng)歷了推行試點、穩(wěn)步發(fā)展和全面推進3個階段。實踐證明，工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程監(jiān)理制度可以有效地控制工程建設(shè)的質(zhì)量、投資和進度，對提高效益和確保安全具有顯著效果。然而，由于我國推行工程監(jiān)理制度較晚，監(jiān)理行業(yè)目前還處于發(fā)展階段，加之長期以來受計劃經(jīng)濟管理模式的束縛，我國的工程監(jiān)理體制還很不完善，各專業(yè)類別工程建設(shè)監(jiān)理的發(fā)展也極不平衡。

1 林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的現(xiàn)狀

相比其它工程行業(yè)，我國林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理起步較晚。2002年6月11日，國家林業(yè)局出臺了《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理實施辦法》。2003年7月24日，國家林業(yè)局又發(fā)布了《退耕還林工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》(試行)。 2007年8月1日，根據(jù)建設(shè)部第158號《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中對工程專業(yè)類別的劃分，將林業(yè)生態(tài)工程歸屬于農(nóng)林工程行業(yè)類別。這些部門規(guī)章制度的出臺和發(fā)布，為我國林業(yè)生態(tài)工程推行工程監(jiān)理制創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

目前，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理制度的實行仍處于探索階段，只有部分國家級和個別省市級重點林業(yè)生態(tài)工程項目實行了監(jiān)理制度。而且，林業(yè)生態(tài)工程的監(jiān)理尚無具體的、專業(yè)化的監(jiān)理標準和規(guī)范要求，專門從事林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理、管理，且經(jīng)驗豐富、監(jiān)理業(yè)績突出的監(jiān)理企業(yè)較少，既熟悉工程監(jiān)理業(yè)務(wù)、又精通林業(yè)生態(tài)工程專業(yè)技術(shù)的高素質(zhì)監(jiān)理人員嚴重缺乏。近年來，國家及各級政府加大了林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的投入，中國共產(chǎn)黨的“十八大”報告也將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列形成五位一體的中國特色社會主義建設(shè)新格局。林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)和發(fā)展迎來了新的發(fā)展機遇。因此，加快推行林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理制，建立現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)管理機制，為加快生態(tài)文明建設(shè)的進程提供保障。

2 林業(yè)生態(tài)工程及建設(shè)監(jiān)理的特點

2.1 分散性

一般來說，林業(yè)生態(tài)工程多以山系、水系、道路、村鎮(zhèn)等大范圍劃分，形成了點多、面廣、戰(zhàn)線長、施工區(qū)域大的特征。

2.2 復雜性

根據(jù)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的功能和目標可將其劃分為生態(tài)林、經(jīng)濟林，按用途又可分為農(nóng)田防護林、防風固沙林、水源涵養(yǎng)林、水土保持林等，按照營林方式又可分為人工造林、封山育林、飛播造林，按照區(qū)域又可劃分為城鎮(zhèn)綠化、鄉(xiāng)村綠化、荒山綠化等。而且，林業(yè)生態(tài)工程大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失嚴重、林草沙化退化、自然條件差和基礎(chǔ)設(shè)施落后的區(qū)域。因此，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)地理條件千差萬別，建設(shè)內(nèi)容要求不一，對工程監(jiān)理的技術(shù)要求也相應提高，監(jiān)理的工作強度和復雜性不亞于其它行業(yè)類別。

2.3 不確定性

林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的整體效益與工程區(qū)的地理位置、氣候、季節(jié)、土壤、自然災害及當?shù)亟?jīng)濟條件、人文環(huán)境等因素密切相關(guān)。林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的特點決定了工程建設(shè)監(jiān)理工作具有難控制性、不確定性和難以預見性。

2.4 持續(xù)性

林業(yè)生態(tài)工程屬于有生命的工程，工程施工結(jié)束并不意味著工程已經(jīng)竣工，通常還需要2 a～3 a的撫育管護。施工期相對較短、季節(jié)性強、工程維護期長等特點決定了林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理工作的長期性和持續(xù)性，監(jiān)理工作附加的額外工作量大，責任期也相應延長。

2.5 可補救性

林業(yè)生態(tài)工程在工程實施完成后，如果有個別不合格的情況可以進行補救。如，成活率低的造林工程可以通過補植、補種來保證工程的整體效益。但采取補救措施，勢必會增加工程投資。

2.6 重復性

林業(yè)生態(tài)工程投資渠道具有多元性，一項工程可以向多個部門申請投資立項。如，水利建設(shè)、以工代賑、農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧項目、土地整理等均涉及林業(yè)生態(tài)工程項目，易形成互相頂替、以舊頂新、交叉投資的重復建設(shè)行為。或是前一個項目實施后，因各方面原因未達到預期效果，又繼續(xù)在同一區(qū)域?qū)嵤┝硪粋€與其相同或類似的建設(shè)項目。因此，監(jiān)理方除承擔監(jiān)理責任外，還可能在不知情的情況下承擔了不該承擔的責任。

3 存在的主要問題

3.1 法規(guī)體系不健全

我國在工程建設(shè)領(lǐng)域(主要是建筑、水利水電、公路鐵路等工程領(lǐng)域)推行工程監(jiān)理制度20多年，工程監(jiān)理的法規(guī)體系已初步形成，但與國外發(fā)達國家相比，仍需進一步完善。尤其是林業(yè)生態(tài)工程領(lǐng)域，工程監(jiān)理制度的推行剛剛起步，相關(guān)完整的法規(guī)體系尚未形成，監(jiān)理制度的推行缺乏法規(guī)體系的支撐。

3.2 控制權(quán)不到位

建設(shè)工程監(jiān)理的主要職責是對工程建設(shè)質(zhì)量、進度和投資“三大目標”進行有效的控制。要做好“三大目標”的控制，就必須給予監(jiān)理機構(gòu)充分的控制權(quán)，尤其是投資控制權(quán)。而現(xiàn)階段，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理大多數(shù)沒有控制權(quán)，有的林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)中出現(xiàn)業(yè)主與施工單位相互串通、互為一體的現(xiàn)象，使得監(jiān)理機構(gòu)很難對工程進行有效的控制。監(jiān)理方公正、獨立、自主地開展工作，只能停留在理論上，不能充分發(fā)揮其應有的監(jiān)理職責，監(jiān)理控制目標難以實現(xiàn)。

3.3 林業(yè)生態(tài)工程設(shè)計不規(guī)范

林業(yè)生態(tài)工程相對于其它工程而言，技術(shù)含量較低。所以，目前林業(yè)生態(tài)工程的設(shè)計，很少聘請有資質(zhì)的設(shè)計單位進行，多數(shù)是地方行業(yè)部門自行設(shè)計，甚至有些林業(yè)生態(tài)工程邊設(shè)計、邊施工，或者先施工、后設(shè)計。另外，由于林業(yè)生態(tài)工程點多、面廣、戰(zhàn)線長，設(shè)計人員對工程的實地勘察不到位，造成工程設(shè)計粗略，深度不夠。工程設(shè)計中的問題直接導致工程在實施過程中的變更增多，監(jiān)理任務(wù)加重，監(jiān)理目標和監(jiān)理依據(jù)不明確、不具體。

3.4 施工單位整體實力差

林業(yè)生態(tài)工程大都比較分散，技術(shù)含量低，市場準入門檻低，施工隊伍良莠不齊，有專門的施工企業(yè)、專業(yè)隊，也有專業(yè)戶、包工頭(個人)。不論是哪種形式的施工隊伍，多數(shù)都不懂林業(yè)生態(tài)工程的建設(shè)和管理，施工經(jīng)驗不足，整體實力極差。

3.5 監(jiān)理企業(yè)管理水平低

林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制起步較晚，專門從事林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的企業(yè)較少，且多數(shù)缺乏監(jiān)理經(jīng)驗。只要與林業(yè)生態(tài)專業(yè)相關(guān)的監(jiān)理企業(yè)都涌入了林業(yè)生態(tài)工程的監(jiān)理隊伍當中，甚至有的監(jiān)理公司專門出租監(jiān)理資質(zhì)，或個人承攬工程后借用資質(zhì)，這種情況嚴重影響了工程監(jiān)理行業(yè)制度的規(guī)范。

3.6 缺乏高素質(zhì)的監(jiān)理人員

工程監(jiān)理要求監(jiān)理人員不但要精通專業(yè)技術(shù)知識和監(jiān)理業(yè)務(wù)知識，而且還要掌握與工程建設(shè)相關(guān)的政策、法律、法規(guī)，并具有一定的實踐經(jīng)驗、管理經(jīng)驗和良好的職業(yè)道德。目前，我國大多數(shù)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理只懂專業(yè)技術(shù)而無監(jiān)理實踐經(jīng)驗。或只懂監(jiān)理知識，而專業(yè)方面知識缺乏。高素質(zhì)的監(jiān)理人員嚴重短缺，成為制約林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。

3.7 監(jiān)理人員待遇低

林業(yè)生態(tài)工程的特殊性決定了林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的艱巨性、復雜性和長期性。然而，目前林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的費用較低，工程監(jiān)理企業(yè)只能維持低水平運轉(zhuǎn)，從而造成工程監(jiān)理人員的待遇偏低，監(jiān)理企業(yè)很難留住高素質(zhì)的人才，監(jiān)理服務(wù)不到位，發(fā)展后勁不足，遠遠跟不上林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)發(fā)展的需求。

4 發(fā)展對策

4.1 建立健全法律法規(guī)體系

監(jiān)理制度的推行，必須要有健全的法律法規(guī)體系做保障。目前，我國工程建設(shè)領(lǐng)域工程監(jiān)理法規(guī)體系已初步建立，但部分專業(yè)工程尤其是林業(yè)生態(tài)工程領(lǐng)域的法規(guī)體系還很不完善，監(jiān)理制度的推行缺乏法律保障。這就要求國家有關(guān)部門對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行修改和完善，尤其是行業(yè)主管部門應盡快制訂有關(guān)林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的部門規(guī)章、標準規(guī)范及規(guī)范性文件。同時，要大力宣傳并嚴格認真地貫徹落實。

4.2 組建林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理協(xié)會

建設(shè)領(lǐng)域推行工程監(jiān)理制，是我國工程建設(shè)管理的一項重大改革。要做好此項工作，就必須有一個專門的機構(gòu)進行規(guī)范管理。2006年12月11日建設(shè)部令第158號《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》將建設(shè)工程劃分為14個專業(yè)類別。各專業(yè)類別的工程有其各自的專業(yè)特點，需要由專業(yè)的管理機構(gòu)進行管理。因此，筆者認為中國工程建設(shè)監(jiān)理協(xié)會應重點從宏觀上對工程建設(shè)監(jiān)理進行管理，組建各專業(yè)分會，把各專業(yè)工程的監(jiān)理管理工作交由各分會進行管理。各省、市及自治區(qū)工程建設(shè)監(jiān)理協(xié)會也應組建各專業(yè)分會。

4.3 嚴格執(zhí)行從業(yè)準入制度

目前，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的市場運作比較混亂，必須盡快予以規(guī)范。其首要任務(wù)是嚴格執(zhí)行從業(yè)準入制度，包括設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)認定和企業(yè)監(jiān)理人員的執(zhí)業(yè)資格認定。杜絕無資質(zhì)單位承攬工程，不允許低資質(zhì)企業(yè)承攬高等級工程。同時，參與工程建設(shè)的各企業(yè)負責人也必須具備相應的執(zhí)業(yè)資格。

4.4 嚴格執(zhí)行招投標制

嚴格執(zhí)行招投標制是規(guī)范工程建設(shè)市場行為的重要手段。通過公開招標，不僅可以選擇有資質(zhì)、有實力、經(jīng)驗豐富、信譽度高的設(shè)計、施工、監(jiān)理單位參與到工程建設(shè)當中，而且還可以降低工程建設(shè)的成本，提高工程建設(shè)的質(zhì)量和效益，預防工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

4.5 開展林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理人員培訓

在林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)中推行工程監(jiān)理制度，是加強林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)管理的重要手段之一。要搞好林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理工作，監(jiān)理人才是關(guān)鍵。由于我國林業(yè)生態(tài)工程實施監(jiān)理制起步較晚，專業(yè)監(jiān)理工程師嚴重短缺。要在較短的時間內(nèi)解決這一問題，就必須大規(guī)模、全方位地開展林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理人員培訓。使所有從業(yè)人員能夠系統(tǒng)地學習和掌握林業(yè)生態(tài)專業(yè)知識、林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理業(yè)務(wù)知識、相關(guān)政策及法律法規(guī)，嚴格按有關(guān)規(guī)定通過國家監(jiān)理工程師資格或林業(yè)監(jiān)理工程師資格考試。

4.6 改革監(jiān)理委托程序

目前，我國林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)大都是由中央及省、市、縣各級政府進行投資，業(yè)主多為地方政府或地方行業(yè)主管部門。工程建設(shè)監(jiān)理通常是由業(yè)主通過招標或直接委托工程監(jiān)理機構(gòu)，并簽訂委托監(jiān)理合同。這種監(jiān)理委托形式，業(yè)主一般不將工程控制權(quán)充分地授予監(jiān)理機構(gòu)，監(jiān)理機構(gòu)很難做到對工程建設(shè)的“嚴格監(jiān)理”。鑒于林業(yè)生態(tài)工程及林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的特殊性，筆者認為現(xiàn)階段我國林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理的委托程序應做適當調(diào)整，應由工程投資人通過招標或直接委托工程監(jiān)理機構(gòu)。國家級項目可由國家行業(yè)主管部門授權(quán)省級行業(yè)主管部門，省級行業(yè)主管部門按要求委托工程監(jiān)理機構(gòu)，并簽訂委托監(jiān)理合同，將工程控制權(quán)充分授予監(jiān)理機構(gòu)。監(jiān)理費也應由委托方直接支付監(jiān)理方，監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)理工作應直接向委托方負責。

4.7 提高監(jiān)理人員待遇

林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理費用低的問題嚴重制約林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展。因此，林業(yè)生態(tài)工程在做概預算時要嚴格按《工程建設(shè)監(jiān)理及相關(guān)服務(wù)收費標準》[2007]670號中的相關(guān)規(guī)定留足工程建設(shè)監(jiān)理費。其次，在工程建設(shè)監(jiān)理招投標中應嚴格遵守招投標法有關(guān)規(guī)定，科學制訂評標辦法，樹立服務(wù)優(yōu)先理念，拚棄低價中標，消除林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理市場中的不正當競爭。第三，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理機構(gòu)要加強內(nèi)部管理，提高監(jiān)理人員待遇，使高素質(zhì)的監(jiān)理人才進得來、留得住，不斷提升工程監(jiān)理水平，促進監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展。

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2015-01-17

楊吉林(1969— )，男，山西臨縣人，1992年畢業(yè)于山西農(nóng)業(yè)大學，工程師。

F326.2

C

1007-726X(2015)02-0041-03