王利軍

（平頂山學(xué)院 河南 平頂山 467000）

近年來，高校債務(wù)危機(jī)事件頻頻現(xiàn)諸報(bào)端，由此引起人們對高校教育成本的廣泛研究和討論。本文主要討論，在實(shí)現(xiàn)了高等教育成本分擔(dān)制度改革的背后到底是什么導(dǎo)致了高校教育經(jīng)費(fèi)緊缺，如何在資源有限的情況下，實(shí)現(xiàn)高等教育資源在學(xué)校內(nèi)的合理配置，使學(xué)校在不負(fù)債或低負(fù)債的情況下良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、高校教育經(jīng)費(fèi)緊缺的原因

1.教育不是國家投入首選，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)短缺

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國高等學(xué)校的財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在總量上不斷擴(kuò)大，從1998年的335.07億上升到2006年的1207.48億。但是，財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總收入的比重卻呈不斷下降趨勢。該比重從1998年的61.5%下降到2006年的45.2%，下降了16.3個(gè)百分點(diǎn)。生均教育經(jīng)費(fèi)從2000年的7309.58元降到2005年的5375.94元。①從1993年，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國改革和發(fā)展綱要》提出財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例在20世紀(jì)末達(dá)到4%，到今年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的要在2012年實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值4%，十多年過去了，4%的目標(biāo)只停留在空洞文字之間。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重一直在低位徘徊，有的年份僅有可憐的百分之二點(diǎn)幾。這一方面是因?yàn)楫?dāng)局要協(xié)調(diào)社會各方面共同發(fā)展（如全民醫(yī)保）、保障社會應(yīng)急（如災(zāi)后補(bǔ)助），需要拿出相當(dāng)?shù)呢?cái)政資金投入到需要公共投資的其他急需要發(fā)展的方面。約翰斯通指出：限制高等教育在整個(gè)國內(nèi)生產(chǎn)總值或政府支出中占取較大份額的可能原因，就是在對日益稀缺的公共資源的爭奪中，高等教育的優(yōu)先地位已經(jīng)下降。[1]就我國來說，更重要的原因是在經(jīng)濟(jì)壓倒一切社會風(fēng)潮中，各級政府官員出于所謂“政績”考慮，把大量財(cái)政性資金用于投資，對不能或不能很快催助GDP增長的高等教育自然不會給予太多的關(guān)注，給予高等教育的撥款也往往因各種緣由或延遲或打折兌現(xiàn)。

2.資源配置低效浪費(fèi)嚴(yán)重

我國高校的資金來源主要是國家的財(cái)政撥款，近年來隨著高校的擴(kuò)招，政府對高校的財(cái)政撥款也在不斷加大，但是高校卻普遍出現(xiàn)了資金緊缺的狀況，這固然和國家對高等教育的財(cái)政撥款年增長額度同中國國民生產(chǎn)總值的年增長額度相比偏低，但這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也同樣和我國高校的財(cái)力資源利用效率不高有著密切的聯(lián)系，至少在很大程度上高校的資金利用效率不高使得本來就不寬裕的資金顯得更加短缺，高校財(cái)力資源的利用效率具體表現(xiàn)如下：

首先，高校龐大的行政管理體系消耗了較多的資金。高校在一定時(shí)期內(nèi)用于開銷的總資金是一定的，如果用于行政后勤等的資金占用的比較多，那么用于教學(xué)科研的資金必定會收到影響，而我們己經(jīng)知道我國高校絕大多數(shù)都有著一支龐大的行政管理體系，其所開銷的資金都是從學(xué)校的預(yù)算總資金中分出來的，這樣高校的行政體系就用去了學(xué)校總預(yù)算資金的一大塊，而且高校的行政管理系統(tǒng)的設(shè)置和運(yùn)行方式都是與我國政府的設(shè)置及運(yùn)行相似的，是一種官僚制的層級體系，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的模式，其工作效率在現(xiàn)代社會屬于比較低下的，因此，高校用于行政管理的資金往往就因大量冗員的存在及其工作效率的低下而被浪費(fèi)掉了，這就在很大程度上影響了高校整體資金的利用效率。農(nóng)工黨北京市委常委章怡學(xué)2005年在對高校教師隊(duì)伍調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，首都高校師生比過高，為1∶7左右，而員生比更高，為1∶2至1∶3左右，也就是說，后勤行政人員與教師的比例大大超過國外，教師僅占教職工總數(shù)的37.8%！而且專任教師數(shù)量近幾年呈下降趨勢，職工行政人數(shù)卻逐年遞增。這種結(jié)構(gòu)布局，影響了本來就少的教育經(jīng)費(fèi)的集中使用。后勤行政人員的過度膨脹，造成教師在新的高校利益分配格局中份額的減少。

近年來，高校大規(guī)模擴(kuò)招，產(chǎn)生了許多新學(xué)科和新專業(yè)，出現(xiàn)了一些學(xué)科交叉、專業(yè)交叉和課程交叉的現(xiàn)象，各院系為了應(yīng)付教學(xué)評估，作計(jì)劃，找資金，大量購置實(shí)驗(yàn)設(shè)備，給每個(gè)實(shí)驗(yàn)室都配置足夠的設(shè)備，造成整個(gè)學(xué)校儀器設(shè)備大量重復(fù)購置。同時(shí)，由于各個(gè)實(shí)驗(yàn)室之間相對獨(dú)立，實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目少，實(shí)驗(yàn)教學(xué)任務(wù)有限，一個(gè)學(xué)期只上幾節(jié)實(shí)驗(yàn)教學(xué)課，設(shè)備形同虛設(shè)，利用率低。據(jù)世界銀行的一個(gè)調(diào)查，我國部分高校教室、實(shí)驗(yàn)室的利用率只有60%；國家教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，全國高校儀器設(shè)備有20%處于閑置狀態(tài)；另外據(jù)有關(guān)部門對北京中關(guān)村地區(qū)部分高校5萬元以上3690種大型儀器使用率的調(diào)查，年開機(jī)時(shí)間僅400小時(shí)，不開機(jī)的時(shí)間占40%[2]。受利益驅(qū)使，在各高校之間、系與系之間，甚至許多“細(xì)胞單位”之間的各類人員、設(shè)備等資源也不能實(shí)現(xiàn)共享，造成了一定的隱性浪費(fèi)。此外，高校在資產(chǎn)管理方面存在產(chǎn)權(quán)不清、管理制度松弛、賬目混亂等問題，致使高校資產(chǎn)流失顯現(xiàn)時(shí)有發(fā)生。高校各部門職工只圖自己工作方便快捷，缺乏成本意識，使辦公和教學(xué)用品消耗嚴(yán)重，造成極大浪費(fèi)。

3.高校擴(kuò)招帶來的負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)

自1999年實(shí)行高校擴(kuò)招以來，高校本專科生在校學(xué)生數(shù)由1998年的341萬人提高到2006年的1739萬人，短短8年間，學(xué)生規(guī)模擴(kuò)大了5倍。這段時(shí)間內(nèi)全國各高校都普遍面臨著校舍擴(kuò)建、專業(yè)擴(kuò)充、師資擴(kuò)編、院校合并、升級升等的任務(wù)。在這種情況下，國家的高等教育投入?yún)s并沒有得到相應(yīng)程度的增加，這不得不逼迫著高校自謀資金來源，向金融機(jī)構(gòu)尋求貸款成了各高校在財(cái)政壓力下不得已而為之的一項(xiàng)對策。

為支持本地高等教育的發(fā)展，各地政府紛紛出臺優(yōu)惠政策鼓勵(lì)高校貸款。如湖北省自2003年起將在原來每年安排1600萬元于高校建設(shè)貸款貼息的基礎(chǔ)上，每年再增加貼息資金1000萬元，鼓勵(lì)高校利用銀行貸款加快建設(shè)步伐。廣東省則提出高校辦公樓、教學(xué)樓、學(xué)術(shù)中心和體育場館等項(xiàng)目建設(shè)，可享受政府100%的貼息貸款；對于學(xué)生宿舍建設(shè)，則可提出無政府貼息的商業(yè)貸款[3]?！敖刂?006年12月末，國家開發(fā)銀行、5家大型銀行、12家股份制商業(yè)銀行和13家城市商業(yè)銀行等銀行業(yè)主要金融機(jī)構(gòu)，共向高等院校發(fā)放貸款2400億元。其中，5家大型銀行共有高校借款客戶2331戶，貸款余額1800億元，占上述各類機(jī)構(gòu)高校貸款余額的75%。2006年，銀行進(jìn)一步加大高校貸款力度，年末高校貸款余額比年初增長10.17%”[4]。

高校負(fù)債發(fā)展，在短期內(nèi)使學(xué)校基本建設(shè)、辦學(xué)規(guī)模得到迅猛發(fā)展，然而，很多高校對自身還貸能力估計(jì)不足，2007年起很多高校紛紛陷入債務(wù)危機(jī)。2007年2月，在政協(xié)甘肅省九屆五次會議召開的“教育發(fā)展專題聯(lián)組座談會”上，一份關(guān)于“巨額債務(wù)困擾甘肅高校正常發(fā)展”的政協(xié)委員調(diào)查報(bào)告引起人們廣泛關(guān)注?！皥?bào)告披露：甘肅高?？傌?fù)債高達(dá)49億元，每年需支付利息近4億元。個(gè)別學(xué)校甚至資不抵債，‘破產(chǎn)’隱患凸顯?！盵5]2007年3月19日，吉林大學(xué)在校內(nèi)網(wǎng)站上貼出一則通知，宣布該校負(fù)債30億元，從2005年起，學(xué)校步入付息高峰，每年支付銀行的利息高達(dá)1.5至1.7億元，并征集教師和學(xué)生出謀劃策解決學(xué)校財(cái)務(wù)困難。在我國現(xiàn)行政治背景下，政府很難允許公立高校申請破產(chǎn)的，這更助長了高校領(lǐng)導(dǎo)者不顧自身經(jīng)濟(jì)狀況盲目貸款擴(kuò)建的氣焰。由于高校貸款可以不必限定用途，大量低息貸款被用于與學(xué)校教學(xué)發(fā)展無關(guān)的項(xiàng)目，或是用于一些華而不實(shí)的場館建設(shè)，甚至有些高校竟將大量學(xué)校發(fā)展資金投資股市，終至損失慘重！高額貸款必然導(dǎo)致學(xué)校資金周轉(zhuǎn)困難，大量學(xué)校發(fā)展資金用來償還銀行利息，擠占正常的教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)，教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量難以保證，最終將直接影響高校自身的生存與發(fā)展。

二、關(guān)于高校內(nèi)部資源優(yōu)化配置的對策

1.明晰教育產(chǎn)權(quán)，降低交易成本

范先佐教授認(rèn)為，“教育資源的稀缺性要求明確界定教育產(chǎn)權(quán)，以降低教育的交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)教育資源的排他性使用，進(jìn)而有效增加教育資源投入量，減少教育領(lǐng)域內(nèi)由于“搭便車”、預(yù)算軟約束等造成的損失和教育資源利用的低效率?！盵6]產(chǎn)權(quán)是排他地使用資產(chǎn)并獲取收益的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)的核心是剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，這兩大權(quán)力關(guān)乎經(jīng)營與效率。產(chǎn)權(quán)界定清晰，保護(hù)合理，人們在具體的交易活動中就會支付較少的交易費(fèi)用。或者說，人們在既定的產(chǎn)權(quán)安排下就會有效地提高資源利用效率，否則，就會由于權(quán)利界定不清而產(chǎn)生低效益問題。產(chǎn)權(quán)不明晰，特別是收益權(quán)力的歸屬不確定，就存在導(dǎo)致大學(xué)預(yù)算最大化、成本最大化的可能。對我國教育產(chǎn)權(quán)制度的改革，徐文博士在其博士論文《教育產(chǎn)權(quán)論》中對此有深入研究。他在充分揭示了我國現(xiàn)行教育產(chǎn)權(quán)弊端的基礎(chǔ)上指出，理清中央、地方、學(xué)校三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是教育產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)?！翱偟母母锓较蚴菍⒃瓉碛芍醒搿⒌胤綋碛械膶W(xué)校辦學(xué)的控制權(quán)交給學(xué)校，使學(xué)校真正成為面向社會辦學(xué)的法人實(shí)體。中央與地方只是通過撥款、信息咨詢、制定大的方針政策來宏觀控制學(xué)校?！盵7]在學(xué)校內(nèi)部治理方面上徐文借鑒美國大學(xué)董事會制度對現(xiàn)行學(xué)校管理模式進(jìn)行改革。

2.引入企業(yè)經(jīng)營理念，擺脫非核心任務(wù)

約翰斯通認(rèn)為很多大學(xué)和其他中等后教育機(jī)構(gòu)，特別是在發(fā)展中國家和長期實(shí)行中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家中高等學(xué)校，廣泛從事一些與大學(xué)核心功能無關(guān)的其他活動，這些活動可能與學(xué)生、教職工的日常生活相聯(lián)系——宿舍、餐廳、書店、公寓和野營地；一些大學(xué)自己設(shè)立的機(jī)構(gòu)（如醫(yī)務(wù)所）等，這些活動可能對教學(xué)和科研是有益或是必要的，但并非一定要自己所有、自己經(jīng)營或給予補(bǔ)貼。在他看來，高校財(cái)務(wù)的壓力和現(xiàn)代管理思想都傾向于把這些活動“甩掉”，以私人或準(zhǔn)私人的形式來進(jìn)行，迫使其財(cái)政上“自食其力”。[8]高校擺脫非核心任務(wù)把它們轉(zhuǎn)交給私人機(jī)構(gòu)來運(yùn)營不僅提高了這些后勤供應(yīng)部門的工作效率降低運(yùn)行成本，還有利于高校集中所有精力和有限資源投入到關(guān)乎學(xué)校發(fā)展的教學(xué)和科研管理工作中去，實(shí)現(xiàn)高等教育資源在高校內(nèi)部的合理優(yōu)化配置。

從高校自身專業(yè)發(fā)展上來看高校財(cái)務(wù)危機(jī)下的“擺脫非核心任務(wù)”是指加大具有核心競爭力的品牌和特色學(xué)科專業(yè)建設(shè)投人。在資源經(jīng)費(fèi)有限的情況下，應(yīng)該做到重點(diǎn)突破，帶動全體，有所為有所不為。要遴選出優(yōu)勢學(xué)科和特色項(xiàng)目，扶植最優(yōu)異和有發(fā)展前景的學(xué)科，把它變成一流，帶動其他學(xué)科發(fā)展。這需要高校在充分分析自身優(yōu)勢和學(xué)科未來發(fā)展的趨勢上制訂切合自身的發(fā)展戰(zhàn)略。

3.加強(qiáng)管理，厲行節(jié)約

飽受債務(wù)危機(jī)困擾的吉林大學(xué)在征求了學(xué)校各方的建議后，壓縮開支、厲行節(jié)儉僅2006年就節(jié)省了6757.37萬元，雖然在這巨額債務(wù)面前，無異于杯水車薪，但是起碼他們已經(jīng)認(rèn)識到控制成本的問題，而且結(jié)果也證明確實(shí)有節(jié)約潛力可挖。目前我國眾多高校在資金實(shí)力并不完全具備的情況下，大興土木，建成了許多設(shè)施先進(jìn)、外觀豪華的教學(xué)樓和實(shí)驗(yàn)樓，其硬件水平甚至超過了發(fā)達(dá)國家的許多知名學(xué)府，致使大學(xué)成本急劇增長，大學(xué)投入畸形發(fā)展。

控制開支、節(jié)約成本關(guān)鍵要在財(cái)務(wù)管理上下功夫，首要任務(wù)是加強(qiáng)對財(cái)務(wù)預(yù)算的管理?！鞍杨A(yù)算和資金籌集使用結(jié)合起來，進(jìn)一步加強(qiáng)資金預(yù)算的編制、審定及執(zhí)行工作的規(guī)范化管理，完善預(yù)算管理制度，把執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任落實(shí)到人。在提倡民主管理、群眾參與的同時(shí)，必須堅(jiān)持經(jīng)費(fèi)計(jì)劃審批權(quán)與費(fèi)用支出管理的“一支筆”審批制度，杜絕經(jīng)費(fèi)管理多頭審批，以避免造成超計(jì)劃、超預(yù)算的現(xiàn)象發(fā)生。對于各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，各部門負(fù)責(zé)人首先要嚴(yán)格審核，嚴(yán)格控制預(yù)算總額。”[9]在高校運(yùn)轉(zhuǎn)過程中各單位部門都要樹立節(jié)約意識，對部門的水、電、暖、油的消費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格控制，杜絕任何形式的浪費(fèi)。在資金短缺的情況下可以嘗試水電能源的單位定額配給制度，超出部分需支出相應(yīng)額度的費(fèi)用。此外，還完善強(qiáng)高校運(yùn)行成本的反饋機(jī)制，通過對財(cái)務(wù)報(bào)表或其他信息渠道反饋的信息進(jìn)行綜合分析評價(jià)考核，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，并找出其原因，采取有力措施去調(diào)整未來行為。

節(jié)約不僅體現(xiàn)在對資源的控制使用上，還體現(xiàn)在資源的充分共享上和充分利用上。當(dāng)前，我國很多高校面臨著教學(xué)和實(shí)驗(yàn)設(shè)施單位間配置稀缺和閑置的矛盾。資源一旦分配下去，就落戶在一家，“靜止”在一家，教育資源不能實(shí)現(xiàn)充分共享，造成極大浪費(fèi)。因此，必須打破封閉式管理模式，實(shí)行資源共享。特別是價(jià)值比較高的科研、教學(xué)儀器、計(jì)算機(jī)及公用性強(qiáng)的實(shí)習(xí)、實(shí)驗(yàn)場地、圖書資料、體育設(shè)施等，應(yīng)打破按單一課程或單一專業(yè)設(shè)置與管理的傳統(tǒng)模式，互相提供方便，克服“大而全”的狹隘思想，最大程度減少各類資源的沖突和內(nèi)耗。對于一些確實(shí)空余的教學(xué)和辦公設(shè)施（如教室、辦公室、體育場等）可以采用租賃的方式出租給校外機(jī)構(gòu)人員，不僅控制了浪費(fèi)，還可以增加學(xué)校的財(cái)政收入。

4.精簡機(jī)構(gòu)，人員分流，控制過高的人員成本。

如上文所說，很多高校管理機(jī)構(gòu)重疊、非教學(xué)人員比重過大，龐大的行政管理體系擠占了較多的資金。通常企業(yè)的做法是精簡機(jī)構(gòu)、裁撤臃員，以達(dá)到提高效率節(jié)約成本的目的。但是，對于大多數(shù)高校尤其是公立高校而言，通過簡單的人員裁撤達(dá)到減縮人員開支的目的顯然是非常艱難的，因?yàn)檫@樣往往會遭到組織上和政治上的強(qiáng)烈抵制。比較可行辦法是通過部門撤并將多余人員采用多向分流的辦法處理。符合教師條件的充實(shí)到教學(xué)、科研第一線，不能做教師的分流到校辦產(chǎn)業(yè)或其他服務(wù)崗位上，沒能找到其它合適崗位的允許其留在原來崗位上，但必須接受減薪安排，鼓勵(lì)其跨崗兼職。對于一些年齡較大、且收入較高的職工通過補(bǔ)貼退休金的方式，鼓勵(lì)其提前退休。

綜上所述，高校教育經(jīng)費(fèi)緊缺是各國高等教育界面臨的普遍問題，在我國高等教育常常利用“公共機(jī)構(gòu)”的身份為了實(shí)現(xiàn)自身迅速成長往往不顧經(jīng)濟(jì)條件盲目求大求全，在深陷債務(wù)危機(jī)后可以公然綁架政府把龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給公眾。這種“恃公自重”的態(tài)度往往使其放棄思考自身的成本和效益的問題，與當(dāng)今社會追求公平和效率的理念格格不入。隨著高等教育全球化的到來，我國大學(xué)不可能再安然于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府“大包大攬”，各高校可以在既定位置上安享國家配置的財(cái)源、生源。面對來自世界高等教育市場的挑戰(zhàn)，國內(nèi)高校要牢固樹立競爭意識不斷提高自力更生能力，這樣才有資格談國際競爭，在內(nèi)部資源都不能實(shí)現(xiàn)合理配置還一味仰仗國家的“救火”、“補(bǔ)漏”的條件下還在妄談“世界一流”不啻為癡人說夢。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自歷年《教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》

［1］夏倫勤：重視教育還要喊多久？http://www.hcxx.sdedu.net.

［2］曾建英.高校儀器設(shè)備利用低效的成因及對策［D］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004.6.

［3］揭紅蘭，關(guān)于我國高校負(fù)債建設(shè)發(fā)展的問題研究［D］.福建師范大學(xué)，2008，6

［4］王東升.規(guī)范貸款，防范化解風(fēng)險(xiǎn)一訪中國銀監(jiān)會銀行監(jiān)管一部副主任鄧智毅［J］.中國金融家，2007（5）.

［5］周文馨.負(fù)債49億，高校陷入資金“黑洞”［N］.甘肅經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2007-2-8.

［6］范先佐.教育的低效率與教育產(chǎn)權(quán)分析［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2002（3）.

［7］徐文.教育產(chǎn)權(quán)論［D］.華中師范大學(xué)，2004，5.

［8］D.B.約翰斯通著，沈紅等譯.高等教育財(cái)政：問題與出路［M］.人民教育出版社，2004，3.P80.

［9］高慧鴿.我國高校內(nèi)部資源配置機(jī)制研究［D］.南京理工大學(xué)，2006，6.