林 竹

（天津社會科學(xué)院輿情研究所 天津 300191）

政府政策對民眾意見的回應(yīng)性，是社會政治學(xué)所需要討論的核心問題。西方學(xué)者對于政策與民意的相關(guān)性進(jìn)行了大量和較為深入的研究。理論研究的共識是，在民主社會里，了解民意、設(shè)法探尋民意，是政策制定過程中不可或缺的步驟。實(shí)證研究顯示，西方政策與民意的一致性比例約占1/2多到2/3強(qiáng)。[1]然而正如小V·O基所指出的那樣:“判斷在不同的政治環(huán)境下對于不同的政策要民意所起到的作用與角色，是一極為困難的分析性問題”[2]。這是因?yàn)?，政府的政策和民意始終處于一種復(fù)雜的動態(tài)互動的過程之中。民意在間接影響政府政策的同時也在被政府的政策所塑造與影響。因此西方政策與民意采集結(jié)果的一致性也是以多種形態(tài)呈現(xiàn)出來。

一、政府政策對民意采集結(jié)果的一致響應(yīng)

在許多國家，民意采集的渠道是多樣化的。既有由政府主動出面收集聽證會及一般座談會形式，也有全民公決民意直接表達(dá)，還有作為民眾自動采取行動而直接表達(dá)的，包括：投書、請愿、示威、游行、集會、宣言、演講、傳單、簽名、出版、大眾傳媒等等諸多形式。作為民意間接表達(dá)的形式，則是民意代表、民選官員、政黨和利益集團(tuán)等，他們一般以民意代言人的面貌，有可能間接地表達(dá)民意。

在現(xiàn)代社會，政治家們可以利用相對先進(jìn)的民意調(diào)查技術(shù)方法獲得相對準(zhǔn)確的民意，民意調(diào)查在民意表達(dá)上具有卓越優(yōu)越性，這對于政府的決策是很有裨益的。就像約翰·捷爾（John Geer）所說：“如果政府的決策者不能很可靠地獲得民意信息，那么它們在考量政策的時候只能根據(jù)他們的個人觀點(diǎn)或者是他周圍的和他想法一樣人的觀點(diǎn)來行事”。[3]而這不能不說是政治家們選擇錯誤的政治決策的一個重要誘因。在西方很多國家中民眾掌握有示威、游行、集會以及選舉和彈劾等“武器”。在一些他們有強(qiáng)烈意愿的問題上，如果無視他們的意見，必然遭到民眾的強(qiáng)烈抵制與不滿，甚至可能遭到民眾的報復(fù)，也必然會在換屆選舉中遭到淘汰。正如一些政治家所指出的那樣：“雖然民意測驗(yàn)已經(jīng)不能像從前那樣成為政府決策的一種決定性力量，但是并沒有系統(tǒng)性與精確性的證據(jù)證明在任何時候都是這種情形，最簡單的事實(shí)是政府在任何層面上都不得不把一只眼睛放在民意測驗(yàn)的結(jié)果上。”[4]在西方，民意的支持與否已經(jīng)成為政府領(lǐng)導(dǎo)能力評價的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，他們會參考民眾的意見做出決策，可以說民眾的支持與否事關(guān)一個政黨、一屆政府的政治生命。

有關(guān)政府政策與多數(shù)民眾偏好是否吻合的問題，國外有許多實(shí)證研究，大致可分為下列兩大類：一是分析長期民意變化與政策變化間的“同向性”；二是分析單一時間點(diǎn)上多數(shù)民意與實(shí)際政策的“一致性”。

所謂同向性的研究，是透過相同的政策意見問題重復(fù)調(diào)查所獲得資料，來比較民意改變的方向與政策變化的方向，如果兩者改變的方向相同，則稱之為同向。最早從事這一類研究的學(xué)者是戴衛(wèi)尼（Devine），他比較一般民眾與關(guān)注民眾的政策偏好，并發(fā)現(xiàn)政策變化與后者較為同向。另外，佩奇（Page）和夏皮羅（Shapiro）運(yùn)用現(xiàn)有資料分析法，搜集分析美國1935年至1979年間的政策民調(diào)資料，針對300多個政策議題，做過最為廣泛的同向性的研究，發(fā)現(xiàn)有66%的政策變化與民意變化同向，而政策議題的顯著性是政策與民意同向的重要決定因素。

至于有關(guān)民意與公共政策一致性的研究，則以艾倫·門羅（Alan Monroe）(1979)的成果最為豐碩。他測試了在1960至1974年間民意—政策相合度。每一個有用的民調(diào)問題都為民眾是否對國民政策產(chǎn)生特定影響提供了證據(jù)。對每一事項，門羅都確定相應(yīng)的政策改變是否發(fā)生。對74項民眾認(rèn)可當(dāng)前狀態(tài)的事項，沒有發(fā)生變化的比例為76%。對48項民眾希望改變的事項，發(fā)生改變的比例為59%。這表明，民眾希望有所變化時對政策產(chǎn)生的影響沒有希望不變時對政策的影響大。當(dāng)然，可以經(jīng)常觀察到美國政治系統(tǒng)傾向于維持現(xiàn)狀。也就是，激烈的少數(shù)人經(jīng)常能阻止變化。但每一類情況中，民眾的意愿成為政策的比例都高于沒有實(shí)現(xiàn)的比例。綜合兩種情況——希望變化與希望不變——門羅發(fā)現(xiàn)當(dāng)時政策與民意的相合度約為2/3。[5]

一些個案研究也顯示，許多政治人物很注意民意調(diào)查，常常以政策民調(diào)結(jié)果作為政府決策依據(jù)：例如肯尼迪借助于哈里斯的民意調(diào)查來決定他的民權(quán)和外交政策；尼克松70年代初經(jīng)由一系列民意調(diào)查最后才做出他的經(jīng)濟(jì)政策，還有工資與價格管制政策決定；布什更是一位非常敏感于民意調(diào)查結(jié)果的總統(tǒng)，他的掃毒政策由原來的減少毒品需求轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)力掃蕩販毒的措施，只因?yàn)檎{(diào)查顯示民眾是支持鐵腕的政策；克林頓總統(tǒng)則仰賴格林堡所設(shè)定的電話調(diào)查系統(tǒng)，來探求民眾對總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策的看法，使得修正后的經(jīng)濟(jì)政策能夠在國會獲得高度的支持。

民意的支持與否,事關(guān)政府的政策能否順利推行。美國學(xué)者埃瑞克森（Erickson），賴特（Wright）與麥依云（McIver）合作，在1976-1988年間進(jìn)行了數(shù)次調(diào)查，幾次調(diào)查都提供了100000多個全國樣本和州內(nèi)的大規(guī)模樣本，測量了對8項州政策贊成或反對的意見，發(fā)現(xiàn)意見與政策之間相關(guān)系數(shù)很高（+0.81）。在一個充滿自由主義的州的領(lǐng)土上，自由主義政策往往能夠得到更好的實(shí)行。相應(yīng)地，最保守的州實(shí)行最保守的政策。盡管不能完全確定這一因果關(guān)系，但這些數(shù)據(jù)有力地證明了州政府進(jìn)行重要決策時，民意的確起到了作用。[6]因此，一些國家政府在制定政策的時候并不是自由的，他只能在民眾所能忍受的范圍之內(nèi)具有自由性，否則其任何政策，無論初衷是多么的善良，也必然會舉步維艱，不能獲得令人滿意的政治效果。

二、政府通過引導(dǎo)使民意與政策趨向一致

大量的案例表明，民意在影響政府決策的同時，也時時刻刻被政府所影響著。當(dāng)一個政策被制定以后，民意就會自發(fā)地產(chǎn)生一種接受它的趨勢。尤其是一項公共政策變得明確與具體以后，這種趨勢會表現(xiàn)得尤為明顯。具體而言，無論是政府還是總統(tǒng)或是議會，都可以積極地運(yùn)用其領(lǐng)導(dǎo)力，通過宣傳、信息以及諸多其他手段來塑造民意。例如，在肯尼迪-美國鋼鐵公司爭端案中，鋼鐵公司顯然低估了肯尼迪總統(tǒng)的國家元首影響力，有證據(jù)表明有超過六千五百萬的美國人接受了肯尼迪總統(tǒng)在4月8日召開的記者招待會上所堅持的立場，在這次簡短的會面中，肯尼迪只是簡要地說明了政府在與美國鋼鐵集團(tuán)爭議中所采取的立場是正確的，并陳述了理由。這位風(fēng)度翩翩的年輕總統(tǒng)的演講立刻吸引了整個美國民眾的眼球，公決的結(jié)果明顯開始不利于鋼鐵公司，并最終造成了鋼鐵公司的屈服。[7]

美國學(xué)者在進(jìn)行了大量的研究以后，在民意政策理論中提出了“受控制的民意”的模型，并稱之為“事后一致”，這種政策對民意的響應(yīng)并不是一種真正的政策對民意的響應(yīng)，而是政府通過政策或者宣傳來引導(dǎo)民意使之與政府的既定政策趨向一致。

金伯格（Ginsberg）是對于操縱民意模型的最重要的分析專家之一，他認(rèn)為:“現(xiàn)代社會中的民眾對政治持有的觀點(diǎn)，不過是國家政府通過努力以期望民眾所保持的觀點(diǎn)的一種人工結(jié)果”[8]，政府不過是想利用民意來證明其行為的合理性而已。凱南則轉(zhuǎn)引科恩的觀點(diǎn)指出：政策制定者通過新聞出版將政策“出售”給議會，或者直接推銷給民眾，然后議會再把這些“民意”轉(zhuǎn)變?yōu)榉睢ｑR耳斯特（Maltese）指出白宮一直在進(jìn)行一場無休止的戰(zhàn)役（an unending campaign）來使民意符合總統(tǒng)的偏好，即使是在大選競選成功以后。例如克林頓總統(tǒng)，在1997年成功連任以后，仍然長期利用民意測驗(yàn)專家和羅伯特·史克爾等宣傳機(jī)構(gòu)來宣傳其政策，使民眾接受他的政治思想，從而達(dá)到控制民意的目的。對于控制民意的價值評價，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，反對者如夏皮羅，他將控制民意定性為：民眾在一定范圍內(nèi)被給予了錯誤解釋或者不正確的、有誤導(dǎo)性或者帶有偏見的信息，以致于導(dǎo)致民眾對政策產(chǎn)生了錯誤性的判斷并轉(zhuǎn)而支持對他們的利益有害的政策或者傷害對于他們來說有價值的事物的一種政治手段[9]。而精英主義政治學(xué)者則認(rèn)為，政府通過控制民意來推行自己的政策是無可厚非的，是一種領(lǐng)導(dǎo)力（leadership）的體現(xiàn)。

從具體表現(xiàn)來看，民意往往會受到外界尤其是媒體的宣傳影響，因?yàn)槊癖妼σ粋€社會問題從產(chǎn)生心理到形成比較完善的理性認(rèn)識，進(jìn)而做出自己判斷的過程中，外界信息的作用是不可忽視的。這些信息包括個人之間的信息傳播，與媒體的信息傳播兩大類。其中，由于個人之間的信息傳播范圍一般比較小，而且不具有目的性，因此其對民意調(diào)查所能夠產(chǎn)生的效果十分有限。然而，后一類宣傳，通過電視、出版物、收音機(jī)等方式所傳播的信息就能夠給民意形成帶來很顯著的影響。當(dāng)民眾長期的“暴露”在媒體的宣傳攻勢之下時，往往會很容易接受媒體宣傳中所攜帶的誘導(dǎo)性觀點(diǎn)，從而把媒體的觀點(diǎn)不自覺地轉(zhuǎn)化為自己的觀點(diǎn)。因此，從某種程度上來說，媒體的作用甚至可以在一定范圍內(nèi)成為民意形成的“導(dǎo)演者”、決定者。因此，在西方政治活動中，媒體往往成為政黨之間的“賽馬場”。伴隨著這種激烈的競爭，政黨或者某些利益集團(tuán)會不正當(dāng)?shù)乩酶鞣N宣傳手段來影響民意。例如在著名的“水門事件”中，政黨和政府就使用了大量的金錢與媒體建立關(guān)系，以對民意進(jìn)行影響。在美國有的時候政府甚至能夠利用各種宣傳手段幫助人們建立什么是“正確”的觀念、一個事件的事實(shí)，以及人們自己對于未來的期望。例如，政黨或者利益集團(tuán)可以通過對人們提供“線索”的方式來引導(dǎo)人們認(rèn)識哪個國家是他們的敵人，哪個國家是他們的朋友。人們在接受了這種認(rèn)識以后，往往會形成十分根深蒂固的觀念，以致于會認(rèn)為，這個國家所作的任何行為都是“邪惡”的。

另外一種通過媒介來人為地塑造民意的手法，是通過有選擇性地提供給媒體信息來達(dá)到控制民意的目的，如美國前國務(wù)卿哈里·基辛格，他經(jīng)常性地散布給出版社某種信息以便在某個具體事項上影響美國民意，其中最有名的就是關(guān)于越南戰(zhàn)爭的信息，有人甚至說“沒有基辛格，美國人根本不會允許美國在越南打上十年的戰(zhàn)爭”。雖然，這些利益集團(tuán)所采用的手法不一定每次都會有效[10]，但是，毋庸置疑的是這些影響將會給民意的形成造成一種非中立性的影響。

一旦這種影響產(chǎn)生了作用，將會讓民眾在大腦中形成一種固有的觀念，從而對于其他信息將會自發(fā)地產(chǎn)生排異。例如，一旦一個人認(rèn)為自己的觀念與某個政黨的政治理念一致，那么他就會在內(nèi)心中形成一種認(rèn)識，即只要是這個政黨所提出的政策，那么必然是與自己的理念相一致的，從而根本不會去理會其他的政治觀點(diǎn)。即便是去了解另外一種政治理論也往往會從反面去理解，試圖駁倒這種政治理論，以證明自己所堅持的觀點(diǎn)的正確性。當(dāng)然，這個個體是有機(jī)會接觸與他所持觀點(diǎn)不同的信息的，但是即便如此，他也會產(chǎn)生一種極為強(qiáng)烈的抵觸心理，而漠視這種信息的存在。正如小V.O基所言：“對于政治觀點(diǎn)的宣傳從根本上講是對現(xiàn)狀的一種鞏固與加強(qiáng)?！盵11]換言之，一個投票者在大選期間更傾向于只聆聽他所支持的那個黨派的候選人的發(fā)言。因此，可以說民意對政策的影響并不是單方向的，民眾的態(tài)度雖然沒有被放在首要的地位，但也是決策者不得不考慮的一個問題。所以決策者才試圖影響民意，引導(dǎo)民意。由于民意測驗(yàn)可以扮演雙重角色，既可以反映民意，也可以塑造民意，決策者在利用民意測驗(yàn)時具有很強(qiáng)的靈活性。決策者是不愿被一堆統(tǒng)計數(shù)據(jù)牽著鼻子走的，而更希望利用民意測驗(yàn)來引導(dǎo)民意，為其政策服務(wù)[12]。

三、不同政治領(lǐng)域與事件中表現(xiàn)的一致性關(guān)系不同

西方政策與民意的一致性在不政治領(lǐng)域與事件中表現(xiàn)的關(guān)系不同。在有的事件中民意能夠起到很大的作用，而在另外一些事件中，就幾乎看不到民意的影響。例如在核試驗(yàn)的案例中，1958年8月22日美國政府宣布停止核試驗(yàn)1年，但是從1954開始由于受到蘇聯(lián)在軍事領(lǐng)域的巨大成就刺激了美國民眾，他們的意愿是支持美國繼續(xù)進(jìn)行核試驗(yàn)的，直到1958年底人們已經(jīng)適應(yīng)了沒有核試驗(yàn)的生活，所以到1962年為止，民意調(diào)查表明美國人傾向于繼續(xù)禁止核試驗(yàn)。但是在1961年9月5日美國政府宣布恢復(fù)進(jìn)行核試驗(yàn)。美國民意調(diào)查的結(jié)果顯示，美國民眾直到1962年后半年，才與政府的決策逐漸一致。由此可以看出，美國政府對于大氣層內(nèi)的核試驗(yàn)的進(jìn)行與停止就幾乎和民意調(diào)查的結(jié)果呈一種相反的狀態(tài)。而在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中，民意的反應(yīng)就對美國所采取的有些政策產(chǎn)生了巨大與直接的影響。在這個事件中民意對美國的對外政策起到了“漸進(jìn)的但是有決定性”的影響。[13]

著名學(xué)者佩支（Page）和夏皮羅（Shapiro）認(rèn)為：之所以政策在不同的事項上對于民意的響應(yīng)度并不相同，主要是由于事項本身的性質(zhì)不同造成的。一般而言，對于那些突出、透明的事件，政策的響應(yīng)度就比那些與民眾非突出性事件的響應(yīng)度高出許多。在核試驗(yàn)案例中，由于核試驗(yàn)本身具有高度的保密性，因此不可能讓民眾全部了解這些項目的意義、過程以及未來的計劃，所以民意一直處于一種盲目的狀態(tài)，而且這種問題似乎也與一般民眾的日常生活相去甚遠(yuǎn)，因此，政策與民意之間的不一致也就不難理解了。而古巴導(dǎo)彈危機(jī)不同，民眾會認(rèn)為，一旦蘇聯(lián)的中程導(dǎo)彈被部署在古巴，那么他們將會不得不每天在“紅色帝國”的威脅下提心吊膽的生活，所以在這個問題上民眾表現(xiàn)得十分積極，因此政策與民意的契合度也就較大。

另外一些學(xué)者指出，對于道德和“充滿情緒”（emotionally charged）的問題，政府決策對與民意的響應(yīng)度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他問題。這是因?yàn)橥恍┑赖聠栴}有很高的社會關(guān)注度，而且從技術(shù)上來把民意變成政策與法律的復(fù)雜性也不高，所以代議制政府愿意在這些問題上顯示其與民眾意志的一致性。顯然，民眾的意愿更多地體現(xiàn)在如何看待墮胎與同性戀之中，而不是體現(xiàn)在要怎樣解決聯(lián)邦赤字上。[14]

最后，民意的分布度對于能否被政府所響應(yīng)也是一個重要的因素。對于一些事件，民眾所表達(dá)出來的意愿的分布情形是“兩分式”的，也就是說持兩種意見的人的數(shù)量幾乎相等，而另外一些事項上，民眾的意見就幾乎趨向一致，很顯然，決策對后者的響應(yīng)機(jī)會要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。這是因?yàn)?，官方總是試圖尋找一種比較緩和的解決方案，對于那些爭論比較激烈的問題，是很難在激烈的爭論中尋找到一個合適的平衡的解決方式，最有可能的結(jié)果就是：“兩者都不采納”。

［1］Robert S.Erikson/Kent L.Tedin：“American public opinion——Its Origin,Content and Impact”，A Dirision of Simon&Schuster，Inc.1995，P.337

［2］V.O.Key，Jr.：Public opinion&American Democracy，New York：Knopf，1967.

［3］Geer：The need of the civilians-an introduce to use the result of the public opinion，American Democracy Review，Winter，1999.

［4］Bainbrige：Public opinion in democratic societies，Oxford publicationp.23

［5］Robert S.Erikson/Kent L.Tedin：“American public opinion——Its Origin，Content and Impact”，A Dirision of Simon&Schuster，Inc.1995，P.337.

［6］Robert S.Erikson/Kent L.Tedin：“American public opinion——Its Origin，Content and Impact”，A Dirision of Simon&Schuster，Inc.1995，P.335-342.

［7］Frank Joyce：FearFactor，AlterNet，Oct.26，2004.

［8］Key，Jr：Public Opinion and American Democracy，Utah University publication，p.343

［9］F.John Mehrtens：Three worlds of public opinion?Values，variation，and the effect on social policy，International Journal of public Opnion Research，Vol.16 No.2

［10］柯克 約翰遜.“美國人說打下去是惟一出路”［N］.紐約時報，2004-12-22.

［11］Key，Jr.，Public Opinion and American Democracy，Utah University publication，p.347.

［12］Neil Mckay：The Wilson Quarterly，Vol.25，No.4，Autumn 2001：34．

［13］陳文鑫.塑造民意還是反映民意—民意測驗(yàn)與美國的對外政策［J］.美國研究，2003（4）．

［14］CharlesW.Kegley，Jr.，&EugeneR.Wittknopf：Americna political，p.288-289.