白 爽,何晨曦,趙 霞
(中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,北京100083)
草原生態(tài)是我國整體生態(tài)的重要組成部分之一,在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設過程中起著至關重要的作用,但由于過度放牧和保護不足等多方面原因,我國草原可利用的面積正在急劇減少,這不僅影響了牧民的生產(chǎn)生活,也對中國的整體生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。諸多學者就我國草原資源和生態(tài)現(xiàn)狀進行了分析,并指出我國在進行生態(tài)保護過程中存在的不足之處。張志民等[1]通過對我國草原退化現(xiàn)狀和草原與森林生態(tài)價值的對比分析,提出了建立草原生態(tài)補償?shù)慕ㄗh。張培棟[2]則對西部地區(qū)草地生態(tài)補償機制的構建進行了探討。朱立博等[3]以呼倫貝爾草原為例闡述了草原生態(tài)補償?shù)谋匾院途o迫性。程秀麗[4]對草原生態(tài)建設補償機制建立的背景進行了理論和實踐分析,系統(tǒng)闡述了建立草原生態(tài)補償機制的必要性。田艷麗[5]、孟慧君和程秀麗[6]則指出我國現(xiàn)行草原生態(tài)補償政策缺乏長期有效機制。黃濤等[7]指出近年來國家在加大草原生態(tài)保護建設力度的同時,對促進畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民增收的措施考慮欠缺,犧牲了牧民們的個人利益,導致牧民增收速度不增反降。這些研究反映出目前我國草原生態(tài)問題亟待解決,且我國尚缺乏長期有效的生態(tài)獎補機制。
隨著草原生態(tài)問題日益引起學者們的關注,我國政府也出臺了一系列政策措施來改善該狀況。2000年政府組織實施了天然草原退牧還草、京津風沙源草地治理、西南巖溶地區(qū)石漠化草地治理等重大草原生態(tài)保護工程項目,2002年國務院頒布了建國以來我國關于草原保護與建設的第一個專門性文件《關于加強草原保護與建設的若干意見》[8]。尤其是在2010 年10 月12 日,國務院召開會議決定自2011年開始實施草原生態(tài)保護補償獎勵政策,主要包括禁牧補助、草畜平衡獎勵、對農(nóng)牧民進行生產(chǎn)性補貼和相關技術培訓等。理論上,這一系列政策無疑會對草原生態(tài)改善起到積極作用,但具體執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)一定問題,一些學者就未來如何在真正意義上實現(xiàn)我國草原生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展進行了探究。白宏兵等[9]系統(tǒng)地論述了草原生態(tài)環(huán)境價值補償制度的概念,對建立草原生態(tài)環(huán)境價值補償制度的意義進行了探討。陳佐忠和汪詩平[10]對草原生態(tài)補償原則、對象以及資金來源進行了分析。白瑩[11]認為為了實現(xiàn)牧區(qū)經(jīng)濟社會和草原生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展,必須進行發(fā)展思路和生產(chǎn)方式的戰(zhàn)略性調整,轉變生產(chǎn)經(jīng)營方式。鞏芳和常青[12]借鑒美國、德國等發(fā)達國家在該方面的經(jīng)驗,提出構建復合型多層次的草原生態(tài)補償機制。柴曉蘭和王志軍[13]從政策覆蓋范圍、實施側重點、資金投入方式及實施手段等方面對草原生態(tài)保護補償獎勵機制進行了分析。胡茂波和朱麗紅[14]提出需要建立草原生態(tài)保護投入、財政轉移支付、公共投入和補貼的法律保障。洪冬星[15]則特別探討了中國西部草原生態(tài)建設中應用生態(tài)補償?shù)闹匾浴?/p>
以往學者們多數(shù)是研究草原生態(tài)補償機制的實施方法和政策建議,而對于政府已經(jīng)出臺的生態(tài)獎補政策的實施效果的研究則相對較少,尤其是針對2011年國家正式實施草原生態(tài)保護補助機制以來的影響效果研究十分少見,定量研究更是缺乏。草原生態(tài)保護補償獎勵政策主要包括禁牧補助、草畜平衡獎勵、對農(nóng)牧民進行生產(chǎn)性補貼和相關技術培訓4項措施,也就是說生產(chǎn)性生態(tài)補貼屬于這些獎勵政策中的一項具體措施。因近年來牧區(qū)草地退化嚴重,國家規(guī)定在部分牧區(qū)分別實行禁牧政策和草畜平衡,而實施該政策必然導致牧民養(yǎng)殖牲畜量的減少以及放牧方式的改變,導致牧民畜牧業(yè)收入受損,為了保障牧民可以完成相應政策,相關部門會對這些牧民進行補貼,一方面可以彌補其執(zhí)行禁牧或草畜平衡政策的經(jīng)濟損失,一方面可以更好地保障牧民正常的生產(chǎn)活動。本研究就生產(chǎn)性補貼這一具體政策入手,在以往學者研究的基礎上,通過對內蒙古地區(qū)9個市(盟)部分牧戶進行問卷調查,來研究該政策的具體落實情況以及對牧民的生產(chǎn)生活帶來的影響,同時綜合考慮牧民對該政策的滿意度,來探究對牧民的生產(chǎn)性補貼這一政策在實施過程中的問題,進而提出改善建議。
本研究數(shù)據(jù)來源于問卷調查收集的一手數(shù)據(jù)資料,此次調研采取了隨機抽樣的方法,首先根據(jù)內蒙古境內草原發(fā)展狀況選取了錫林浩特、阿拉善、通遼、呼倫貝爾、烏蘭察、巴彥淖爾、錫林郭勒、呼和浩特和二連浩特9 個市(盟)展開調研,多位調研員在不同市(盟)隨機抽取了160個牧戶進行實地訪談,并發(fā)放了160份生產(chǎn)性補貼的問卷,全部收回,有效率達100%(除個別數(shù)據(jù)缺失),問卷的數(shù)據(jù)收集工作在2013 年完成。問卷內容主要涉及3部分,第1部分是牧民個體特征情況,主要涉及牧民的性別、民族、年齡、文化程度等方面的內容;第2部分是牧戶家庭基本情況,主要包括牧戶所擁有草地面積、家庭年收入、家庭年支出、生產(chǎn)性補貼金額等方面的內容;第3 部分是牧民對生產(chǎn)性補貼政策的滿意度及認知情況,主要包括牧民對生產(chǎn)性補貼政策總體的滿意度評價、對草原管護員的態(tài)度、對于補貼領取是否方便以及該補貼對家庭收入的作用等方面的內容。
第1 部分牧民個體特征情況的調查結果表明(表1),在調查樣本中,男性占大多數(shù),約占93.75%。受訪者多為蒙族(71.25%),其次是漢族(23.75%)。受訪者年齡多在31~60歲,占總體人數(shù)的89.38%。具有初中學歷的受訪者所占比例最大,為48.13%,其次是小學及以下學歷的,占31.25%,具有高中及以上學歷的牧民相對較少。此外,大部分牧民身體狀況良好,占總體的78.13%。受訪家庭的平均人口為3.33人,平均擁有草地面積為4 536.51畝(約合302.43 h m2,編者注)。就受訪家庭收支情況來看,2010、2011、2012年牧民家庭總收入分別為7.52、9.12和11.50萬元,總支出分別為5.42、6.89和7.86萬元;3年的平均凈收入分別為2.10、2.23和3.64萬元,可見,自2011年以來,受訪家庭的平均凈收入是逐年平穩(wěn)增加的。
表1 被調研牧民個體特征描述Table 1 Characteristics description of the herdsman samples
國家規(guī)定牧民生產(chǎn)性補貼包含畜牧良種補貼、牧草良種補貼和牧民生產(chǎn)資料綜合補貼等,據(jù)統(tǒng)計,所調研的樣本中50.69%的牧戶所收到的生產(chǎn)性補貼僅包含生產(chǎn)資料綜合補貼,該補貼的領取以牧戶草地經(jīng)營權證及戶口本為準,從2011年起對從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧民每戶每年補助500元,2012年漲到每戶每年800元,而其余49.31%的牧戶除了生產(chǎn)資料綜合補貼外,還享受到畜牧良種補貼或牧草良種補貼。
將牧民對生產(chǎn)性補貼政策實施的滿意度評價進行賦值,設置“非常滿意”、“滿意”、“一般滿意”、“不太滿意”和“十分不滿意”5檔,依次賦值為5、4、3、2、1。總體而言,大部分牧民對生產(chǎn)性補貼政策總體一般滿意,滿意度平均值為3.057,滿意度水平屬于中等偏上(表2)。
進一步分析牧民對生產(chǎn)性補貼政策實施各個環(huán)節(jié)的看法發(fā)現(xiàn),多數(shù)牧民認為生產(chǎn)性補貼發(fā)放比較及時、領取方便,但對生產(chǎn)性補貼水平并不太滿意(表3)。首先,關于生產(chǎn)性補貼資金的用途,64.28%的牧民用于提高生活水平,33.12%的牧民用于提高生產(chǎn)水平,用于其他用途較少,這表明大部分牧民并沒有將生產(chǎn)性補貼用于提高生產(chǎn),而是用在了提高生活水平等方面;其次,就補助發(fā)放是否及時、領取是否方便來看,74.03%的牧民認為補助及時發(fā)放,91.56%的牧民認為補助領取方便;第三,就補貼對收入的作用來看,牧民并不太滿意,其中55.10%的牧民認為生產(chǎn)性補貼對于提高牧民收入幫助甚微,29.25%的牧民認為該補貼對收入有所幫助,僅有15.65%的牧民認為生產(chǎn)性補貼極大提高了收入水平。
表2 牧民對生產(chǎn)性補貼政策的滿意度評價情況Table 2 Satisfaction degree evaluation of her dsmen to the production subsidy policy
表3 牧民對生產(chǎn)性補貼的認知情況Table 3 Her dsmen’cognition to the pr oduction subsidies
為了不斷提高和完善新補貼政策,本研究通過建立計量模型,試圖找出影響牧民對生產(chǎn)性補貼政策滿意度評價的因素,從而能夠“對癥下藥”,增強我國草原生態(tài)補獎政策的實施效果。本研究采用多元有序Logistic模型進行分析:
式中,i表示亞群,即自變量向量的行數(shù);j 表示因變量Y 的分類;k 表示自變量的個數(shù);?j為常數(shù)項,βk為回歸系數(shù)若(β>0,表明隨著xi值的增加,y 更有可能落在有序分類值更大的一端;若β<0,表明隨著xi的增加,y 更有可能落在有序分類值更小的一端);πij(Y≤j)=πi1+…+πij是因變量Y 小于等于j 的累加概率;l n為自然對數(shù)符號,由此形成的模型為有序Logistic模型。
模型中變量的設計和界定如表4所示。因變量為牧民對生產(chǎn)性補貼政策的滿意度評價,自變量分為兩個部分。第1部分為牧戶的基本特征變量,主要包括牧戶的性別、年齡和2012年家庭總收入;第2部分是牧戶的個人感受變量,包括草原退化程度、有無草原管護員、草原管護員的作用、生產(chǎn)性補貼總金額、補貼領取是否方便以及補貼對收入的作用6項因素。
表4 模型的各變量及界定Table 4 Definition of the variables
由于經(jīng)濟現(xiàn)象本身固有的規(guī)律,解釋變量之間可能存在多重共線性,進而對回歸結果造成不利影響。因此,本研究首先通過方差擴大因子法(Variance Inflation Factor,VIF)來檢驗其是否存在多重共線性,運用計量軟件對樣本數(shù)據(jù)進行檢驗,得到各解釋變量的VIF統(tǒng)計值均遠小于5,所以可以認為不存在多重共線。
在檢驗多重共線性的基礎上,對樣本數(shù)據(jù)進行了計量分析(表5)。從模型的估計結果來看,在1%顯著性水平下影響顯著的變量包括“草原管護員的作用”和“補貼對收入的作用”;在5%顯著性水平下影響顯著的變量包括“年齡”、“有無草原管護員”、“生產(chǎn)性補貼總金額”和“補貼領取是否方便”;在10%顯著性水平下影響顯著的變量是“2012年家庭總收入”。
表5 多元有序Logistic模型估計結果Table 5 Result of ordinal multivariate Logistic model
2.3.1 基本特征變量分析 從基本特征變量的回歸結果來看,“年齡(T2)”和“2012 年家庭總收入(T3)”這兩個特征變量的回歸結果均顯著,而“性別(T1)”變量不顯著。其中,年齡對滿意度的影響效果顯著體現(xiàn)在牧民年齡越大,對生產(chǎn)性補貼政策的滿意程度越高;這一結果與預期相符,隨著牧民年齡的增長,其勞動能力會隨之下降,通過放牧獲得收入更加困難,因此,生產(chǎn)性補貼對年齡較大的人而言,其效用相對更高。而牧民自身收入對滿意度的影響效果顯著體現(xiàn)在牧民家庭總收入越少,對生產(chǎn)性補貼政策的滿意程度越高;生產(chǎn)性補貼是牧民收入來源的一部分,對自身收入較少的牧民來說,生產(chǎn)性補貼的增收作用更加明顯,因此牧民對該政策更加看重,因此,收入越少的牧民對生產(chǎn)性補貼越滿意。
2.3.2 個人感受變量分析 從個人感受變量的回歸結果來看,第一,“有無草原管護員(X2)”和“草原管護員的作用(X3)”兩個因素對滿意度的影響效果均非常顯著,且具體表現(xiàn)為有草原管護員同時管護員作用越大的情況下,牧民對生產(chǎn)性補貼政策的滿意程度越高,該結果比較符合理論預期。草原管護員的職責之一是配合草原生態(tài)補償獎勵機制的實施,管護員的存在既有利于草地生態(tài)的恢復,又能強化牧民對草原補獎機制的執(zhí)行力度,起到監(jiān)督作用。這一結論證實了建立草原管護員制度的必要性和意義。
第二,“生產(chǎn)性補貼總金額(X4)”對滿意度的影響效果顯著,且生產(chǎn)性補貼總金額越多,對生產(chǎn)性補貼政策滿意程度越高。生產(chǎn)性補貼構成了牧民收入的一部分,生產(chǎn)性補貼越多,牧民收入越多,對生產(chǎn)性補貼的滿意度隨之提高。
第三,“補貼領取是否方便(X5)”對滿意度的影響效果顯著,且補貼領取的方式越方便,對生產(chǎn)性補助政策滿意度越高。在調研中獲知,當?shù)剞r(nóng)牧局統(tǒng)一將生產(chǎn)性補貼發(fā)放到牧民的銀行卡中,牧民根據(jù)自身的需要從銀行卡中支取資金,比較方便。根據(jù)調研數(shù)據(jù)統(tǒng)計,有91.56%的牧民認為領取生產(chǎn)性補貼方便,對牧民的滿意程度產(chǎn)生了正面影響。
第四,“補貼對收入的作用(X6)”對滿意度的影響效果顯著,牧民認為生產(chǎn)性補貼對收入提高作用越大,對該項政策的滿意度越高。
第五,“草地退化程度(X1)”對滿意度的影響效果不顯著,這一結果與預期不相符合。按照正常的邏輯來看,在草地退化嚴重的地區(qū),牧民往往需要投入更多的生產(chǎn)資料,因而需要更多的生產(chǎn)性補貼,因此可能會影響到牧民的滿意度。但回歸結果不顯著的原因可能在于牧民認為草地退化程度更多地與當年的降水量有關,在訪談過程中,牧民們普遍提到,每年降水量充沛,草地長勢就好,反之則草地退化程度較為嚴重。而2013年內蒙古草原降水量比較充沛,草地長勢普遍較好,因而淡化了草地退化程度對牧民滿意度的影響程度。
調查數(shù)據(jù)顯示,牧民對生產(chǎn)性補貼政策滿意度得分為3.057,介于一般滿意和滿意之間,對于該政策在實施過程中的各個環(huán)節(jié)評價具有差異性,牧民對于該政策評價的高低主要受到有無草原管護員、草原管護員的作用、生產(chǎn)性補貼總金額、生產(chǎn)性補貼領取是否方便及補貼對收入的作用等因素的影響,草原生產(chǎn)性補貼政策仍然存在改進的空間。根據(jù)數(shù)據(jù)分析結果及牧民反映的實際情況,提出以下幾點針對性的建議。
由模型結果分析可知,在有草原管護員且管護員作用越大的情況下,牧民對生產(chǎn)性補貼政策的滿意程度越高,因此牧區(qū)草原管護員的作用是不可忽視的。但是通過與牧區(qū)牧民交談,筆者了解到部分牧區(qū)管護員數(shù)量相對缺乏,主要有兩個原因,一是草原管護員的待遇偏低,導致人們不愿就職;二是由于該職位并沒有完善的工作機制和管理標準,且缺乏對牧民的獎懲措施,故草原管護員在工作過程中無法以統(tǒng)一的標準來管理控制牧民放牧,管理難度偏大。以錫林浩特市阿巴嘎旗為例,該旗原計劃招聘374個管護員,但實際僅招聘188人,主要是因為當?shù)啬撩褡鳛楣茏o員礙于情面對熟人實行強制性的管理措施較為困難,管護員實際發(fā)揮的效用較低,因此當?shù)卣\用其余186個管護員的工資招聘了40位長期管護員,一方面其工資略高,但是管護員的工作地點可以協(xié)調,能夠去其他地區(qū)進行管理,更好地發(fā)揮其管理作用。據(jù)此,建議適當提高草原管護員待遇,雇傭專職人員從事管護員工作,調動他們工作的積極性,同時,規(guī)范草原管護員的工作制度,讓其在管理過程中有規(guī)章制度可依,此外,還要加強對草原管護員的培訓來提高他們的工作能力,切實加強草原監(jiān)管力度,確保草原生態(tài)補獎政策的有效實施。
生產(chǎn)性補貼金額的多少對牧民滿意度具有正向影響,而據(jù)統(tǒng)計分析結果來看,多數(shù)牧民認為生產(chǎn)性補貼水平偏低或中等,約占樣本總量的84.35%,這充分說明牧民對目前生產(chǎn)性補貼的標準是不滿意的,且該因素直接影響到牧民對該政策的滿意程度。而深入詢問牧民不滿意的原因,主要包括兩方面,一是牧民認為標準偏低,難以滿足生產(chǎn)需要;二是認為補貼在逐年縮水,隨著物價上漲補貼實際金額大打折扣。因此,建議國家建立動態(tài)的補貼制度,考慮補貼標準與牧民所需生產(chǎn)資料的物價水平掛鉤,使得補貼標準能夠適應生產(chǎn)資料物價水平的變動幅度,達到更佳的補貼效果。
根據(jù)國家草原生態(tài)補獎政策規(guī)定,生產(chǎn)性補貼主要用于包括畜牧良種、牧草良種和牧民生產(chǎn)資料綜合等方面的補貼,其根本目的在于使牧民在生產(chǎn)季節(jié)有充足的資金可以投入生產(chǎn),如購買油料、液化氣、生物質燃料、飼草料等及用于生產(chǎn)資料購置、電費支出等方面。然而據(jù)調研結果顯示,關于生產(chǎn)性補貼資金的實際用途,僅有33.12%的牧民將生產(chǎn)性補貼用于提高生產(chǎn)水平,其余66.88%的牧民則將生產(chǎn)性補貼用在提高生活水平或娛樂等其他途徑。此外,在調研中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的生產(chǎn)性補貼一年分兩次發(fā)放,部分地區(qū)則一次性發(fā)放完畢,且發(fā)放的具體月份也存在較大差異,在資金管理和發(fā)放方面存在不規(guī)范現(xiàn)象。同時,根據(jù)模型分析結果顯示,生產(chǎn)性補貼發(fā)放越及時、領取越方便,牧民對這項補貼制度的滿意度越高,這一結果也在一定程度上說明了補貼資金管理的重要性。
為了確保補貼資金的使用功效,一方面,當?shù)卣畽C構應該加大宣傳力度,讓廣大牧民正確認識到國家發(fā)放生產(chǎn)性補貼的真正目的,正確引導牧民合理使用生產(chǎn)性補貼資金,在發(fā)展生產(chǎn)和轉變生產(chǎn)方式上“做文章”,防止牧民出現(xiàn)依賴國家補貼生活和增收的思想傾向。另一方面,發(fā)放生產(chǎn)性補貼資金的管理機構一定要強化資金管理,做到???、專戶、專賬,嚴禁截留、擠占、挪用、滯留項目資金,確保生產(chǎn)性補貼的及時、足額發(fā)放。
本研究僅針對生產(chǎn)性補貼進行研究具有一定的局限性,主要是為了先從生產(chǎn)性補貼這一具體政策的實施效果出發(fā),在以后的研究中再進一步拓展,綜合生產(chǎn)性補貼、禁牧補助、草畜平衡獎勵和相關技術培訓4個方面的具體情況,更加全面地探討整個獎補機制的實施效果。
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