吳永祥

（南京航空航天大學(xué)，江蘇南京 210016）

1 我國現(xiàn)階段公共權(quán)力異化的原因分析

改革開放以來，我國建立健全了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這給公民社會成長創(chuàng)造了前所未有的機(jī)遇。但是，政府仍具有較強(qiáng)的支配和壟斷力量，對社會資源的控制還很強(qiáng)，公共權(quán)力并沒有得到全面而有效的監(jiān)督與制約，從而某種程度上為尋租創(chuàng)造了有利條件。公共權(quán)力異化的原因是多方面的。

1.1 權(quán)力與權(quán)利相異化是一切社會存在公共權(quán)力異化的共性原因

法國的孟德斯鳩曾經(jīng)斷言：“任何擁有權(quán)力的人，都易于濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人直到把權(quán)力用到極限方可休止”。這表明，任何社會都很容易產(chǎn)生公共權(quán)力的異化。權(quán)力與權(quán)利相異化主要體現(xiàn)在以下方面：其一，支配與服從的單向控制。公共權(quán)力行使人總是自上而下、單向地運(yùn)用被賦予的權(quán)力，不需要征得被管理者的同意，被管理者往往只能被動(dòng)地接受或服從。其二，權(quán)力本身就具有性質(zhì)和效用的二重性。公共權(quán)力在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)為公共利益服務(wù)，但在效用上卻容易給權(quán)力的行使人或小團(tuán)體帶來利益，所以，公共權(quán)力有積極的一面也有消極的一面。其三，職位與職責(zé)的游離。國家對公職人員的職責(zé)要求常常是帶有軟約束性質(zhì)的原則性意見，缺乏科學(xué)的、公開的、即時(shí)性的崗位考核程序。其四，公益與私利的對立?！坝捎谑跈?quán)主體多且不在場監(jiān)督，公共權(quán)力在官員眼中往往被當(dāng)成了一種無主化的利益。”對公職人員群體來講，公共權(quán)力的運(yùn)行過程不可避免地要體現(xiàn)出權(quán)力行使者的意志，權(quán)力很容易被濫用。

1.2 權(quán)力運(yùn)行制度不健全是公共權(quán)力異化的突出原因

現(xiàn)代法治理念認(rèn)為：“法無授權(quán)則無權(quán)力”。從制度層面看，權(quán)力來自于現(xiàn)行法的授予。一方面，我國當(dāng)前的立法體制還存在一定的缺陷，公共權(quán)力運(yùn)行的程序化與透明程度低，制度之間缺乏連貫性、系統(tǒng)性，剛性不夠，缺少對權(quán)力的內(nèi)在有效制衡，對權(quán)力的監(jiān)督往往形式大于內(nèi)容。權(quán)力部門化現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，一些掌握社會資源的政府部門會因?yàn)橹\求利益而出現(xiàn)職能越位；而一些以提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為主的政府部門，卻會因?yàn)楂@利較少而出現(xiàn)職能缺位。另一方面，公民在社會治理方面生存和發(fā)展的制度空間有待進(jìn)一步拓展。改革開放以來，我國雖然很重視人的自由全面發(fā)展，重視人力資源、人才資源的開發(fā)利用，但是對人的潛能和創(chuàng)造力的培養(yǎng)和挖掘還不夠，人的發(fā)展片面化，人們之間缺失誠信和互助，有些人未能公平地享受社會資源，公民個(gè)人權(quán)利的狀況在某些方面還有待完善。

1.3 市場經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)力主體異化是公共權(quán)力異化的主要原因

從政治哲學(xué)角度看，權(quán)力在社會資源的支配和使用方面有一定的主導(dǎo)性，以致某些掌權(quán)者往往借機(jī)權(quán)力尋租，用權(quán)力干預(yù)市場，導(dǎo)致權(quán)力市場化。首先，官本位思想容易使公共權(quán)力行使人萌生權(quán)力至上的錯(cuò)誤觀念。重人治輕法治、重管制輕治理、重權(quán)威輕服務(wù)等現(xiàn)象仍然在一定程度上存在，一些腐敗分子進(jìn)而沖破法律藩籬走向墮落。其次，特權(quán)思想和利益獲得的失衡心理是權(quán)力主體異化的主觀表現(xiàn)。在價(jià)值理性與工具理性并存的今天，常常以收入高低來評判一個(gè)人的社會地位與個(gè)人成就，公職人員群體總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑。雖然很多公職人員的付出與薪酬是基本一致的，但是，與社會上能力素質(zhì)相仿的高收入社會階層相比，公職人員很容易產(chǎn)生心理失衡。再次，權(quán)力主體素質(zhì)和能力偏低是權(quán)力主體異化的主觀表現(xiàn)。有良法，也要有思想素質(zhì)過硬的權(quán)力主體去執(zhí)行。由于歷史的原因，造成整個(gè)公務(wù)人員隊(duì)伍良莠不齊，的確有一部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在著“能力恐慌”，難以適應(yīng)現(xiàn)代法治的需要。

1.4 監(jiān)督機(jī)制難以協(xié)調(diào)運(yùn)行是公共權(quán)力異化的重要原因

不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗。我國的權(quán)力體制，發(fā)揮了一定權(quán)力制約的效用。但在現(xiàn)實(shí)操作中，行政權(quán)經(jīng)常會干涉司法權(quán)，這顯然要影響到司法公正，對檢察院監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督和對立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)的監(jiān)督都是盲點(diǎn)，對輿論的引導(dǎo)很大程度變成了指導(dǎo)。一是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。行政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督是專門監(jiān)督的主要表現(xiàn)。我國專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)要接受本級人民政府與上一級專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，因而在經(jīng)費(fèi)開支、人事編制等方面都受同級監(jiān)督客體的制約。二是監(jiān)督力量的整合協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。全面、系統(tǒng)、多元化的監(jiān)督體系是我國公共權(quán)力監(jiān)督的優(yōu)勢所在。但在監(jiān)督實(shí)踐中，各監(jiān)督主體之間缺乏協(xié)作，無法發(fā)揮整體監(jiān)督功能，監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。三是監(jiān)督主體的激勵(lì)機(jī)制不健全。在體制激勵(lì)上，我國的監(jiān)督主體普遍缺乏獨(dú)立性，還存在權(quán)利對權(quán)力的依賴、民眾對權(quán)力的服從，公民由依附性人格向主體性人格的轉(zhuǎn)變還沒有完成；在法律激勵(lì)上，我國對監(jiān)督權(quán)利保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)還不完善，對舉報(bào)人顯然未起到有效的保護(hù)作用；在理念激勵(lì)上，缺乏監(jiān)督公共權(quán)力的政治文化，公民維權(quán)意識和監(jiān)督意識淡薄，不主動(dòng)監(jiān)督、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿接受監(jiān)督等現(xiàn)象還一定程度存在。這些很容易導(dǎo)致黨員監(jiān)督權(quán)利難落實(shí)，輿論監(jiān)督權(quán)利難發(fā)揮，公民監(jiān)督權(quán)利難到位，社會團(tuán)體監(jiān)督空間受限制。四是公共權(quán)力運(yùn)行的問責(zé)機(jī)制不完善?！靶姓栘?zé)是指法定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究?！弊鳛槭潞蟊O(jiān)督，我國行政問責(zé)還沒有專門的、完善的成文法，問責(zé)主體單一、問責(zé)范圍過于狹窄。

2 政治哲學(xué)視角下我國防治公共權(quán)力異化的路徑選擇

公共權(quán)力異化的產(chǎn)生與防治都必然經(jīng)歷一個(gè)客觀的歷史過程。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)穩(wěn)妥地處理個(gè)體權(quán)利與公共權(quán)力的關(guān)系尤為重要。防治公共權(quán)力異化，既要立足實(shí)際，不盲目超越階段；又要立足發(fā)展，用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題。既不能過分凸顯國家權(quán)力之功能，也不能片面強(qiáng)調(diào)權(quán)利之絕對化，只有這樣，才能合理發(fā)揮權(quán)力在市場調(diào)節(jié)中的應(yīng)有作用，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會生活的健康快速發(fā)展。國家權(quán)力體現(xiàn)公共權(quán)力本質(zhì)，才能真正維護(hù)公共利益。

2.1 合理配置權(quán)力，優(yōu)化政府職能

（1）有效配置國家權(quán)力，使國家權(quán)力能有效制導(dǎo)社會。社會主義的國家權(quán)力如何在社會主義制度下更好地運(yùn)行，這是現(xiàn)實(shí)社會主義取得最終勝利的關(guān)鍵。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府不但要和社會分權(quán)，還要實(shí)行內(nèi)部分權(quán)。在多種主、客觀因素的共同影響下，國家權(quán)力的配置需要遵循合法、合理的原則。要嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定配置國家權(quán)力，確立明確的權(quán)力運(yùn)行目標(biāo)，目標(biāo)的層次要分明，權(quán)力范圍要合理，權(quán)力大小要適切。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能，合理讓渡政府權(quán)力。變?nèi)苷疄橛邢藓陀行д?，政府不能取代市場發(fā)揮作用。政府職能應(yīng)主要側(cè)重三個(gè)方面：創(chuàng)造市場經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的宏觀條件和外部環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量增長與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)節(jié)效率與公平的關(guān)系。同時(shí)，要實(shí)行政府與社會之間的合理分權(quán)，培育壯大社會組織，變革對社會組織的管理模式，使其真正成為社會權(quán)力的主體；加速推動(dòng)部分社會公共事業(yè)市場化的進(jìn)程，鼓勵(lì)民間參與基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)和管理。

（3）實(shí)行“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”三權(quán)分離。決策、執(zhí)行和監(jiān)督的適度分離是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理職能的劃分和改變，它將政府行政管理的內(nèi)容分為“利益的劃分—決策”、“利益的實(shí)現(xiàn)—執(zhí)行”、“利益的矯正—監(jiān)督”三個(gè)部分，這在實(shí)踐中被稱之為“行政三分制”。這樣有助于強(qiáng)化各政府職能部門的核心功能，提高公共權(quán)力運(yùn)行的績效；有助于規(guī)范公共行政人員的行政權(quán)限，提升行政管理專業(yè)化水平。通過“行政三分制”，一權(quán)一制，每一項(xiàng)具體的權(quán)力都有相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行制衡，這樣既能保障公共權(quán)力運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，也能確保公共權(quán)力運(yùn)行中的合法性。

（4）設(shè)立公正的權(quán)力主體準(zhǔn)入機(jī)制。在國家公職人員的選拔任用方面，堅(jiān)持公平競爭，擇優(yōu)錄用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力本位向能力本位的理念轉(zhuǎn)變，競爭規(guī)則要平等，確保個(gè)人的能力得到最大的發(fā)揮。在權(quán)力的目的和方向上，堅(jiān)持民本理念，權(quán)力為權(quán)利服務(wù)。既要為弱勢群體成為權(quán)利主體創(chuàng)造有利條件，也要促進(jìn)國家公職人員發(fā)揮創(chuàng)造力，從而使社會充滿生機(jī)和活力，使權(quán)利和權(quán)力在現(xiàn)實(shí)生活中達(dá)到和諧統(tǒng)一。

2.2 以權(quán)利制約權(quán)力，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督

民主包括直接民主、間接民主兩種形式，直接民主僅在古代城邦國家出現(xiàn)過。民主的實(shí)質(zhì)在于以權(quán)利制約權(quán)力，即恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以限制和阻止權(quán)力之被濫用。正如亞里士多德所主張的“人多則不容易污染，人數(shù)眾多的群體，更不容易走上邪路或發(fā)生腐敗”。“以權(quán)利制約權(quán)力”旨在積極擴(kuò)大公民權(quán)利和社會權(quán)力，它有效彌補(bǔ)了“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以道德制約權(quán)力”的缺陷。

（1）重視公民權(quán)利意識的培育。要以權(quán)利制約權(quán)力，就必須改變國家本位和義務(wù)本位的思想觀念，確立權(quán)利意識，在民主化、法制化的框架下對權(quán)力委托、權(quán)力控制、權(quán)力收回等進(jìn)行科學(xué)審視。公民意識覺醒后，公民的政治道德將會轉(zhuǎn)化為自律責(zé)任。一旦“輿論氛圍”與“自律責(zé)任”雙管齊下，必然會使防治公共權(quán)力異化收到更好的效果。因此，一要提升民眾依法表達(dá)自身利益訴求的能力；二要揚(yáng)棄并超越中國傳統(tǒng)的臣民政治文化，實(shí)現(xiàn)城市公民社會與農(nóng)村公民社會的互動(dòng)與融合；三要大力發(fā)展科教文化事業(yè)，提高民眾的政治參與能力。

（2）實(shí)行公民對公共權(quán)力的全程化監(jiān)督。首先，對權(quán)力產(chǎn)生方式的制約。通過公民權(quán)利的行使來選擇公共權(quán)力的行使者，完善人大代表的選舉制度，優(yōu)化間接選舉，逐步擴(kuò)大差額選舉，提升人大代表的公信力。其次，對公共權(quán)力運(yùn)行過程的制約。一要保障民眾充分實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，對于與公眾利益緊密相關(guān)的重大事項(xiàng)，實(shí)行社會公示制、社會聽證制、社會質(zhì)詢制，推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行透明化。堅(jiān)持政務(wù)公開，讓廣大民眾享有充分合法參與政治決策、充分表達(dá)政治意見、自由獲取政府信息的權(quán)利；建立政務(wù)公開網(wǎng)站和電子政務(wù)平臺，實(shí)行網(wǎng)上制約監(jiān)督。二要不斷擴(kuò)大公民的民主權(quán)利。只有力量相當(dāng)?shù)墓駲?quán)利才能更有效地防治公共權(quán)力異化。大力發(fā)展基層民主，保障民眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)。再次，對公共權(quán)力運(yùn)行后果的制約。公民對國家公職人員的檢舉揭發(fā)、申訴控告等個(gè)人權(quán)利要落實(shí)到具體制度與流程中，使其成為懲治公共權(quán)力腐敗的有效途徑。建立和完善行政審批責(zé)任追究制度，推行行政審批制度改革，對違法的公職人員，堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，確保法律的公正性和威懾力。

（3）充分發(fā)揮民間組織對公共權(quán)力的監(jiān)督作用。完善公民社會，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力、公民權(quán)利之間的溝通互動(dòng)。公民社會在公民與政府之間發(fā)揮著重要的紐帶作用，我國目前正加快公民社會建設(shè)步伐。2010年12月，民政部《社會組織評估管理辦法》正式頒布施行。民間組織的大規(guī)模發(fā)展進(jìn)一步使公民權(quán)利的維護(hù)得到了組織保障。為了促進(jìn)公民社會的健康有序發(fā)展，我們需要進(jìn)一步完善其制度環(huán)境。從民間組織方面來看，必須對其合理定位，明確中間性、體現(xiàn)代表性，克服極端性，多發(fā)揮我國民間組織的積極作用，限制其消極作用發(fā)揮；從政府方面來看，要完善相關(guān)立法，使民間組織能更好地發(fā)揮自治功能和監(jiān)督作用。

2.3 以權(quán)力制約權(quán)力，改革權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

（1）改進(jìn)縱向的公共權(quán)力制約機(jī)制?？v向的公共權(quán)力制約和監(jiān)督是指上級對下級、下級對上級、中央對地方、地方對中央在合法運(yùn)行的前提下相互制約的關(guān)系和狀態(tài)。上級通過法律賦予的權(quán)力和規(guī)定的程序控制下級、管理下級；下級通過拒不履行明顯違反法律的規(guī)定、命令、指示來制約上級，對抗非法權(quán)力，維護(hù)法律尊嚴(yán)。一方面，要優(yōu)化中央與地方關(guān)系，完善人大的日常監(jiān)督機(jī)制，人大應(yīng)對政府公共權(quán)力進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督，而非形式上或名義上的監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與權(quán)威性的建設(shè)，擴(kuò)大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)限。

（2）完善橫向的公共權(quán)力制約機(jī)制。橫向的公共權(quán)力制約，是指不同性質(zhì)的公共權(quán)力之間的相互制約：即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)、政黨執(zhí)政權(quán)之間相互制約。司法體制改革與司法機(jī)制的良性運(yùn)行，這對維護(hù)社會公平正義具有深遠(yuǎn)影響。這就需要公正司法，提高司法公信力。首先，進(jìn)一步推進(jìn)司法的獨(dú)立性。進(jìn)一步建立健全司法責(zé)任制推進(jìn)司法過程的公開透明性，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的登記通報(bào)、責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。其次，賦予檢察院行政訴訟的起訴權(quán)。通過修改《中華人民共和國行政訴訟法》，賦予檢察院代表國家向法院提起行政訴訟的資格，以便司法機(jī)關(guān)更好地對政府進(jìn)行權(quán)力制約。第三，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

（3）加強(qiáng)權(quán)力主體的自身建設(shè)。由于公共權(quán)力是由國家公職人員代理行使的，所以當(dāng)公職人員以公謀私時(shí)，便出現(xiàn)了權(quán)力異化，所以加強(qiáng)權(quán)力主體自身建設(shè)十分必要。首先是提高權(quán)力主體的專業(yè)素質(zhì)，使權(quán)力主體知法知權(quán)，正確認(rèn)識和對待手中的權(quán)力，慎重用權(quán)。其次是加強(qiáng)權(quán)力主體的思想道德建設(shè)，改造權(quán)力主體的思想問題，增強(qiáng)公職人員的公仆意識，使他們在思想上、行動(dòng)上、作風(fēng)上做到立黨為公、執(zhí)政為民。

2.4 全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的法制化

良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，全面推進(jìn)依法治國，形成科學(xué)的法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，這對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有根本意義。依法治國就是要依法形成對公共權(quán)力制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、科學(xué)化的約束，在公共權(quán)力與公民權(quán)利之間建立起一種良性互動(dòng)：以公共權(quán)力保障公民權(quán)利、以公民權(quán)力制約公共權(quán)力。

（1）推進(jìn)對公共權(quán)力行使各環(huán)節(jié)的立法進(jìn)程。如果立法體制的缺陷得到好的治理，那么產(chǎn)生良法的機(jī)會就越來越多，這樣就越能夠從源頭上控制公共權(quán)力異化。一方面，要適時(shí)制定新的法律，公民有權(quán)通過推動(dòng)立法來防范權(quán)力異化及由此產(chǎn)生的利益分配不公。要完善黨的立法決策程序，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，盡快制定《廉政法》等。另一方面，要及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。特別是要加快完善監(jiān)督法律體系，增強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性。此外，要加強(qiáng)對立法主體的監(jiān)督。要通過法律來保障對立法權(quán)的監(jiān)督，賦予民眾更多的對立法參與的權(quán)利；完善《立法法》，確保所有法律法規(guī)與《憲法》保持高度一致。

（2）加強(qiáng)對約束公共權(quán)力行使行為的機(jī)制建設(shè)。依法治國就要堅(jiān)持社會主義的民主和法制相結(jié)合，民主與法制總是相輔相成的，因此要堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與一體化建設(shè)。一方面，推進(jìn)依法執(zhí)政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)。依憲執(zhí)政是規(guī)約公共權(quán)力運(yùn)行的重要前提，要健全憲法解釋程序機(jī)制和憲法監(jiān)督制度；對行政重大決策完善法定程序，進(jìn)行合法性審查，落實(shí)責(zé)任追究；建立公開透明的權(quán)力體系。將政府的職能、權(quán)限、責(zé)任、程序等法定化。另一方面，推進(jìn)民主監(jiān)督，提高依法監(jiān)督水平。民眾通過什么樣的渠道和平臺來監(jiān)督，這需要程序化、制度化、規(guī)范化。任何制度性的權(quán)力監(jiān)督都應(yīng)是具體的、有渠道的。所以，需要建立把公共權(quán)力監(jiān)督落到實(shí)處的機(jī)制和平臺。監(jiān)督制度創(chuàng)新、監(jiān)督機(jī)制改革是防治公共權(quán)力異化的重要途徑。對監(jiān)督權(quán)利的途徑、內(nèi)容、步驟等作出具體、明確、可操作的規(guī)定，民眾也必須依照法律行使監(jiān)督權(quán)利。要發(fā)揮好社會主義協(xié)商民主的組織優(yōu)勢，增強(qiáng)民眾行使監(jiān)督權(quán)利的力度。

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