■文/王菁菁

環(huán)保局長(zhǎng)們關(guān)心的那些事兒
——2015年第1期（總第97期）全國(guó)地市級(jí)環(huán)保局長(zhǎng)專題培訓(xùn)班側(cè)記

What the environmental bureau chiefs care about?

■文/王菁菁

2015年5月22-28日，2015年第1期（總第97期）全國(guó)地市級(jí)環(huán)保局長(zhǎng)“新《環(huán)境保護(hù)法》與環(huán)境治理”專題培訓(xùn)班在江蘇鹽城舉行，來(lái)自全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、遼河凌河保護(hù)區(qū)管理局的83名地級(jí)市環(huán)保局長(zhǎng)參加培訓(xùn)。

培訓(xùn)班期間，局長(zhǎng)們圍繞環(huán)評(píng)制度改革、以總量控制手段簡(jiǎn)化環(huán)境管理、完善環(huán)保執(zhí)法規(guī)范、部門運(yùn)作機(jī)制、規(guī)范環(huán)境執(zhí)法和明晰監(jiān)管職能等主題開展深入探討，本文梳理了環(huán)保局長(zhǎng)們的精彩發(fā)言，以饗讀者。

一、改革環(huán)評(píng)制度，首先需要轉(zhuǎn)型

環(huán)評(píng)制度應(yīng)該從微觀管理向宏觀控制轉(zhuǎn)型。環(huán)評(píng)制度是最好的環(huán)境管理制度，是環(huán)保部門真正參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的有效途徑。但應(yīng)簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理制度，使環(huán)保部門抽身項(xiàng)目管理，健全和完善規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)管理制度。通過(guò)政府對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)統(tǒng)籌宏觀思考，由政府來(lái)審批規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，將環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境功能的分區(qū)、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)布局落實(shí)到政府的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中，在規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中體現(xiàn)，真正落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

從源頭管理向排污口管理轉(zhuǎn)型。根據(jù)國(guó)家簡(jiǎn)化審批工作的要求，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)從審批制過(guò)渡為備案制管理，項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)確定的功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)布局，環(huán)境容量與宏觀政策相符合后直接進(jìn)行備案管理，不負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)文件的審批，環(huán)保部門將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)排污口的管理。將過(guò)去的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、總量控制制度、三同時(shí)驗(yàn)收制度、排污許可證制度和排污申報(bào)制度這五項(xiàng)制度進(jìn)行組合，從環(huán)評(píng)改革到后期管理過(guò)程的監(jiān)管都用規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)以及前端的環(huán)評(píng)備案，將精力集中到排污口和排污許可證管理。

環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)從前端服務(wù)向過(guò)程服務(wù)轉(zhuǎn)型。第一，建議從法治層面提高環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)評(píng)文件負(fù)全責(zé)，責(zé)任終身追究，通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任提高環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量，并將環(huán)評(píng)文件的前端審查轉(zhuǎn)移到竣工驗(yàn)收階段的排污口污染物核定。核發(fā)排污許可證時(shí)，依據(jù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)文件，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)自編自核，最后由環(huán)保部門審查污染物、污染環(huán)節(jié)、污染量，通過(guò)后頒發(fā)排污許可證。環(huán)保部門頒發(fā)排污許可證依據(jù)的是環(huán)評(píng)文件，如果在排污口的污染物核定當(dāng)中因?yàn)榧夹g(shù)原因漏項(xiàng)缺項(xiàng)，由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)擔(dān)責(zé)。第二，誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)驗(yàn)收，省去監(jiān)測(cè)部門驗(yàn)收環(huán)節(jié)?？⒐を?yàn)收監(jiān)測(cè)實(shí)際上也是針對(duì)環(huán)評(píng)文件提出來(lái)的政策措施以及污染環(huán)節(jié)、污染量進(jìn)行竣工驗(yàn)收，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)出具的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)評(píng)文件是否相符的結(jié)論，環(huán)保部門進(jìn)行核查。第三，項(xiàng)目建設(shè)由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位按照委托與被委托的關(guān)系處理，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)成為建設(shè)項(xiàng)目單位設(shè)計(jì)方和環(huán)保部門技術(shù)服務(wù)方。第四，環(huán)評(píng)分類管理。在建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄中存在一些項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響不大，但名錄中要求編制環(huán)境影響報(bào)告書的，可簡(jiǎn)化，按照登記表直接審批即可，但法律法規(guī)沒有給環(huán)保部門此項(xiàng)權(quán)限。建議建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、分類管理名錄應(yīng)該由各地制定的政府正面清單和負(fù)面清單結(jié)合，因地制宜降級(jí)，或提高評(píng)價(jià)等級(jí)，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)型。

二、以總量控制手段簡(jiǎn)化環(huán)境管理

新環(huán)保法拿出了很多“招數(shù)”，但實(shí)際上的管理體制沒有本質(zhì)上的改變。建議環(huán)保部盡快出臺(tái)簡(jiǎn)便易行的管理體系，以總量控制為目標(biāo)，盡快建立排污許可證管理制度。

第一，根據(jù)環(huán)保部給地方的總量考核，通過(guò)各部門核定區(qū)域總量控制指標(biāo)，便于在整個(gè)區(qū)域內(nèi)控制環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。第二，強(qiáng)化項(xiàng)目管理。環(huán)保部門主要是核定項(xiàng)目的排污總量指標(biāo)以及指標(biāo)來(lái)源。若還有余量，可從余量調(diào)劑；沒有余量，可從淘汰現(xiàn)有企業(yè)中調(diào)劑，或通過(guò)排污權(quán)交易向其他企業(yè)購(gòu)買，以總量控制企業(yè)排污。企業(yè)可以委托第三方把相關(guān)的環(huán)保措施做好，交環(huán)保局備案和審批即可。這樣可以簡(jiǎn)化核發(fā)許可證的程序，企業(yè)按照編制的建設(shè)方案建成后，相應(yīng)措施和設(shè)施已經(jīng)到位，環(huán)保部門到現(xiàn)場(chǎng)核查，只核查環(huán)保設(shè)施和環(huán)保措施的落實(shí)，如果確實(shí)按照前期備案的要求實(shí)施，核發(fā)排污許可證，可以正式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。第三，加強(qiáng)日常監(jiān)管。日常監(jiān)管主要是控制企業(yè)的排放量，每月掌握排放累計(jì)情況。第四，建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，把富余的排污權(quán)進(jìn)行交易。

此外，要實(shí)現(xiàn)管理體系轉(zhuǎn)變，還需要幾個(gè)方面的保障。一是法治保障，建議從法治上給排污許可證管理制度一個(gè)法律支撐。二是技術(shù)保障，只有通過(guò)監(jiān)測(cè)技術(shù)才能及時(shí)掌控排污企業(yè)的排污總量情況，現(xiàn)在的監(jiān)測(cè)手段有待進(jìn)一步加強(qiáng)，更準(zhǔn)確、更快速提供數(shù)據(jù)，確保不會(huì)超量排放，保障區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。三是管理保障，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的管理，對(duì)企業(yè)的管理，以及對(duì)整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)的管理。

三、完善《環(huán)保法》的相關(guān)配套措施，解決環(huán)保執(zhí)法最后一公里的問題

環(huán)保執(zhí)法是環(huán)保系統(tǒng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，新環(huán)保法實(shí)施后，給環(huán)保執(zhí)法提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。新環(huán)保法也是雙刃劍，給環(huán)保執(zhí)法帶來(lái)了新考驗(yàn)。環(huán)保部已出臺(tái)一些與新環(huán)保法配套的實(shí)施辦法，但在實(shí)踐過(guò)程中一些具體的操作方法有待進(jìn)一步完善。

一是關(guān)于新法實(shí)施前歷史遺留的現(xiàn)有企業(yè)環(huán)保手續(xù)的完善問題，建議進(jìn)行分類處理。對(duì)于污染較大、群眾矛盾突出、不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目要嚴(yán)格處罰，限產(chǎn)停產(chǎn)或停用。對(duì)符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、污染可控、可補(bǔ)辦手續(xù)的一些項(xiàng)目或已有企業(yè)新增的生產(chǎn)線和產(chǎn)能，可下達(dá)責(zé)令整改通知，完善相關(guān)手續(xù)，規(guī)范污染治理和環(huán)境管理措施，可暫不予以罰款及停產(chǎn)。

二是完善和司法部門銜接的實(shí)施細(xì)則。新環(huán)保法以及“兩高”司法解釋，對(duì)環(huán)境違法行為授予了可以采取行政追究乃至刑事追究的權(quán)利，增強(qiáng)了環(huán)保法律的威懾力和執(zhí)行力。但當(dāng)前由于環(huán)保違法行為的司法追究工作剛剛起步，對(duì)于違法行為納入司法追究的范疇、需提交的證據(jù)材料、處罰程度的裁量等方面均需要在實(shí)踐中不斷探索。建議對(duì)目前已積累的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)提煉，制定簡(jiǎn)便易行的操作細(xì)則，提高執(zhí)法效率。

三是基層執(zhí)法人員有限或者存在空白，亟需解決基層環(huán)保能力建設(shè)。新環(huán)保法的實(shí)施對(duì)環(huán)保部門履職能力提出了很高的要求，但基層環(huán)保執(zhí)法人員有限。目前地級(jí)市執(zhí)法人員一般只有二、三十個(gè)人，縣級(jí)更少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面沒有環(huán)境執(zhí)法者，監(jiān)管工作難以全覆蓋。一旦出環(huán)境問題，就要問責(zé)環(huán)保部門。建議上級(jí)環(huán)保部門加強(qiáng)與人事部門溝通，聯(lián)合發(fā)文，明確各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員的配置，建議可以根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的數(shù)量、轄區(qū)的范圍、地區(qū)等特點(diǎn)分類處理，劃分好權(quán)責(zé)相符的履職邊界。

四、新環(huán)保法實(shí)施后的機(jī)制問題探討

基層環(huán)保面臨的問題很嚴(yán)峻，信心不足、信任不夠、隊(duì)伍不穩(wěn)、能力不強(qiáng)。

首先是信心不足。新環(huán)保法出臺(tái)后，“不給槍，不給炮，只給了一個(gè)沖鋒號(hào)”，去沖鋒，不知道前面有沒有碉堡，有沒有地雷， “沖鋒”信心不夠。新環(huán)保法的不銜接、不配套，干起來(lái)經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)部門協(xié)作配合起來(lái)不通暢。經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，如果按照新環(huán)保法要求，70%的企業(yè)要關(guān)停?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行還有一個(gè)借口說(shuō)暫時(shí)不關(guān)，經(jīng)濟(jì)上行壓力更大了。

第二是信任不夠。環(huán)保部、六大督查中心對(duì)基層的環(huán)保部門不信任，往往查處企業(yè)就直接查到了環(huán)保監(jiān)管的同志身上去，搞得上面對(duì)基層不信任，基層對(duì)上面敬而遠(yuǎn)之。

第三是隊(duì)伍不穩(wěn)。不少地區(qū)的監(jiān)察隊(duì)長(zhǎng)、副支隊(duì)長(zhǎng)頻現(xiàn)辭職的現(xiàn)象，一些縣區(qū)的環(huán)保局，有人寧愿當(dāng)科員不當(dāng)局長(zhǎng)。監(jiān)察的同志不愿意擔(dān)任監(jiān)察隊(duì)長(zhǎng)，原因就是怕追責(zé)，只求自保的現(xiàn)象很嚴(yán)重。

第四是能力不強(qiáng)，尤其是基層能力非常薄弱。

建議一要樹立信心。環(huán)保系統(tǒng)一起把配套法規(guī)進(jìn)一步理順，可以實(shí)行“拿來(lái)主義”，其他部門好的東西拿過(guò)來(lái)先用。第二是加強(qiáng)宣傳。“紅豆局長(zhǎng)”、“游泳局長(zhǎng)”等負(fù)面信息鋪天蓋地，媒體很少有報(bào)道環(huán)保部門好的方面。建議加強(qiáng)正面宣傳。第三是加強(qiáng)信任。希望環(huán)保部、督查中心，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)團(tuán)結(jié)一心，發(fā)現(xiàn)問題一起去解決，問題解決了是我們的職責(zé)也是功勞。第四是隊(duì)伍建設(shè)。劃清職責(zé)范圍，是企業(yè)的責(zé)任就應(yīng)該從企業(yè)深挖，不能殺敵一萬(wàn)自損三千。第五是能力建設(shè)。環(huán)保部門還是需要一些“嫡系”部隊(duì)，監(jiān)測(cè)、監(jiān)察必須強(qiáng)化。最后，希望新環(huán)保法不單是一個(gè)沖鋒號(hào)，還要加強(qiáng)人員和裝備建設(shè)。

五、規(guī)范執(zhí)法，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高辦案能力

新環(huán)保法實(shí)施后，不管是移送案件、治安拘留案件，還是刑事案件，一定要明確對(duì)案件必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分、程序合法，這是最基本的要求。但實(shí)際情況是環(huán)保執(zhí)法人員不會(huì)做、取證不全，不能形成完整的證據(jù)鏈。要從刑偵的理念來(lái)主導(dǎo)環(huán)境違法案件的調(diào)查，必須具備證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)。否則案件移送法院也好，打官司也好，公安機(jī)關(guān)一句“證據(jù)不足，程序不合法”就完了。還有一個(gè)突出問題，危險(xiǎn)廢物的檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)現(xiàn)在是一個(gè)空白。如需認(rèn)定危險(xiǎn)廢物，就必須要提供具有法律效力的檢驗(yàn)鑒定意見，否則法庭不會(huì)采信。辦案必須精益求精，每一個(gè)證據(jù)都要經(jīng)受得起時(shí)間和歷史的檢驗(yàn)。

所以建議按照公安部的要求，環(huán)保部應(yīng)該盡快在全國(guó)確立具有檢驗(yàn)鑒定資格的機(jī)構(gòu)。建議環(huán)保部應(yīng)該商請(qǐng)最高人民法院、最高人民檢察院，明確環(huán)保部門辦理的行政案件和移送刑事案件的證據(jù)的規(guī)格。

建議依靠信息化建設(shè)加強(qiáng)科學(xué)環(huán)境管理，提高公開信息的透明度、確保執(zhí)法的規(guī)范性和公正性。

建議加大執(zhí)法辦案能力的培訓(xùn)。很多監(jiān)察人員缺乏基本的法學(xué)理論的基礎(chǔ)和常識(shí)，不懂得程序合法，連確保程序正義這一基本的法學(xué)理念都沒有。所以，要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)“實(shí)戰(zhàn)”培訓(xùn)，如辦案程序、辦案證據(jù)采集、如何調(diào)查案件等。建議由環(huán)保部強(qiáng)化培訓(xùn)地級(jí)市的環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)長(zhǎng)。

六、明晰環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任

環(huán)保部門在職能方面有越位、錯(cuò)位、不到位的情況，環(huán)保干部始終處于被動(dòng)地位。隨著新環(huán)保法的出臺(tái)，各地如何結(jié)合實(shí)際探索實(shí)踐環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能，有如下建議：

第一，明確職責(zé)分工。環(huán)境保護(hù)要明確政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，出臺(tái)環(huán)保監(jiān)督管理責(zé)任規(guī)定，明確各級(jí)政府及其部門的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，對(duì)環(huán)保部門履行統(tǒng)一監(jiān)管的職能和其他部門履行環(huán)保監(jiān)督管理的職能進(jìn)行界定。湖南出臺(tái)了《湖南省環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》，對(duì)環(huán)保、發(fā)改、經(jīng)信、農(nóng)委等34個(gè)部門的職責(zé)做了明確規(guī)定。

第二，健全體制機(jī)制。環(huán)境保護(hù)需充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，政府能否發(fā)揮以及如何發(fā)揮主導(dǎo)作用直接關(guān)系環(huán)境保護(hù)的成效。為做好環(huán)境保護(hù)工作，政府須采取規(guī)劃統(tǒng)籌、制度規(guī)制、執(zhí)法保障等行政措施。可以建立一個(gè)高層次組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，市級(jí)成立環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，或者環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，相關(guān)副市長(zhǎng)、部門作為成員，辦公室設(shè)在環(huán)保局。這樣，環(huán)保局就可以領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義去履行職能。

第三，建立環(huán)保工作聯(lián)席會(huì)議制度。定期把環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位組織起來(lái)，請(qǐng)環(huán)保委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議，把環(huán)保工作中存在的問題，或取得的成績(jī)進(jìn)行總結(jié)、排查，把下一步需要解決的問題和責(zé)任交辦相關(guān)部門。

第四，嚴(yán)格督察考核。以前環(huán)保系統(tǒng)縱向考核做得比較好，把環(huán)境保護(hù)納入了縣一級(jí)政府的績(jī)效考核，但把環(huán)境保護(hù)納入其他相關(guān)職能部門的績(jī)效考核做得不夠。

第五，強(qiáng)化責(zé)任追究，要有一個(gè)關(guān)于責(zé)任追究的規(guī)定，湖南省2014年出臺(tái)了《湖南省環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》和《湖南省重大環(huán)境問題責(zé)任追究辦法》，明確提出了黨政同責(zé)。

第六，提升監(jiān)管能力。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，尤其是加強(qiáng)基層環(huán)保工作力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要設(shè)立環(huán)境保護(hù)管理所。全面推進(jìn)監(jiān)察、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急、輻射、宣教、信息等環(huán)保能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍、環(huán)境應(yīng)急處置救援隊(duì)伍建設(shè)。提升環(huán)境監(jiān)管硬件水平，建設(shè)全覆蓋的數(shù)字化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)。

結(jié)語(yǔ)

今年5月初，環(huán)保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在貫徹新環(huán)保法和編制環(huán)?！笆濉贝笥懻撋现赋觯阂J(rèn)真傾聽基層的意見和建議，不斷提高基層執(zhí)法能力和自身素質(zhì)，夯實(shí)環(huán)保工作的基礎(chǔ)；緊緊扭住環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)核心統(tǒng)籌開展工作，按照系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場(chǎng)化、管理現(xiàn)代化思維做好頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)提高污染治理的能力和水平。

作者單位：環(huán)保部宣傳教育中心