張權(quán)召 韓緒博

(1.南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局， 河南 鄭州 450016；2.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100038)

水利工程中工程變更審核工作的探討

張權(quán)召1韓緒博2

(1.南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局， 河南 鄭州 450016；2.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100038)

合同變更是水利工程建設(shè)中常見的現(xiàn)象，合理地處理變更項(xiàng)目是控制工程總投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，對如何以合同為基準(zhǔn)，以事實(shí)為依據(jù)，在審核過程中公平合理地維護(hù)合同雙方的利益，有針對性地在變更內(nèi)容審核方面和變更項(xiàng)目審核方式方法上提出了看法。

變更；合同；審核；水利工程

1 背 景

水利工程具有工期長、技術(shù)復(fù)雜、不可復(fù)制等特性[1-2]，在工程建設(shè)過程中，由于受到地形地質(zhì)條件變化、設(shè)計(jì)深度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改變、施工方法或工藝的改變、建設(shè)期政策方針的變化等多種因素影響，發(fā)生合同變更是常見的現(xiàn)象。從合同一方提出變更建議書，監(jiān)理、發(fā)包人審核批準(zhǔn)，再到監(jiān)理人發(fā)出變更指令，最后到承包人執(zhí)行指令，整個(gè)過程就是一個(gè)各方博弈的過程。在實(shí)際的施工過程中，變更處理往往比較滯后，甚至多集中在工程建設(shè)的尾工期進(jìn)行處理，而水利工程一般工期較長，變更事項(xiàng)拖得越久，資料的收集也越加不便，難以真實(shí)還原當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場實(shí)際，一方面給審核工作帶來不便，同時(shí)也給投資控制帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。本文從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，站在公平、公正的立場，使得在對待變更問題上“發(fā)包人給合理的錢、承包人拿放心的錢”，重點(diǎn)闡述在對變更項(xiàng)目處理審核過程中需要關(guān)注的內(nèi)容以及開展審核工作的方式方法，以期為政府監(jiān)管部門或相關(guān)審計(jì)單位提供借鑒。

2 變更處理相對滯后的原因

造成變更處理相對滯后的原因有多個(gè)方面。?在工程建設(shè)期，各方的工作重心都放在保質(zhì)量、搶進(jìn)度上，忽視對合同的管理；?在施工階段可能存在承包人不敢索賠，發(fā)包人暗示不讓索賠的局面，工程進(jìn)入收尾階段，合同雙方利益博弈劇烈，承包人提出的索賠意愿強(qiáng)烈；?專職合同管理人員少，合同管理人員變動(dòng)頻繁，建設(shè)期間承包人保存證據(jù)材料意識(shí)差，在報(bào)送變更項(xiàng)目時(shí)，提交資料不充分導(dǎo)致變更處理周期長；?承包人考慮競標(biāo)或?qū)κ┕ゎA(yù)判有所偏差，投標(biāo)報(bào)價(jià)偏低，在工程尾工階段，有可能因自身原因的虧損，想從變更項(xiàng)目中進(jìn)行彌補(bǔ)，對發(fā)包人處理的有些變更未達(dá)到心理預(yù)期而采取不認(rèn)可、不簽字，導(dǎo)致變更難以處理；?監(jiān)理單位未能履行好管理職責(zé)，在程序?qū)徟?、工程量審核和合同變更價(jià)款支付方面，發(fā)揮作用有限。

3 變更項(xiàng)目審核的內(nèi)容

變更項(xiàng)目審核的內(nèi)容主要包括：合同變更的理由是否成立，定性是否準(zhǔn)確，依據(jù)是否充分，材料是否完備，程序是否合規(guī)，手續(xù)是否齊全，計(jì)量是否真實(shí)，定價(jià)是否合理。

3.1 變更定性審核

定性審核的重點(diǎn)為變更描述是否準(zhǔn)確，變更定性分析是否合規(guī)。主要是依據(jù)《水利水電土建工程施工合同條件》(GF—2000—0208)中39.1款 “變更的范圍和內(nèi)容”中的七條約定，確定該事項(xiàng)是否可以定性為變更，籠統(tǒng)來說就是施工承包合同中的施工組織設(shè)計(jì)是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化和調(diào)整，它是判斷合同變更是否成立的關(guān)鍵。在審核的過程中主要把握以下幾個(gè)方面：?變更描述是否準(zhǔn)確；?變更的依據(jù)是否充分，支撐材料是否齊全；?變更定性分析是否合理；?變更指示的內(nèi)容是否完善等。

3.2 變更程序?qū)徍?/p>

程序?qū)徍说闹攸c(diǎn)是審批程序是否合規(guī)、合同程序是否符合合同約定。在審核過程中主要依據(jù)《水利水電土建工程施工合同條件》(GF—2000—0208)中39條有關(guān)規(guī)定，梳理該變更事項(xiàng)從頭至尾是否符合合同約定的程序。此外，還應(yīng)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容：?上報(bào)和批復(fù)的變更資料是否齊全；?變更指示中是否明確變更依據(jù)、變更內(nèi)容、變更計(jì)量方法、變更定價(jià)原則、變更對工期的影響等；?是否有先實(shí)施后批復(fù)行為，即變更項(xiàng)目已實(shí)施但尚未按程序報(bào)批；?該變更項(xiàng)目是否按照有關(guān)規(guī)定上報(bào)和備案；?各參建單位有無逆程序補(bǔ)充變更資料的行為；?變更審批過程中對技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案、變更報(bào)價(jià)是否做到有理有據(jù)；?實(shí)際實(shí)施內(nèi)容與批復(fù)的內(nèi)容是否一致等。

3.3 變更計(jì)量審核

計(jì)量審核時(shí)，把握好計(jì)量的依據(jù)是關(guān)鍵，哪些是計(jì)量的第一手資料，哪些只能作為佐證資料，哪些資料是有效資料，要做到心中有數(shù)。如：合同文件、技術(shù)條款、工程量清單是計(jì)量的直接依據(jù)，變更指令及修訂的工程量清單、施工組織設(shè)計(jì)、有關(guān)計(jì)量的補(bǔ)充協(xié)議是工程變更后計(jì)量的依據(jù)，施工圖紙是工程計(jì)量中幾何尺寸和工程數(shù)量的依據(jù)，建管、監(jiān)理、施工單位現(xiàn)場工程量聯(lián)合簽證單是結(jié)算支付的依據(jù)。在審核過程中關(guān)注以下幾方面的內(nèi)容：?變更工程量的計(jì)量方式、原則是否符合合同約定；?計(jì)量的依據(jù)資料是否充分；?計(jì)量方法是否正確、結(jié)果是否準(zhǔn)確無誤，有無漏計(jì)和錯(cuò)計(jì)；?計(jì)量是否真實(shí)可靠，計(jì)量的過程中是否存在重復(fù)計(jì)量或隱蔽工程量虛報(bào)等。

3.4 變更定價(jià)審核

單價(jià)審核的重點(diǎn)是變更定價(jià)是否合理。在需要調(diào)整合同價(jià)格時(shí)，《水利水電土建工程施工合同條件》(GF—2000—0208)中39.2款“變更的處理原則”給出了單價(jià)或合價(jià)確定三原則，即：?《工程量清單》中有適用于變更工作的項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)采用該項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)；?《工程量清單》中無適用于變更工作的項(xiàng)目時(shí)，則可在合理的范圍內(nèi)參考類似項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)作為變更估價(jià)的基礎(chǔ)，由監(jiān)理人與承包人協(xié)商確定變更后的單價(jià)或合價(jià)；?《工程量清單》中無類似項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)可供參考，則應(yīng)由監(jiān)理人、發(fā)包人和承包人協(xié)商確定新的單價(jià)或合價(jià)[3]。

按照以上單價(jià)或合價(jià)的確定原則，除第一種情況外，均需重新確定變更項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)，一般有以下幾種方法：?合同中無適用于變更項(xiàng)目的單價(jià)，但有類似項(xiàng)目可參考的，按照與合同單價(jià)水平相一致的原則確定新的單價(jià)或價(jià)格，但其確定的單價(jià)只有在原單價(jià)合理的情況下才會(huì)相對合理，當(dāng)原單價(jià)有不平衡報(bào)價(jià)時(shí)，該方法欠妥，這也是一些承包商投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)的策略。比如對沒有工程量只填報(bào)單價(jià)的項(xiàng)目、估計(jì)今后工程量可能增加的項(xiàng)目、實(shí)施可能性大的暫定項(xiàng)目等，在總價(jià)基本確定的前提下投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，提高單價(jià)，反之降低[4]，這是通過變更謀取利益的一種常見方式。 ?變更項(xiàng)目在合同中無類似項(xiàng)目的單價(jià)或合價(jià)可供參考時(shí)，以定額為基礎(chǔ)，重新編制變更項(xiàng)目單價(jià)；無定額可采用或參考的項(xiàng)目，一般是委托具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析核定，或者承包人和監(jiān)理人通過現(xiàn)場工藝試驗(yàn)，核定其工作消耗量。?此外對于一些較小的變更項(xiàng)目，以計(jì)日工為依據(jù)確定單價(jià)。

在單價(jià)的審核過程中應(yīng)注意以下幾方面：?變更定價(jià)是否符合合同計(jì)價(jià)原則；?組價(jià)時(shí)套用的定額子目是否合理準(zhǔn)確；?組價(jià)的內(nèi)容與施工方案是否一致等。

4 變更項(xiàng)目審核的方式方法

變更項(xiàng)目審核工作的開展，一般是根據(jù)選定的變更項(xiàng)目類型，組建合理的審核小組，深入工程一線開展工作，現(xiàn)場工作結(jié)束后，及時(shí)形成審核報(bào)告，并督促相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行整改。

4.1 審核前準(zhǔn)備工作

選擇有代表性的、變更存在爭議的項(xiàng)目，組建審核組時(shí)，最好選擇一些熟悉工程的合同管理人員和造價(jià)專業(yè)人員，將擬開展審核的變更項(xiàng)目通知各參建單位，在審核小組進(jìn)駐現(xiàn)場前準(zhǔn)備好待核查資料，主要包括合同文件、變更申請單、變更指示、監(jiān)理單位審核材料、變更項(xiàng)目相關(guān)的施工日志和監(jiān)理日志及驗(yàn)收資料、施工方案、工程量清單、施工圖紙、現(xiàn)場簽證工程量、變更單價(jià)組價(jià)過程等，同時(shí)制定工作方案，進(jìn)行合理分工，安排好工作行程，確保審核工作的順利開展。

4.2 實(shí)施階段

審核小組進(jìn)駐現(xiàn)場之后，主要通過聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場踏勘、溝通交流等方式開展工作，具體包括：?召開進(jìn)場工作會(huì)，聽取相關(guān)單位簡要匯報(bào)變更項(xiàng)目處理情況，初步了解審核項(xiàng)目，同時(shí)向各單位明確目標(biāo)，落實(shí)各方責(zé)任。?審核組開展現(xiàn)場工作，主要圍繞變更定性、程序、計(jì)量、定價(jià)四個(gè)方面。在熟悉變更資料的基礎(chǔ)上，對照合同文件，找出與變更項(xiàng)目相關(guān)的條款，分析變更項(xiàng)目理由和依據(jù)的充分性，確定該變更是否成立；根據(jù)變更處理的有關(guān)規(guī)定，評價(jià)變更項(xiàng)目的處理程序是否合規(guī)；通過現(xiàn)場踏勘，復(fù)核施工圖紙上的工程量，抽查施工記錄及監(jiān)理日志和旁站記錄，檢查實(shí)際結(jié)算的工程量是否真實(shí)可靠；依據(jù)暫估價(jià)三原則，參考定額和相關(guān)施工組織設(shè)計(jì)，認(rèn)真復(fù)核組價(jià)的過程是否正確，定價(jià)是否合理。?及時(shí)對檢查工作情況進(jìn)行匯總總結(jié)，形成審核工作記錄表，同時(shí)留存相關(guān)問題的佐證材料。

4.3 審核成果

現(xiàn)場工作結(jié)束后，審核小組應(yīng)盡快形成變更項(xiàng)目檢查報(bào)告，召開意見交流會(huì)，通報(bào)審核情況，同參建各方充分交換意見，并對發(fā)現(xiàn)的問題提出初步指導(dǎo)意見及建議，必要時(shí)對審核意見的整改落實(shí)情況進(jìn)行復(fù)查。

5 結(jié) 語

水利水電工程建設(shè)周期長，涉及的關(guān)系復(fù)雜，受自然條件和客觀因素影響大[5]，工程變更是焦點(diǎn)，處理好工程變更需要參建各方的配合和理解，發(fā)揮好政府在變更審核中的作用，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，以合同為基準(zhǔn)，以事實(shí)為依據(jù)，在職責(zé)范圍之內(nèi)合法合規(guī)、合情合理實(shí)施對變更項(xiàng)目處理的監(jiān)督，保障合同雙方的合法權(quán)益，為水利工程建設(shè)領(lǐng)域營造一個(gè)良好的建設(shè)環(huán)境。

[1] 陶崇峽.變更索賠的探討與實(shí)踐[J].水利水電施工,2011,124(1):100-103.

[2] 王衛(wèi)華,張志鵬,馮宇,等.水利水電工程施工合同中變更索賠技巧探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2013,41(30):12219-12221.

[3] GF—2000—0208水利水電土建工程施工合同條件[S].

[4] 吳國如.水電工程施工索賠變更方法與技巧初探[J].人民長江,2007,38(5):118-119.

[5] 趙冠松.水利工程變更與索賠探討[J].水利水電技術(shù),2013,44(3):34-36.

Discussion on the audit work of engineering change in water conservancy project

ZHANG Quanzhao1,HAN Xubo2

(1.MidlineTrunkProjectConstructionAdministrationinSouth-to-NorthWaterDiversionProject,Zhengzhou450016,China;2.MinistryofWaterResources,ConstructionManagementandQualitySafetyCenter,Beijing100038,China)

Contract change is a common phenomenon in the construction of water conservancy projects,and the proper handle of engineering change is a key link in the process of controlling the total investment of project.From the prospect of government regulation,views are proposed targeted on changing content audit and changing item audit mode,aiming at how to fairly and rationally maintain the interests of both parties in the contract in audit process with contract as benchmark and fact as basis.

change;contract;audit;water conservancy project

10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2015.09.017

TV51

A

1005-4774(2015)09-0054-03