吐?tīng)栠d·買(mǎi)買(mǎi)提明

(新疆水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，新疆 烏魯木齊 830001)

“水利興，則新疆興”。目前新疆水環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻，地表水過(guò)度使用和地下水過(guò)度開(kāi)采問(wèn)題嚴(yán)重，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水結(jié)構(gòu)不合理，用水效率和效益低下，生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)用水矛盾突出;水環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)峻［1］。單純靠行政垂直管理式的工程性配水已難以解決水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)，充分發(fā)揮“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，建設(shè)水市場(chǎng)制度已成必然發(fā)展趨勢(shì)。水市場(chǎng)主要是水權(quán)交易與排污權(quán)交易耦合的水交易機(jī)制，本文主要對(duì)新疆水權(quán)交易機(jī)制的建立進(jìn)行初步探討。

1 水市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

水，作為稀缺的自然資源和國(guó)家的戰(zhàn)略資源，是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段配置水資源，水價(jià)嚴(yán)重背離價(jià)值，不反映供求關(guān)系，資源利用效率低下，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。以市場(chǎng)手段來(lái)配置水資源，提高水資源利用效率已經(jīng)是勢(shì)在必行。

目前，我國(guó)的水市場(chǎng)剛剛起步，水資源管理正處于轉(zhuǎn)型期，正在從單純的政府調(diào)控型轉(zhuǎn)為政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合型，還需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間才會(huì)逐步過(guò)渡到以水市場(chǎng)為主的水資源配置模式。2000年11月，浙江東陽(yáng)－義烏的水權(quán)轉(zhuǎn)讓開(kāi)啟了水權(quán)體制市場(chǎng)化改革的先河，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)水資源利用市場(chǎng)化的思考。受東陽(yáng)－義烏的水權(quán)改革模式的啟發(fā)，全國(guó)許多省份也逐漸開(kāi)始摸索建立適合本地區(qū)的水市場(chǎng)機(jī)制。

新疆水市場(chǎng)建設(shè)相對(duì)起步較晚，在一些地區(qū)也嘗試性的開(kāi)展了一些水權(quán)改革工作。以昌吉州為例，2014年，昌吉州啟動(dòng)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)登記管理，并在每個(gè)縣市確定1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村、灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配試點(diǎn)，7個(gè)點(diǎn)涉及農(nóng)業(yè)人口8萬(wàn)多人、控灌面積53萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)灌溉總用水量2.2億m3。并擬定《昌吉州農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配及水量交易管理辦法》，擬以二輪土地承包的灌溉面積為基數(shù)，將農(nóng)業(yè)灌溉用水初始水權(quán)量化到鄉(xiāng)、村、戶(hù)，并頒發(fā)初始水權(quán)證書(shū)。昌吉州瑪納斯縣在塔西河、周家莊2個(gè)村率先建立水權(quán)交易中心，依托包家店水管所，鼓勵(lì)農(nóng)民將節(jié)約水量通過(guò)交易平臺(tái)，以農(nóng)業(yè)基準(zhǔn)水價(jià)5倍的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給塔西河工業(yè)園區(qū)企業(yè)。該縣通過(guò)高效節(jié)水年節(jié)約水量3600萬(wàn)m3，向工業(yè)供水200多萬(wàn)m3。

2 建立健全水市場(chǎng)的必要性

(1)是解決新疆水資源問(wèn)題的關(guān)鍵。

目前新疆水資源用水結(jié)構(gòu)不合理、用水效率和效益低下的局面仍然沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)，隨著新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，分析新疆水市場(chǎng)現(xiàn)狀，逐步建立水市場(chǎng)，以促進(jìn)節(jié)約用水，合理配置水資源，實(shí)現(xiàn)新疆水資源的可持續(xù)利用。

通過(guò)水市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮好價(jià)格杠桿作用，有利于加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民主動(dòng)種植耗水低、產(chǎn)值高的作物。有利于生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)牧民節(jié)水意識(shí)。

(2)是實(shí)現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要條件。

隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)生活及工業(yè)用水的增加，用水結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步調(diào)整，使水資源供需矛盾更為突出。通過(guò)農(nóng)業(yè)節(jié)水控制農(nóng)業(yè)用水總量不增長(zhǎng)或壓縮農(nóng)業(yè)用水量轉(zhuǎn)供工業(yè)、生活用水，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥(niǎo)”的策略，將已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是為了給當(dāng)?shù)仳v出水資源空間，留給更適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式和效益更好的產(chǎn)業(yè);大力發(fā)展節(jié)水灌溉高新技術(shù)，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)，提高水的利用率，成為緩解水資源短缺、保護(hù)和改善綠洲生態(tài)與環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要措施之一。國(guó)家應(yīng)加大支持新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，由農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型為新型工業(yè)化，減少或抑制對(duì)水資源的需求。

新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展用水問(wèn)題近期主要是應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)配置基礎(chǔ)資源的作用，開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)換，調(diào)整流域用水結(jié)構(gòu)，置換農(nóng)業(yè)用水用于工業(yè)、城鎮(zhèn)用水，是近期解決開(kāi)發(fā)區(qū)乃至流域水資源配置問(wèn)題的主要途徑的結(jié)論，今后應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)流域內(nèi)的用水戶(hù)通過(guò)水權(quán)置換，以市場(chǎng)的手段配置水資源，形成節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到水資源的優(yōu)化配置目標(biāo)。

3 建立健全水市場(chǎng)需關(guān)注的問(wèn)題

(1)保證轉(zhuǎn)讓方的權(quán)益。

探索多途徑水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，壓減灌溉土地面積，將農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)向工業(yè)用水。如可采取三種模式:企業(yè)出資—建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)—節(jié)約農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水;企業(yè)出資—補(bǔ)償農(nóng)業(yè)大戶(hù)退地—農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水;企業(yè)出資購(gòu)買(mǎi)一定年限的水資源使用權(quán)—資金用于建設(shè)調(diào)水工程。

以“企業(yè)投資—補(bǔ)償合法農(nóng)業(yè)大戶(hù)退地—節(jié)約農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水”為例，新疆每畝地灌溉定額一般在500～600m3，如1m3水按照2元錢(qián)計(jì)算，每畝地水量約合1000元，企業(yè)需要工業(yè)用水，可按照每畝地每年1000元補(bǔ)償大戶(hù)，大戶(hù)退出耕作，其減少的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)給企業(yè)使用。這樣既解決耕地面積過(guò)大問(wèn)題，也為工業(yè)用水找到水源，同時(shí)也保障了合法大戶(hù)的權(quán)益，水資源向高效益轉(zhuǎn)移，用水總量也未增加。

(2)水權(quán)轉(zhuǎn)讓條件。

用水戶(hù)水量交易必須具備以下條件:①農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)換中，受讓方必須是經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目并具有水資源論證報(bào)告書(shū)，按照生產(chǎn)規(guī)模購(gòu)買(mǎi)水量;②水量交易雙方必須按時(shí)交納水費(fèi)、水資源費(fèi)和其它各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，無(wú)拖欠、拒繳水費(fèi)現(xiàn)象;③水量交易申請(qǐng)人雙方在本年度內(nèi)未出現(xiàn)過(guò)違規(guī)取水現(xiàn)象;④水量交易雙方要嚴(yán)格執(zhí)行所在灌區(qū)水管部門(mén)供配水計(jì)劃;⑤水量交易的對(duì)象以村組或農(nóng)民用水協(xié)會(huì)為最小單位，原則上水量交易的最低期限為10年，最高期限不超過(guò)20年。

4 建立健全水市場(chǎng)政策建議

(1)改革現(xiàn)有水權(quán)制度。明晰水資源所有權(quán)，要在堅(jiān)持國(guó)家對(duì)水資源統(tǒng)一享有所有權(quán)的前提下，以區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合，以流域管理為主。

(2)做好不同流域、不同行政區(qū)區(qū)域、不同行業(yè)、不同部門(mén)的水權(quán)初始確權(quán)與分配。

(3)結(jié)合水權(quán)的特殊性、相對(duì)性和復(fù)雜性，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，培育水市場(chǎng)，做好水市場(chǎng)構(gòu)架和制度頂層設(shè)計(jì)。

(4)在流域管理機(jī)構(gòu)的框架下建立水權(quán)交易機(jī)構(gòu)，加快水利投融資平臺(tái)建立。

①建立流域管理機(jī)構(gòu)。為保證受水區(qū)本地水資源和外調(diào)水資源的合理開(kāi)發(fā)利用和調(diào)控，充分發(fā)揮調(diào)水工程效益，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置目標(biāo)，按照水資源統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理目標(biāo)，改革現(xiàn)行水資源管理體制。

②建立水權(quán)交易機(jī)構(gòu)。在流域管理機(jī)構(gòu)的框架下，建立管理水權(quán)交易市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)，包括管理機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)發(fā)布水權(quán)交易信息、審查是否符合水權(quán)轉(zhuǎn)讓條件、代表政府簽訂《水權(quán)交易合同》、進(jìn)行水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)督管理等。借鑒國(guó)內(nèi)、疆內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立。

③建立水利投融資平臺(tái)。對(duì)具有發(fā)電、供水等效益的工程建設(shè)項(xiàng)目，全面推廣項(xiàng)目法人的招標(biāo)制，由市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

列舉以下實(shí)例說(shuō)明問(wèn)題。本世紀(jì)初，在市場(chǎng)發(fā)展尚不完善、政府投資為主的形勢(shì)下，庫(kù)車(chē)縣的銅場(chǎng)水庫(kù)工程建設(shè)資金來(lái)源為申請(qǐng)財(cái)政資金，該工程任務(wù)為灌溉、防洪和發(fā)電，但由于財(cái)政資金不足導(dǎo)致電站至今未建成。若采用招投標(biāo)制選擇項(xiàng)目法人，先籌集市場(chǎng)資金、不足部分再申請(qǐng)財(cái)政資金，就可以讓市場(chǎng)在配置資金中發(fā)揮更大的作用。

阿爾塔什水利樞紐是具有灌溉、防洪和發(fā)電等綜合任務(wù)，工程總投資為100.23億元，該項(xiàng)目若全部申請(qǐng)財(cái)政資金是存在一定困難的，在國(guó)家發(fā)改委的主導(dǎo)下，對(duì)阿爾塔什項(xiàng)目建設(shè)法人進(jìn)行招標(biāo)，由新華水電公司中標(biāo)，出資70億元(含銀行貸款)，不足部分再申請(qǐng)財(cái)政資金約為30億元。

對(duì)以上2個(gè)實(shí)例，本次研究認(rèn)為具有經(jīng)營(yíng)效益的水利工程項(xiàng)目建設(shè)必須嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人招標(biāo)制，以市場(chǎng)配置資源為主，申請(qǐng)財(cái)政資金為輔，積極促進(jìn)水利工程的建設(shè)準(zhǔn)備工作，加快建設(shè)水利投融資平臺(tái)迫在眉睫。

5 結(jié)語(yǔ)

新疆的水利建設(shè)已達(dá)60余年，各方面均取得了很大的進(jìn)展。但在水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)方面還存在諸多問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，建立水市場(chǎng)，開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑑?yōu)化水資源配置。完善水市場(chǎng)管理和交易機(jī)構(gòu)，健全相關(guān)制度，建立水利投融資平臺(tái)。新疆的水利經(jīng)濟(jì)能夠穩(wěn)定、健康發(fā)展，全疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將會(huì)得到持續(xù)的保障。

［1］李明傳，李虹瑾.新疆新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)水資源需求的對(duì)策研究［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理.2014(11).

［2］王曉東，劉文，等.中國(guó)水權(quán)制度研究［M］河南:黃河水利出版社.2007.

［3］李原園，劉戈力，高弋絹.水市場(chǎng)與水權(quán)交易［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2004(02).

［4］張慶文.我國(guó)水權(quán)交易實(shí)施和研究進(jìn)展［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2012(05).

［5］張郁.南水北調(diào)中的水權(quán)交易市場(chǎng)構(gòu)建［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2002(03).

［6］汪恕誠(chéng).水權(quán)轉(zhuǎn)換是水資源優(yōu)化配置的重要手段.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2004(03).