周力鋒 張文佩

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

基于村民全程參與的鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制研究

周力鋒 張文佩

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

結(jié)合村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)狀，對(duì)村民全程參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的機(jī)制進(jìn)行了研究，并提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力、重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序等相關(guān)政策與機(jī)制建議，以促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利實(shí)施。

村民，鄉(xiāng)村規(guī)劃，全程參與，模式

0 引言

縱觀世界發(fā)展史，各國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都必然與鄉(xiāng)村的建設(shè)、治理同步，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的全面整合，才能順利推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段之一，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的重要依據(jù)，具有與城市規(guī)劃同等的法律地位，且兩者都具有“公共政策”的屬性。鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用和職能是通過鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施得以實(shí)現(xiàn)的，作為“公共政策”的鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施，只有作為主體的村民認(rèn)同并參與才能順利地落地完成。隨著社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃重視程度的提高，鄉(xiāng)村自治意識(shí)的覺醒，村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的愿望愈發(fā)強(qiáng)烈。如何從體制上和機(jī)制上落實(shí)和保障村民全程參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的權(quán)利，促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利實(shí)施，越來越成為完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系迫切需要解決的焦點(diǎn)和重點(diǎn)問題之一。

1 村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)狀考量

1.1 “村民置下”的鄉(xiāng)村規(guī)劃模式的反思

以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃一般由政府部門或者建設(shè)單位來主導(dǎo)，許多探索與實(shí)踐均以“自上而下”指令的任務(wù)形式下達(dá)，以示范村、試點(diǎn)村的形式出現(xiàn)，通常采用的做法為宏觀層面的遷村并點(diǎn)和微觀層面的拆舊建新。這些做法相較于數(shù)千年來鄉(xiāng)村的自然演變過程，更像是一場(chǎng)“大躍進(jìn)”式的政治運(yùn)動(dòng)，與鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益原則相悖，其造成的社會(huì)公平與效益隱患更難以估量。

1.2 以城市規(guī)劃理念規(guī)劃鄉(xiāng)村模式的反思

由于鄉(xiāng)村與城市之間巨大的本底差異，鄉(xiāng)村規(guī)劃無論從編制、實(shí)施還是運(yùn)行上都與城市規(guī)劃截然不同。目前國(guó)內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)由于對(duì)鄉(xiāng)村本質(zhì)的漠視，套用城市規(guī)劃的理念與方法：大量的拆村并點(diǎn)，打破了綿延數(shù)千年的鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)和組織機(jī)構(gòu)；集中成片的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)取代了依山傍水、布局靈活的鄉(xiāng)村肌理；以城市的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大公園的做法甚囂塵上；倫理、鄉(xiāng)儀、家鄰這些彌足珍貴的優(yōu)良價(jià)值觀在逐漸松動(dòng)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化正在被快餐式的城市文化一步步蠶食并取代。

1.3 套用城市規(guī)劃公眾參與方法模式的反思

在以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，村民雖然會(huì)在規(guī)劃編制調(diào)研階段以問卷調(diào)查、入戶調(diào)查、訪談?wù){(diào)查等方式參與進(jìn)來，但就一些如農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”產(chǎn)權(quán)梳理與安排的核心問題，村民并沒有表達(dá)自己意愿的路徑。最終，規(guī)劃交由設(shè)計(jì)院編制，完成后以“送規(guī)劃下鄉(xiāng)”的形式在村里公示，村民只能被動(dòng)接受鄉(xiāng)村規(guī)劃成果。這種流于形式的村民參與模式，并不能被村民認(rèn)同，鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施自然舉步維艱、難以落地。

2 村民全程參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的機(jī)制研究

2.1 村民認(rèn)同的目標(biāo)確立

與村民共同確定鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)是鄉(xiāng)村規(guī)劃得以順利編制、實(shí)施的先決條件。村民對(duì)生于斯、長(zhǎng)于斯的家鄉(xiāng)的了解，非政府、建設(shè)單位以及規(guī)劃師所能比，只有與他們共同探討鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)，才能夠使鄉(xiāng)村規(guī)劃更加切合實(shí)際。

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化物質(zhì)層面、意識(shí)層面的產(chǎn)物不斷地沖擊著鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村不再是傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村，村民對(duì)未來發(fā)展訴求的多元性與差異性越來越明顯，體現(xiàn)在村民向往城市生活、希望把鄉(xiāng)村建設(shè)為城市等方面。因此，在確定規(guī)劃目標(biāo)的過程中，規(guī)劃師應(yīng)以自己的專業(yè)知識(shí)向村民解釋，以專業(yè)技術(shù)手段引導(dǎo)村民，保障規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

2.2 開放協(xié)同的編制過程

在規(guī)劃編制過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)開放性與協(xié)同性，即面向村民、政府、建設(shè)單位、村委會(huì)、規(guī)劃師等多方，各方各司其職，共同參與完成。村民作為主體來主導(dǎo)規(guī)劃，政府、建設(shè)單位提供政策幫助或資金幫助，規(guī)劃師提供理念與技術(shù)扶持，并與村委會(huì)共同作為溝通協(xié)調(diào)各方的橋梁與紐帶。

相較以往“成果公示”的偽參與，應(yīng)重視村民對(duì)規(guī)劃關(guān)鍵內(nèi)容的參與協(xié)商，如農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”產(chǎn)權(quán)梳理與安排。應(yīng)以通俗的方式解讀國(guó)家政策，就核心問題與村民反復(fù)協(xié)調(diào)，并反饋到規(guī)劃方案中，分階段、多回合進(jìn)行，使規(guī)劃真正體現(xiàn)村民意愿。

2.3 簡(jiǎn)單實(shí)用的成果形式

鄉(xiāng)村規(guī)劃不是政府的規(guī)劃，而是村民的規(guī)劃，規(guī)劃成果形式應(yīng)力求簡(jiǎn)單實(shí)用。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃成果包括規(guī)劃說明書、圖紙以及專題報(bào)告，專業(yè)性較強(qiáng)，用于專業(yè)評(píng)審和政府審批是必不可少的，但這種專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)文件并不適用于村民解讀與應(yīng)用。因此，在傳統(tǒng)規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，可根據(jù)實(shí)際情況簡(jiǎn)化出另一套簡(jiǎn)單實(shí)用的版本，圖文并茂，圖紙一目了然，文字通俗易懂，用于指導(dǎo)規(guī)劃的實(shí)施。

2.4 村民參與的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

鄉(xiāng)村的運(yùn)行機(jī)制與城市存在著本質(zhì)的區(qū)別，鄉(xiāng)村日常生產(chǎn)生活的運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)都要靠村民自己來完成。因此，建立一套長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利實(shí)施、鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)與發(fā)展至關(guān)重要。

2.4.1 將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入到“村規(guī)民約”

借鑒傳統(tǒng)村規(guī)、公約的形式，將鄉(xiāng)村規(guī)劃中的核心內(nèi)容與管控要求納入到“村規(guī)民約”中，作為村民約定俗成、共同遵守的公約，依之踐行，指導(dǎo)鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。

2.4.2 建立“投工投勞”制度

以往靠政府撥款、企業(yè)投資的建設(shè)與發(fā)展模式并不具有普遍的推廣價(jià)值，政府、企業(yè)財(cái)力不堪重負(fù)、難以為繼，并不是可持續(xù)發(fā)展的模式?，F(xiàn)實(shí)情況是：亟待治理與建設(shè)的鄉(xiāng)村數(shù)量巨大，項(xiàng)目龐雜，而經(jīng)費(fèi)有限。在政府部門投資與補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，當(dāng)公益項(xiàng)目產(chǎn)生資金缺口問題的時(shí)候，應(yīng)大力倡導(dǎo)“投工投勞”制度，全民參與，合力互助，順利推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)行。

2.4.3 確定“管理監(jiān)督”制度

當(dāng)前國(guó)內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、審核、審批到具體項(xiàng)目的建設(shè)都由政府管理。在實(shí)際操作中，由于專項(xiàng)資金的缺乏、技術(shù)人員的缺失等諸多因素，導(dǎo)致政府部門有些“力不從心”，無法快速便捷地完成相關(guān)工作，效率較為低下。因此，在鄉(xiāng)村治理與建設(shè)中，應(yīng)確定村民“管理監(jiān)督”制度，通過村民自己管理、自己監(jiān)督來真正實(shí)現(xiàn)村民自治的目標(biāo)。

3 相關(guān)政策與機(jī)制建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

相較于完善成熟的城市規(guī)劃體系，鄉(xiāng)村規(guī)劃體系仍處于探索階段，立法、編制、實(shí)施、評(píng)估的體制與制度并不完善。我國(guó)目前的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以城市為主，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)定偏向于原則性，缺乏針對(duì)實(shí)際項(xiàng)目的指導(dǎo)意義。應(yīng)借鑒國(guó)外鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善立法，建立系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策與法規(guī)體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)逐步法制化。

3.2 倡導(dǎo)“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”機(jī)制

成都市作為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，于2010年10月開始推行“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”制度。“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”機(jī)制的實(shí)踐，使鄉(xiāng)村規(guī)劃由傳統(tǒng)“自上而下”的規(guī)劃模式到“自下而上和上下結(jié)合”轉(zhuǎn)變，面向三農(nóng)，切實(shí)保障村民的權(quán)益，為實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！班l(xiāng)村規(guī)劃師”機(jī)制，符合我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)際，值得全國(guó)范圍內(nèi)推廣與借鑒。

3.3 挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力

鄉(xiāng)村規(guī)劃主要分為兩個(gè)方面，一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類，另一方面為改善生活類。改善村民生活條件與環(huán)境是首要任務(wù)，亦是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首先關(guān)注的內(nèi)容，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是支撐鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。完善相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、挖掘鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源條件、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，是鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的經(jīng)濟(jì)保障。

3.4 重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)主義農(nóng)村，“能人經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)非常明顯，即鄉(xiāng)村里的“能人”帶領(lǐng)村民脫貧致富。這些“能人”，相當(dāng)于傳統(tǒng)社會(huì)中鄉(xiāng)村里“鄉(xiāng)紳”精英階層。這些新鄉(xiāng)紳，是接受過良好的教育，視野開闊，富有理想，具有一定的資本和創(chuàng)業(yè)能力，并得到村民信任、擁有話語(yǔ)權(quán)的鄉(xiāng)村權(quán)威，并往往與“村委會(huì)”相重合。在鄉(xiāng)村勞動(dòng)力、文化力流失的當(dāng)下，這些能人成為鄉(xiāng)民心靈的慰藉。因此，政府部門應(yīng)加大力量培育鄉(xiāng)村精英，為重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序奠定基礎(chǔ)。

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Research on village planning mechanism based on villagers full participation

Zhou Lifeng Zhang Wenpei

(ShanxiUrbanandRuralPlanningDesignandResearchInstitute,Taiyuan030001,China)

Combining with the present situation of villagers participation of rural planning, this paper researched the mechanism of villagers full participation of rural planning, and put forward the perfect relevant laws and regulations, rural endogenous power, reconstruction of rural social order and other relevant mechanism and policy and suggestion, in order to promote the smooth implementation of rural planning.

villager, village planning, full participation, model

2015-08-25

周力鋒(1979- )，男，工程師，注冊(cè)城市規(guī)劃師； 張文佩(1990- )，男，助理工程師

1009-6825(2015)31-0021-02

TU984

A