李雪飛,李濤，李美艷

(1.臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂　276001；2.博興縣國(guó)土資源局，山東 博興　256500)

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臨沂市資源利用方式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)系探討

李雪飛1,李濤1，李美艷2

(1.臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂276001；2.博興縣國(guó)土資源局，山東 博興256500)

針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與國(guó)土資源相對(duì)稀缺的矛盾日益突出的問(wèn)題，該文以臨沂市為例，對(duì)國(guó)土資源助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的做法進(jìn)行探討，對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題和面臨的形勢(shì)進(jìn)行梳理分析，提出了加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化國(guó)土資源管理制度、體制和機(jī)制方面的對(duì)策措施。

國(guó)土資源;利用方式;經(jīng)濟(jì)社會(huì)；轉(zhuǎn)型升級(jí);臨沂市

引文格式：李雪飛,李濤，李美艷.臨沂市資源利用方式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)系探討[J].山東國(guó)土資源，2015,31(8)：83-86.LI Xuefei, LI Tao,LI Meiyan. Study on Relationship between Resource Utilization and Economic and Social Transformation and Upgrading in Linyi city [J].Shandong Land and Resources, 2015,31(8):83-86.

黨的十八大作出“五位一體”、“四化同步”全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，臨沂市確定了“一大目標(biāo)、兩個(gè)發(fā)力、三個(gè)步驟、四個(gè)遵循”戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)10%和16%以上的奮斗目標(biāo)，每年建設(shè)用地需求總量保持在3333.333hm2(5萬(wàn)畝)以上。面對(duì)資源硬約束和發(fā)展硬道理的雙重壓力，臨沂市國(guó)土資源局以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將主動(dòng)服務(wù)與規(guī)范管理有機(jī)結(jié)合，不斷完善構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，既確保了土地管理的格局和法治的平穩(wěn)有序，又確保了國(guó)家宏觀政策落實(shí)，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1　國(guó)土資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)現(xiàn)狀

1．1取得的成績(jī)

1．1．1實(shí)施節(jié)地戰(zhàn)略

按照“嚴(yán)控總量、優(yōu)配增量、盤(pán)活存量、提高質(zhì)量”的工作思路，全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，在實(shí)踐中總結(jié)形成“節(jié)地八法”、“節(jié)地發(fā)展二十模式”、“1+16”節(jié)約集約用地制度體系。注重用活存量土地，在挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力、推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增容擴(kuò)能、提高開(kāi)發(fā)區(qū)用地強(qiáng)度上下功夫，近年來(lái)，全市城鎮(zhèn)化率以年均2個(gè)百分點(diǎn)的速度快速增長(zhǎng)，僅2014年就改造舊村118個(gè)，新建3000人以上新型社區(qū)70個(gè)，騰出建設(shè)用地1200hm2，走出了城鄉(xiāng)一體化、民生化、集約化的新型發(fā)展道路。

1．1．2實(shí)施增減掛鉤

2006年，臨沂市被列為全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)城市以來(lái)，按照“先易后難、先強(qiáng)后弱、先富后窮”的工作思路，大力實(shí)施整村搬遷和村莊整治[1]，引導(dǎo)農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，提高農(nóng)村土地利用效率，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的合理流動(dòng)。全市共立項(xiàng)增減掛鉤項(xiàng)目237個(gè)8400hm2，建設(shè)安置社區(qū)1593萬(wàn)m2，騰出土地3933.333hm2。

1．1．3優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

堅(jiān)持以土地資源集聚優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在用地指標(biāo)上向開(kāi)發(fā)區(qū)傾斜，引導(dǎo)企業(yè)按不同門類和關(guān)聯(lián)度向工業(yè)園區(qū)集中，促進(jìn)企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用；對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，不再安排用地計(jì)劃指標(biāo)，臨沂市共有2個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、14個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，2014年，產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占到全市地區(qū)生產(chǎn)總值的54%，形成了質(zhì)優(yōu)效高、集約發(fā)展新型增長(zhǎng)方式。

1．1．4堅(jiān)持疏堵結(jié)合

提前謀劃用地布局，掌握用地需求情況，千方百計(jì)保障用地需求，有效控制了違法用地沖動(dòng)。2014年，市政府約談4個(gè)縣區(qū)、限批2個(gè)縣區(qū)，掛牌督辦、責(zé)令限期整改44宗重大典型案件，整改和查處違法用地758宗。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行政府分級(jí)保護(hù)耕地的辦法，市、縣、鄉(xiāng)、村層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，明確耕地、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。目前，臨沂市耕地保有量841825.2hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積749435.667hm2，已經(jīng)連續(xù)16年保持耕地占補(bǔ)平衡。推行“網(wǎng)格化”的動(dòng)態(tài)巡查，采取“定區(qū)域、定職責(zé)、定人員”的辦法，設(shè)立15個(gè)巡查片區(qū)、171個(gè)監(jiān)管片[2]，違法違規(guī)案件發(fā)現(xiàn)報(bào)告率達(dá)到了100%。

1．1．5建立多部門聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

先后下發(fā)了《臨沂市土地違法行為報(bào)告暫行辦法》等文件，實(shí)行國(guó)土資源執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，成立國(guó)土公安聯(lián)合執(zhí)法室。2014年12月，臨沂市中級(jí)法院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地違法非訴行政案件執(zhí)行工作的意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)土部門申請(qǐng)的涉及“責(zé)令退還土地”和“限期拆除”等內(nèi)容的強(qiáng)制執(zhí)行案件實(shí)行“裁執(zhí)分離”方式執(zhí)行，人民法院經(jīng)審查后裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，由違法行為發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，國(guó)土部門配合，重大典型案件由違法行為發(fā)生地的縣區(qū)政府組織實(shí)施，有效改變了過(guò)去只能寄希望于法院執(zhí)行落實(shí)、政府部門“有勁使不上”的現(xiàn)狀，土地違法案件執(zhí)行率明顯提高。

1．2存在問(wèn)題及面臨形勢(shì)

1．2．1保障發(fā)展壓力大

當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和第三產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，全市建設(shè)用地剛性需求必將持續(xù)增加，省里每年分配的用地指標(biāo)難以滿足建設(shè)項(xiàng)目用地需求，縣里每年只有四五百畝地，杯水車薪，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，國(guó)土資源保障發(fā)展和保護(hù)資源的“兩難”局面將會(huì)更加突出。

1．2．2占補(bǔ)平衡壓力大

全市土地后備資源少，人均后備資源僅為0.027hm2；土地后備資源中，可供開(kāi)發(fā)為耕地的13.867萬(wàn)hm2，土地質(zhì)量也較差，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的難度加大。目前全市可用占補(bǔ)平衡指標(biāo)1333.333hm2(2萬(wàn)畝)，其中，市本級(jí)僅333.333hm2(5000畝)，蘭山區(qū)、羅莊區(qū)、河?xùn)|區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、臨港區(qū)、郯城縣耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)為零，成為影響建設(shè)用地報(bào)批的關(guān)鍵因素。

1．2．3盤(pán)活存量壓力大

一是土地粗放利用模式未根本轉(zhuǎn)變。全市人均城鎮(zhèn)工礦、村莊用地142m2，346m2，高于全國(guó)80～120m2和150m2的標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)發(fā)園區(qū)典型企業(yè)畝均投資、畝均產(chǎn)值僅為170萬(wàn)元、270萬(wàn)元，低于省政府規(guī)定的280萬(wàn)元、400萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)。二是工業(yè)投入產(chǎn)出效率低。從全市3805家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅收調(diào)查情況分析，畝均稅收5萬(wàn)元以上的881家，占23.1%；5萬(wàn)元以下的2924家，占76.9%。畝均稅收5萬(wàn)至1萬(wàn)元的1771家，占46.6%；1萬(wàn)元以下的1153家，占30.3%。三是批而未供土地?cái)?shù)量較大。全市前5年平均供地率74.09%，其中，2010，2011，2012，2013，2014年供地率分別為94.3%，87.56%，87.91%，62.15%，27.67%。受宏觀形勢(shì)影響，大量土地沉淀在政府或用地單位手中，未形成有效供應(yīng)。

1．2．4執(zhí)法監(jiān)管壓力大

近年來(lái)，通過(guò)開(kāi)展衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地例行督察等活動(dòng)，土地違法數(shù)量持續(xù)下降、情況總體向好，但尚未得到有效遏制，政府主導(dǎo)的違法用地比重依然較大，農(nóng)村土地違法特別是宅基地違法面小點(diǎn)多量大，“空心村”、超面積占用和“一戶多宅”現(xiàn)象比較突出。2015年度衛(wèi)片監(jiān)測(cè)變化圖斑19300個(gè)，居全省第一，面積6086.667hm2，居全省第二。一旦因土地執(zhí)法被通報(bào)掛牌、約談問(wèn)責(zé)，區(qū)域用地將被限批，勢(shì)必給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

2　對(duì)策措施

2．1加強(qiáng)項(xiàng)層設(shè)計(jì)

研究成立國(guó)土資源管理委員會(huì)、城區(qū)存量土地開(kāi)發(fā)辦公室等市級(jí)機(jī)構(gòu)，不定期研究決定一些重大國(guó)土資源事項(xiàng)。實(shí)行預(yù)約服務(wù)制、重點(diǎn)用地單位聯(lián)系制、重大建設(shè)項(xiàng)目結(jié)對(duì)制等制度，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行提前介入、動(dòng)態(tài)管理、跟蹤服務(wù)，及時(shí)了解掌握項(xiàng)目進(jìn)展。改進(jìn)土地審批程序，簡(jiǎn)化報(bào)件內(nèi)容，實(shí)行領(lǐng)(代)辦、并聯(lián)審批、聯(lián)審會(huì)辦制度，確保項(xiàng)目報(bào)批時(shí)間均在法定時(shí)限基礎(chǔ)上提速縮時(shí)60%以上。

2．2倡導(dǎo)節(jié)約集約

堅(jiān)定不移貫徹調(diào)控政策，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向，優(yōu)化土地空間布局和項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是實(shí)行差別化供地政策。按照“穩(wěn)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)方式、控物價(jià)、惠民生、促和諧”要求，堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待、有保有壓，科學(xué)保障發(fā)展合理用地需求。集中增量指標(biāo)統(tǒng)籌保障重點(diǎn)項(xiàng)目、民生、環(huán)保等項(xiàng)目用地，堅(jiān)決不向兩高一資、產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目供地[3]，確保好鋼用在刀刃上。二是完善土地出讓制度。積極推行“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”，合理配置利用土地資源，把保民生項(xiàng)目用地放在更加突出的位置，住宅用地的20%用于經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房和廉租房建設(shè)，保障性安居工程用地做到應(yīng)保盡保。三是推進(jìn)節(jié)約集約用地。大力挖潛盤(pán)活存量土地，確保全年用地總量的60%以上，通過(guò)“騰籠換鳥(niǎo)”、作價(jià)入股、嫁接等辦法得到解決。制定政策鼓勵(lì)招商引資項(xiàng)目入駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建設(shè)和使用3層以上的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。將單位面積上產(chǎn)生的GDP、新增建設(shè)用地與新增GDP的比例2個(gè)指標(biāo)，納入對(duì)各級(jí)政府考核的重要內(nèi)容，不斷完善節(jié)約集約用地的激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、考核機(jī)制和全程監(jiān)管機(jī)制。四是挖掘地上地下空間潛力。在符合城市規(guī)劃，不影響城市景觀、城市安全和城市生態(tài)的前提下，鼓勵(lì)提高容積率和建筑高度，充分利用地下空間建設(shè)商業(yè)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等[4]。

2．3提高國(guó)土資源綜合利用水平

健全國(guó)土規(guī)劃體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃的剛性。到2020年，改造低效用地50%以上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?0.09萬(wàn)hm2，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在121m2以內(nèi)；統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，設(shè)置14個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)，總面積12.593萬(wàn)hm2。嚴(yán)格土地用途管制，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)查嚴(yán)控破壞耕地、違法占地行為，對(duì)不符合條件在基本農(nóng)田內(nèi)選址的建設(shè)項(xiàng)目一律不報(bào)批，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地項(xiàng)目，一律不通過(guò)建設(shè)用地預(yù)審。到2020年，農(nóng)用地不少于132萬(wàn)hm2，耕地保有量保持在84.267萬(wàn)hm2以上，基本農(nóng)田74.468萬(wàn)hm2。

2．4推進(jìn)增減掛鉤

把尊重群眾意愿擺在首位，充分考慮群眾承受能力，量力而行，有序推進(jìn)，規(guī)劃決策要充分征求群眾意見(jiàn)，組織實(shí)施要公開(kāi)透明，補(bǔ)貼安置要落實(shí)到位，決不能片面強(qiáng)調(diào)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，決不能擅自擴(kuò)大項(xiàng)目區(qū)范圍和突破增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，決不能盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。留出部分園地、林地、菜地，便利居民生活、美化社區(qū)環(huán)境，節(jié)余的用地指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)村住宅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并留出適當(dāng)比例指標(biāo)用于新型農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。實(shí)行項(xiàng)目基礎(chǔ)信息備案和動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管制度，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收全程監(jiān)管。健全招投標(biāo)管理，規(guī)范招投標(biāo)信息公開(kāi)、資格審查、評(píng)標(biāo)等工作。加強(qiáng)項(xiàng)目和資金績(jī)效評(píng)價(jià)與管理，強(qiáng)化資金使用情況的審計(jì)監(jiān)督，確保項(xiàng)目資金安全[5]。加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)作，節(jié)余指標(biāo)盡可能多地用于經(jīng)營(yíng)性用地，增加土地級(jí)差收益，使更多地資金返還用于項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。通過(guò)企業(yè)帶動(dòng)、能人墊資、集體經(jīng)濟(jì)組織投入等多種方式，吸引民間投資，拓寬融資渠道。進(jìn)一步整合涉農(nóng)資金，把國(guó)土、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)、民政、供電等部門涉農(nóng)資金捆綁使用，充分發(fā)揮疊加效益。

2．5加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察

一是強(qiáng)化執(zhí)法手段。創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)科技手段應(yīng)用，充分利用衛(wèi)星遙感、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科技手段，推進(jìn)土地管理“一張圖”工程，努力構(gòu)建覆蓋土地管理全程的統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。二是提高執(zhí)法效能。積極協(xié)調(diào)公安、檢察機(jī)關(guān)先期介入違法用地的制止、查處，建立多部門違法違規(guī)用地通報(bào)制度，禁止違法單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)參與土地競(jìng)買，限制其開(kāi)展有關(guān)融資活動(dòng)。對(duì)社會(huì)影響惡劣的違法行為加大打擊力度，實(shí)行警示約談和責(zé)任追究，維護(hù)良好的土地管理秩序。

3　結(jié)語(yǔ)

多年來(lái)，臨沂市堅(jiān)持保發(fā)展與保資源并舉、開(kāi)源與節(jié)流并重，管好用活國(guó)土資源，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)前，處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發(fā)展階段，資源承載力接近或達(dá)到上限，資源供需發(fā)生重大趨勢(shì)性變化。為適應(yīng)新常態(tài)，必須找準(zhǔn)穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡點(diǎn)，更加注重頂層制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化現(xiàn)行的國(guó)土資源管理制度、體制和機(jī)制；更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好，堅(jiān)定不移地把資源節(jié)約集約利用放在更加突出的地位，持續(xù)開(kāi)拓創(chuàng)新，以更加有力的措施服務(wù)宏觀調(diào)控、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

[1]李雪飛.臨沂市推進(jìn)國(guó)土資源生態(tài)建設(shè)的探討[J].山東國(guó)土資源，2012,28(6)：78-82.

[2]楊靜.臨沂市維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的實(shí)踐與探索[J].山東國(guó)土資源,2014,30(8):97-99.

[3]劉建偉，李雪飛，孫連彬.臨沂市資源利用方式與兩型社會(huì)建設(shè)關(guān)系探討[J].山東國(guó)土資源,2012,28(6):33-36.

[4]唐建平.煙臺(tái)市資源節(jié)約集約利用工作方式探討[J].山東國(guó)土資源,2012,28(4):36-37.

[5]杜云生.從內(nèi)到外說(shuō)整治——湖北省開(kāi)展土地整治的主要做法[J].中國(guó)土地,2011,(3):8-11.

Study on Relationship between Resource Utilization and Economic and Social Transformation and Upgrading in Linyi City

LI Xuefei1, LI Tao1,LI Meiyan2

(1.Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276001, China;2.Boxing bureau of land and resources, Shandong Boxing 256500,China)

According to the contradiction between the demand of economic and social development and the less of land resources, setting Linyi city as an example, practices of economic and social transformation and upgrading by using depending on land resourcesare has been discussed, and problems and the present situations in practice have been analyzed. Relative countermeasures have been put forward to strengthen the top-level design of the system, optimize the land and resources management system and mechanism.

Land resources; utilization; economic society; transformation and upgrading; Linyi city

2015-06-01；

2015-06-17；編輯：王敏

李雪飛(1982—),女，山東臨沂人，工程師，主要從事國(guó)土資源管理工作；E-mail：dongshan1126@126.com

F301.2

C