吳真 張祺

社區(qū)檢察對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的實踐探索

吳真 張祺

公安派出所作為基層社會治安管理和防控的重要職能部門，承擔著人口管理、公共安全、治安防控等艱苦復雜的工作，其與群眾接觸密切，已然成為行政權在基層的重要形象代表。近年來，公安派出所在維護社會穩(wěn)定、打擊違法犯罪、排解矛盾糾紛、強化社會管理方面作出了許多貢獻，與此同時也必須看到，公安派出所在工作作風、執(zhí)法規(guī)范等方面還存在一些問題。為此，全國各地檢察機關都在探索加強對公安派出所刑事執(zhí)法活動檢察監(jiān)督，并形成了多種各具特色的工作模式。以上海為代表的社區(qū)檢察室模式把對公安派出所監(jiān)督的主要職能交由社區(qū)檢察部門履行，目前已形成了一套較為成熟的工作機制，并與上海市公安局簽訂《關于進一步加強對公安派出所監(jiān)督工作協(xié)作配合的若干意見》，在全市范圍內(nèi)規(guī)范統(tǒng)一了工作模式。

一、上海檢察機關開展對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督職責定位的動因

公安派出所承擔的刑事執(zhí)法活動職能是檢察機關開展監(jiān)督的主要對象。根據(jù)我國憲法和刑訴法，檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督是履行檢察權的本質要求，是檢察監(jiān)督中的應有之義，是檢察機關的應盡職責。而在進一步深化改革的當下，面對基層公安刑事辦案重心的下沉，構建一套符合司法實際需求的公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督機制更有其緊迫的意義和價值。

（一）積極貫徹中政委深化司法改革的要求

2008年12月中央政法委《關于深化司法體制和工作機制若干問題的意見》明確提出要“規(guī)范公安派出所執(zhí)法行為，進一步健全檢察機關對公安派出所的監(jiān)督機制，以適應公安刑偵體制改革中偵查工作重心不斷向派出所下移的變化。”高檢院也作出“延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉”的全面部署。上海檢察機關采取由社區(qū)檢察部門對派出所進行監(jiān)督，能夠對公安刑事執(zhí)法活動中地位日益凸顯的派出所進行對應的監(jiān)督，抓住了對公安基層刑事執(zhí)法行為進行監(jiān)督的主體和源頭，更好地貫徹檢查監(jiān)督原則，實現(xiàn)公檢之間的分權制衡，符合司法改革追求的現(xiàn)代法治價值。

（二）有助提升政府執(zhí)政形象和司法公信力

公安派出所直接面對廣大群眾從事執(zhí)法工作，其實施的刑事執(zhí)法活動關系到普通公眾的切身利益?？梢哉f在許多人民群眾的概念里基層政府組織中最有知曉度的執(zhí)法主體就是公安派出所，派出所代表著基層公安執(zhí)法形象，也是政府公權力的代言人之一。隨著當下人民群眾的權利意識不斷增強，對基層規(guī)范執(zhí)法服務的要求更加迫切，對公平正義的渴求也更加強烈。基層派出所工作的程序規(guī)范直接關系到民眾對政府的印象和司法公正的感受。所以通過檢察監(jiān)督促進公安派出所刑事執(zhí)法活動的規(guī)范，有助于塑造良好的政府執(zhí)政形象，提升司法公信力。

（三）適應上?；鶎有淌聢?zhí)法活動的現(xiàn)實需要

公安派出所承擔著多種基層公安職能，其中“發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索、協(xié)助破案”的職責讓派出所成為刑事偵查活動的前沿陣地。本市約80%的刑事辦案警力在派出所，約80%的刑案由派出所立案偵查，約80%的辦案質量問題發(fā)生在派出所階段。隨著新刑訴法中對于非法證據(jù)排除的進一步明確，司法流程中對公安機關的偵查瑕疵容忍度越來越低，整個刑事司法體系都對公安機關刑事偵查活動提出更高的質量要求。而監(jiān)督派出所的刑事執(zhí)法活動，能夠最有效的提升本市刑事執(zhí)法整體水平，減少因偵查違法或瑕疵導致打擊不力或損害公民合法權益的情形。

（四）充分彌補檢察機關傳統(tǒng)監(jiān)督模式的不足

凡權力都有被濫用的可能，處于前端的偵查權一旦被濫用，比公訴權、審判權這樣證據(jù)在案情況下進行徇私枉法要容易得多，而發(fā)現(xiàn)、揭露的難度卻大很多。這些權力濫用問題在基層公安派出所辦案過程中可能更為突出，但長期以來這些在公安派出所階段的刑事執(zhí)法隱患存在檢察監(jiān)督的缺失。以刑檢辦案為手段的偵查活動監(jiān)督對未流轉到檢察辦案環(huán)節(jié)的傳統(tǒng)檢察工作中的監(jiān)督方式大多圍繞偵查違法或瑕疵的糾正和補證，很少關注到派出所的刑事執(zhí)法活動的機制性、根源性問題，還有監(jiān)督意見政出多門，令公安派出所無所適從，更不用說大量案件因未向后道程序流轉而成為監(jiān)督的盲區(qū)。所以由具備獨立編制的社區(qū)檢察部門開展專職的派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督，以積極能動的方式進行監(jiān)督，能夠彌補傳統(tǒng)被動消極、各自為陣的傳統(tǒng)檢察監(jiān)督模式中的不足。

二、社區(qū)檢察開展公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的原則

上海由社區(qū)檢察部門開展公安派出所監(jiān)督就必須遵守憲法和法律的規(guī)定、遵循檢察工作的架構和規(guī)范、遵照基層執(zhí)法活動的規(guī)律。在監(jiān)督工作開展中不能打破現(xiàn)有的“檢警關系”結構，不能搞亂現(xiàn)有的檢察內(nèi)部職能，不能侵犯公安正常辦案秩序，所以我們在監(jiān)督中必須堅持下列原則。

（一）以強化工作監(jiān)督為抓手

上海社區(qū)檢察部門對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督定位立足于“工作監(jiān)督、事后監(jiān)督和類案監(jiān)督”。社區(qū)檢察部門職能定位中的公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督與檢察機關內(nèi)部的偵監(jiān)、公訴等其他機構具有的偵查活動監(jiān)督職能形成錯位監(jiān)督模式。社區(qū)檢察部門主要針對公安派出所的日常刑事執(zhí)法活動和特定執(zhí)法場所進行監(jiān)督，屬于機制性、常態(tài)性的監(jiān)督。

工作監(jiān)督不同于以往偵監(jiān)部門或公訴部門通過辦案為抓手進行監(jiān)督的方式。依托案件的監(jiān)督便于發(fā)現(xiàn)具體問題，但監(jiān)督范圍受到限制，并不能很好的針對公安派出所進行監(jiān)督。工作監(jiān)督相對案件監(jiān)督而言，更符合對公安派出所監(jiān)督的工作實際。脫離案件的純粹監(jiān)督雖然在實務檢警關系上有著微妙的變化，但檢察機關能夠更為廣泛普遍的深入到公安派出所的日常刑事執(zhí)法工作中去，可以說工作監(jiān)督是一種全面質量管理的理念，檢察機關的監(jiān)督范圍不再被動受限。

（二）以注重一類問題的監(jiān)督為核心

社區(qū)檢察部門在對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督應注重一類問題監(jiān)督。這不僅是出于同其他檢察部門監(jiān)督職能的錯位劃分，更是為發(fā)現(xiàn)公安派出所刑事執(zhí)法中的源頭性、普遍性、機制性問題，遵循公安工作特點，把握對口派出所的執(zhí)法特征和需求，追求具有針對性、能夠產(chǎn)生實效的監(jiān)督產(chǎn)品。由于公安派出所是工作監(jiān)督，其不可能像個案監(jiān)督那樣僅關注某個證據(jù)是否具有違法或瑕疵，而是需要分析公安派出所的辦案機制是否存在瑕疵，隊伍規(guī)范是否存在不足，是否因為某個瑕疵或不足導致同樣的問題反復發(fā)生，這就是一類問題監(jiān)督。這種從源頭上的監(jiān)督旨在糾正公安派出所的工作程序，其產(chǎn)生的效果則是確保長期、穩(wěn)定的辦案質量改善。

（三）以加強配合支持為動力

目前上海全市的公安派出所都多少存在執(zhí)法環(huán)境差、工作壓力大、考核任務重、人案矛盾突出等情況。所以社區(qū)檢察部門對派出所監(jiān)督不僅要監(jiān)督，更要配合，兩家基于共同的價值取向，追求共同的目標，那就是提升執(zhí)法水平和辦案質量。社區(qū)檢察部門開展監(jiān)督工作，要加強溝通交流，善用“柔性”監(jiān)督措施，豐富工作渠道和平臺，注重對派出所在維護穩(wěn)定、化解矛盾、解決執(zhí)法難題、處理疑難個案、提升執(zhí)法能力等方面的配合和支持。配合和監(jiān)督是相互貫通、相互促進的。只有加強配合，才能夠獲得公安派出所同志的認同，才更有利于監(jiān)督工作的開展；同時配合也能夠向派出所傳達監(jiān)督的理念，完全可以做到“寓監(jiān)督于配合，以配合促監(jiān)督”。

（四）以多項工作機制為保障

社區(qū)檢察部門要做到與公安派出所的相互備案執(zhí)法數(shù)據(jù)、相互通報執(zhí)法信息、建立分級工作聯(lián)系制度和共同調研工作機制。通過這些方式檢察機關與公安機關建立良好的信息溝通、工作銜接。特別是社區(qū)檢察部門可以定期的執(zhí)法提示、情況通報等形式向公安法制部門、派出所通報檢察發(fā)現(xiàn)的問題，提出相應的工作建議。對于檢察中發(fā)現(xiàn)重大執(zhí)法過錯或嚴重執(zhí)法問題的，社區(qū)檢察部門應當及時通報公安法制部門，在核查后確認存在違法問題的，應提出嚴肅的糾正違法通知。此外，通過聯(lián)系會議、工作例會、聯(lián)組學習等工作機制，開展不同層面的監(jiān)督交流，促進公檢長效監(jiān)督協(xié)作機制，不斷解決刑事執(zhí)法中存在的問題。

三、社區(qū)檢察開展公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的方法

社區(qū)檢察部門對公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督的重點是刑事立案、訊（詢）問過程、強制措施、扣押財產(chǎn)等偵查措施，這些重點涉及到刑事訴訟的許多關鍵環(huán)節(jié)和關鍵證據(jù)的搜集，同時也關系到當事人合法權益的保障，是偵查活動中易發(fā)生問題，且會直接影響到執(zhí)法質量。所以圍繞這些重點的檢察監(jiān)督能夠有效規(guī)范偵查活動，改善辦案質量。對這些環(huán)節(jié)開展檢察監(jiān)督的主要方式則通過日常檢察、案件檢察、專項檢查（察）以及接受控告申訴。

（一）日常檢察

日常檢察是上海社區(qū)檢察部門最為基礎和常規(guī)的工作?？紤]到市區(qū)和郊區(qū)在覆蓋派出所數(shù)量、路程距離、公安辦案模式等方面的不同，所以對日常檢察的頻率提出了不同的要求，主要依據(jù)對口派出所數(shù)量是否超過5家，分別規(guī)定為兩周一次和每周一次。日常檢察主要針對公安派出所的管理情況進行現(xiàn)場監(jiān)督，監(jiān)督重點是日常管理中制度和機制貫徹落實情況。主要有兩個途徑：一是溝通情況，向公安派出所了解近期執(zhí)法概況、轄區(qū)內(nèi)治安狀況及執(zhí)法辦案中的熱點難點，搜集、評估相關執(zhí)法數(shù)據(jù)；二是通過現(xiàn)場查看、查閱臺賬等方式，檢察派出所刑事執(zhí)法管理制度和機制的執(zhí)行情況。

日常檢察中有三類必檢內(nèi)容：一是訊（詢）問室、候問室、辨認室、信息采集室等執(zhí)法辦案場所是否存在執(zhí)法安全隱患，使用和管理狀況如何；二是執(zhí)法辦案區(qū)域的視頻監(jiān)控設備的配備、使用、管理以及聲響監(jiān)控資料的儲存、保管情況，特別關注市公安局關于視頻監(jiān)控的規(guī)范性要求是否落實；三是涉案物品、隨身物品的扣押（保管）即處置情況，包括臺賬的登記和物品的保管及發(fā)還等。此外對于社區(qū)檢察部門、公安法制部門認為需要檢察的其他日常管理制度和機制的執(zhí)行情況，社區(qū)檢察部門也可以開展檢察。

在日常檢察環(huán)節(jié)，社區(qū)檢察部門關注的重點是派出所的日常管理制度和機制的執(zhí)行情況，在檢察中需要充分尊重公安機關偵查權的獨立行使，不去干擾派出所正在辦理中的案件，盡量以現(xiàn)場查看和臺賬檢查等方式開展日常檢察工作。

（二）案件檢察

社區(qū)檢察部門雖不以案件檢察為監(jiān)督的抓手，但并未放棄通過案件發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的方式。案件檢察是社區(qū)檢察部門依據(jù)檢察中發(fā)現(xiàn)的一類執(zhí)法問題，或其他渠道獲悉的一類執(zhí)法問題線索，對公安派出所已經(jīng)辦結的案件進行檢察。相比較刑檢部門的個案中開展監(jiān)督，社區(qū)檢察部門的案件檢察還是一種類案檢察。檢察重點包括：應立不立、不應立而立案，調查取證活動合法性，執(zhí)法活動規(guī)范性，以及其他侵害案件當事人合法權益的情況等。

案件檢察著重關注六類重點案件：不立案案件；具有“另案處理”情況的案件；經(jīng)檢察機關不予批準逮捕或退補后不起訴的撤案案件；適用取保候審、監(jiān)視居住等強制措施期滿的案件；公安派出所辦理的刑事和解案件；其他認為需要檢察的已結案件。上述這些案件具有三個共性特征，一是已經(jīng)辦結或基本辦結，開展案件檢察不會妨礙公安機關的偵查工作；二是這些案件都會不流轉到后道程序，即不可能經(jīng)由其他檢察部門開展監(jiān)督；三是公安機關都進行了一定的裁斷，導致程序的終結。根據(jù)這些特征，我們可以得出結論——對這些案件是傳統(tǒng)檢察工作的盲區(qū)，對它們監(jiān)督是社區(qū)檢察部門當仁不讓的職責。

案件檢察應通過調取案卷材料的方式開展，公安派出所提供或者協(xié)助調閱案卷材料，檢警雙方之間要辦理好交接手續(xù)，閱卷時間宜限制在10小時內(nèi)。以免妨礙公安派出所的正常刑事執(zhí)法活動。

（三）專項檢查（察）

專項檢查（察）的監(jiān)督方式是社區(qū)檢察部門圍繞基層執(zhí)法的重點環(huán)節(jié)，通過一定手段掌握派出所執(zhí)法中的突出、常發(fā)及典型問題，剖析原因后提出應對解決的意見和建議?？梢耘c公安共同開展專項檢查，也可以由社區(qū)檢察部門一家獨自開展專項檢察，但專項檢查的主題、范圍、內(nèi)容、步驟和方式由雙方共同商定并向上級部門報批。

專項檢查應當在公檢雙方達成共識的情況下開展，確保檢查的效果。聯(lián)合開展檢查的，可共同形成專項檢查報告，檢察機關開展專項檢察的，應將專項檢查情況通報公安法制部門。檢查報告應當剖析問題，提出解決問題的意見和建立完善相關機制的建議。報告實際上就是開展監(jiān)督的有效載體。

目前市檢察院社區(qū)檢察指導處與市公安局法制辦在全市范圍內(nèi)每年至少聯(lián)合開展一次以上專項檢查。從效果來看，專項檢查有助于研判公安派出所的一些常見性、普遍性的問題，提出監(jiān)督建議，督促整改，可以在短時間內(nèi)對某一方面問題起到較好的遏制和調節(jié)作用。同時兩家共同開展專項，有助于加深配合，保障日常檢察的順利開展。

（四）接受控告申訴

社區(qū)檢察部門受理案件當事人對公安派出所刑事執(zhí)法提出的舉報、控告、申訴、投訴的，或者群眾及其他職能部門反映存在刑訊逼供、違法取證等侵害當事人權益的違法偵查行為的，應進行審查。接受控告申訴不同于上述三種監(jiān)督模式，是個案監(jiān)督。它是社區(qū)檢察部門深入基層，利用貼近群眾的優(yōu)勢，發(fā)揮延伸觸角、深挖線索的職能。這類監(jiān)督重點審查公安派出所偵查程序的合法性和規(guī)范性，也是確保社區(qū)檢察部門在與公安機關聯(lián)系交往中保持監(jiān)督者的威信的重要手段。

為確保與其他刑檢部門，特別偵監(jiān)部門的錯位，所以社區(qū)監(jiān)察部門接受控告申訴的監(jiān)督范圍要有所限制，重點在針對偵查活動的控告，針對立案的控告申訴目前仍流轉至偵監(jiān)部門進行辦理。在啟動審查前，社區(qū)檢察部門要給予公安派出所一個說明理由的自查過程，即社區(qū)檢察部門先與公安派出所溝通聯(lián)系，聽取派出所對控告申訴內(nèi)容的說明解釋。只有認為情況說明理由不充分的情況下，才可開展進一步的監(jiān)督審查。監(jiān)督中可以調閱案件材料、辦案區(qū)視頻監(jiān)控錄像、約見當事人談話等方式。最終形成監(jiān)督審查意見后，應書面向公安派出所提出，并及時答復申訴人?！?/p>

（吳真、張祺，上海市人民檢察院。）