楊連山

摘要：土地關(guān)系國計民生，規(guī)范土地交易市場，解決現(xiàn)行土地制度存在的問題刻不容緩。本文分析了我國現(xiàn)行土地出讓金制度存在的問題，對比美國、中國香港以及我國大陸地區(qū)現(xiàn)行的土地出讓制度，提出了要進(jìn)一步規(guī)范我國土地交易市場，完善土地招拍掛交易流程，并借鑒香港地區(qū)的土地出讓制度，提出了批租制與年租制土地出讓辦法，同時提出了建立土地基本工程儲備基金，已解決一次性收取若干年土地租金帶來的“代際”問題。

關(guān)鍵詞：土地出讓金制度 存在問題 對策 土地儲備金

0 引言

20世紀(jì)80年代，我國確立了改革開放的發(fā)展政策，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國借鑒中國香港地區(qū)的土地出讓制度，確立了土地批租制度。從總體上看，我國土地出讓金政策的出臺，對建設(shè)國家財政政策及公共設(shè)施發(fā)揮了積極的作用，并有力地推動了我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程，為現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會發(fā)揮了強有力的支撐作用。特別是我國近些年土地制度和土地財政制度的變革，產(chǎn)生了巨大的成績和效益，增加了地方政府的可支配財政收入，活躍了建筑市場。需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善，本文分析了我國土地出讓金制度存在的問題，對比香港、美國的土地出讓制度，對我國土地出讓金制度改革發(fā)展提出了一些建議。

1 土地使用權(quán)出讓金及我國現(xiàn)行土地出讓金制度存在的問題

1.1 土地使用權(quán)出讓金

土地使用權(quán)出讓金（簡稱土地出讓金），是指政府土地管理部門按國家有關(guān)規(guī)定將土地使用權(quán)出讓給使用者，并向受讓人收取全部的費用，或土地使用期滿，土地使用者向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓費用，或經(jīng)由劃撥而獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)給他人使用，按國家規(guī)定需要補交的土地出讓價款。由于我國土地屬于公有制，一般而言，我國土地使用權(quán)的出讓，指的都是城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的出讓，出讓主體一般為各級政府土地管理部門。

1.2 我國現(xiàn)行的土地出讓金制度存在的問題

1.2.1 土地出讓規(guī)劃不合理

在國家宏觀調(diào)控下，各級地方政府部門為提升地方政績、通過出讓土地使用權(quán)獲取土地出讓金，增加財政收入，緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金壓力，往往會不顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取各種措施促進(jìn)土地市場交易，尤其是近幾年房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展，直接活躍了地方土地交易市場，政府劃出大片土地用于土地出讓，這種短時間投入大量土地的短視行為無異于竭澤而漁，飲鴆止渴。雖然短期內(nèi)增加了地方財政收入，推動了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但同時也造成了土地資源浪費，規(guī)劃不合理，土地資源閑置，利用效率不高等問題。同時，使得地方政府財政收入過于依賴土地出讓，一旦土地市場出現(xiàn)波動，必然會導(dǎo)致地方政府財政收入減少。近一年來，由于房地產(chǎn)市場的萎靡，導(dǎo)致土地成交量銳減，地方政府財政吃緊，便印證了這一點。

1.2.2 土地尋租現(xiàn)象滋生

土地尋租是指在利益驅(qū)使下，政府運用行政權(quán)力對土地交易市場進(jìn)行干預(yù)和管制，妨礙了市場競爭的作用，從而為少數(shù)特權(quán)者創(chuàng)造了取得超額收入的機會。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.布坎南和A.克魯格的論述中認(rèn)為，這種超額收入被稱為“租金”，這種通過謀求權(quán)力以獲得資金的行為，被稱作“尋租活動”，俗稱“尋租”。

政府對土地交易市場的干預(yù)，不可避免地會產(chǎn)生土地尋租現(xiàn)象，不規(guī)范的土地交易行為和方式，導(dǎo)致土地收益大量流失，給國家和人民帶來巨大的損失。土地交易市場監(jiān)管力度不到位，導(dǎo)致土地“尋租”問題的存在，由于土地市場存在巨大的利益，有些人可能為得到某些地段的土地，不擇手段，賄賂地方政府官員，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。各級地方政府的土地尋租現(xiàn)象一方面制約了土地資源的有效配置，另一方面也影響地方政府的運行效率和公信度。

1.2.3 土地出讓金分配機制不合理

土地出讓金的分配問題是當(dāng)前中國研究的焦點問題，在土地出讓金的分配上我國還存在著很多不合理的狀況，土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不完善，土地出讓金用途不明確，國有土地出讓金成本核算模糊，出讓凈收益難以準(zhǔn)確量化。用于土地拆遷補償方面的資金落實的不夠明確，導(dǎo)致大量的灰色交易行為，給普通百姓造成了損失，激化了社會矛盾，不利于和諧穩(wěn)定社會的建設(shè)。

1.2.4 一次性收取土地出讓金

我國實行招、拍、掛的土地出讓方式，一次性收取一定數(shù)額土地出讓金。對于國有所有權(quán)的土地來說，政府通過一次性收取土地租金作為土地出讓金，這就意味著放棄了未來土地租金可能上漲的利潤。相當(dāng)于政府將土地未來可能帶來的收益全部承包給了土地使用者，那么，為了攫取高額利潤，土地使用者必定要采取各種手段促使土地增值，甚至倒手專賣，這也間接導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場的投機倒賣行為，使得房價一直居高不下。

2 香港、美國以及我國大陸現(xiàn)行的土地出讓制度

2.1 香港土地批租制度

香港淪落為英國殖民地之后，就開始推行土地批租制度，就是香港政府向開發(fā)商或土地使用者批租土地，開發(fā)商或使用者擁有承租批準(zhǔn)時間內(nèi)的土地使用權(quán)，但必須一次性向港英政府繳納規(guī)定時間內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金，這種土地批租制度一直延續(xù)至今。香港土地批租有公開拍賣、招標(biāo)、協(xié)議三種形式。于此同時，香港政府還實行了年租制，鑒于香港土地批租的復(fù)雜歷史情況，分類實施了實際年租制和名義年租制，即地租或地稅。

2.2 美國比例地租制度

美國政府采用比例地租制度（采用百分比地租），主要針對城市地租（公共土地），即按照營業(yè)毛收入的百分比收取地租。采取這種租賃方式首先根據(jù)租賃土地的估計產(chǎn)值確定的土地最低租金，最低租金應(yīng)參照該地規(guī)劃用途可能達(dá)到的最大價值而確定。而這種比例地租形式只是針對公共土地，私有土地的收益歸私人所有。

2.3 我國大陸土地制度

我國的土地所有權(quán)，為國家所有，集體所有，全民所有，在改革開放之前，人們獲取土地使用權(quán)的方式主要為劃撥。改革開放以來，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，我國借鑒了中國香港地區(qū)的土地制度，采取了土地批租制度，即通過招、拍、掛的方式，出讓土地使用權(quán)，一次性的收取若干年的土地出讓金。

3 對我國土地出讓金制度提出建議

3.1 完善土地出讓制度、規(guī)范土地交易市場

結(jié)合我國土地交易市場的具體情況，進(jìn)一步完善招拍、掛的土地批注制度，加強對土地出讓環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，避免尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地市場需求情況、土地利用總體規(guī)劃等編制完整的土地出讓計劃，包括年度面積、各地塊的具體位置、容積率等。嚴(yán)格執(zhí)行土地供信息發(fā)布和披露制度，通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體向全社會一一公布。按照公開、公平、公正的原則，在招、拍、掛出讓過程中，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)程序運作，建立完善快捷、高效、公開、透明的招牌掛出讓操作程序。完善現(xiàn)有的土地出讓方式，法律體系，監(jiān)管體制，確保招、拍、掛過程的公開透明，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 加強土地成本核算和土地出讓金預(yù)算管理

建立一套完整的土地成本核算標(biāo)準(zhǔn)，編制土地征收補償費用支出計劃和開發(fā)費用支出計劃，確保土地成本核算準(zhǔn)確無誤，準(zhǔn)確測算土地出讓收益。結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，土地市場供求情況及財政支出情況，制定當(dāng)年和下一年的土地出讓金預(yù)算，確保土地出讓收入與土地出讓金預(yù)算的吻合度。

3.3 建立公平公正土地出讓金分配機制

為保證土地出讓金支出的公平性，應(yīng)建立公平公正的土地出讓金分配機制，成立基本工程儲備基金管理中心，完善對土地出讓金的管理和使用，編制完善的資金使用計劃，調(diào)整土地出讓金分配方式，確保分配的公平合理，避免損害公民的合法權(quán)益。同時，提高資金使用計劃和過程的透明化，確保公開、公平、公正的使用。為改變多占地、多得益， 以及耕地保護(hù)越好地方越吃虧的舊機制， 必須運用有效的經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整土地利用中的利益分配關(guān)系， 在占用耕地方面，形成良好的自我約束機制， 同時，加大對失去土地農(nóng)民的補償。地方政府以損害農(nóng)民的利益、以隨意減少耕地為代價來發(fā)展經(jīng)濟(jì)這種行為要被國家問責(zé)， 那也是不能容忍的?，F(xiàn)階段各地土地出讓金收入大部分被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)上，而用在對失地農(nóng)民的補償上是少之又少， 所以急需加大對失地農(nóng)民的補償。

3.4 合理選擇年租制度與批租制度

在完善現(xiàn)有土地出讓制度的基礎(chǔ)上，可以借鑒香港地區(qū)的模式，采取批租制度與年租金制度相并存的方式，已解決土地出讓金一次性支付帶來的弊端與問題?！澳曜庵啤笔侵该磕晔杖∫淮蔚刈?；而“批租制”是指一次性地收取地租。香港的土地出讓制度是 “年租制”和“批租制”的混合體制，這與香港政府批租土地的復(fù)雜歷史和香港政府試圖分享土地增值收益有關(guān)。中國大陸如若采取“年租制”與“批租制”并存的土地制度，必須避免與民爭利的現(xiàn)象，采取合理化的方法以及實質(zhì)性的監(jiān)管措施，確保土地市場合理有序正常的運轉(zhuǎn)。

4 結(jié)語

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，土地出讓市場必定會沿著規(guī)范化的軌道發(fā)展，如何做好土地交易市場的監(jiān)管是關(guān)鍵，無論是招、拍、掛的批租制度，還是年租制度，必須建立一個嚴(yán)格規(guī)范的管理監(jiān)督體系，以確保土地交易市場規(guī)范有序合理的運轉(zhuǎn)，保證國有資產(chǎn)不流失，土地價值不流失，人民的合法權(quán)益得到切實的維護(hù)，才能杜絕“土地尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。

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