文‖倪皓超

養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌撬動(dòng)市場(chǎng)大發(fā)展

文‖倪皓超

1月14日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào),以下簡(jiǎn)稱《決定》）, 自2014年10月1日起啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,為2015年的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工作打開(kāi)了局面,同時(shí)也對(duì)養(yǎng)老金市場(chǎng)的發(fā)展帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

政策背景

——養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的社會(huì)矛盾日益凸顯

1991年,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》,提出逐步建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式正式形成；然而與此同時(shí),機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障改革進(jìn)程相對(duì)滯緩,仍然維持單位退休制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”由此形成。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“雙軌制”引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯。首先,社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)覆蓋全國(guó)8.4億多人,但機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員卻仍然游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外,成為制度全覆蓋與全面統(tǒng)籌的“短板”和“空白”。其次,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)卻可享受較高水平的退休費(fèi),其養(yǎng)老金替代率顯著高于一般企業(yè)職工,權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等,對(duì)社會(huì)公平造成影響,這也是近年來(lái)社會(huì)反響最為強(qiáng)烈、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革呼吁最為熱烈的核心所在。

——養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革進(jìn)程加快

中國(guó)政府早在1990年代就開(kāi)始對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的探索與嘗試。2008年,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)。2011年3月,國(guó)務(wù)院下發(fā)《分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》,指出“要逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)體系”。前期的改革試點(diǎn)工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn),但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)的整體性、統(tǒng)一性和規(guī)范性,多年來(lái)一直未獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

黨的十八大以來(lái),黨中央國(guó)務(wù)院深刻認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的緊迫性,在全面深化改革的大背景下,相關(guān)改革工作加快推進(jìn)。黨的十八屆三中、四中全會(huì)相繼召開(kāi),為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)一步指明了方向,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也由此邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2015年初,歷經(jīng)多方努力,《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》最終出臺(tái),標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的結(jié)束。

改革內(nèi)容

“一個(gè)統(tǒng)一和五個(gè)同步”

2014年底,國(guó)務(wù)院副總理馬凱在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告時(shí)表示,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”。

“一個(gè)統(tǒng)一”是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并行的兩大制度平臺(tái),并可相互銜接,從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系?！拔鍌€(gè)同步”是指機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革,職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn),待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善,改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。

職業(yè)年金引發(fā)關(guān)注

在“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”思路的指導(dǎo)下,《決定》主要明確了6方面內(nèi)容：

實(shí)現(xiàn)改革范圍的最大化。按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn),這與現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理和經(jīng)費(fèi)保障制度相匹配。

建立與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本一致的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員分別按工資總額的20%和8%繳費(fèi),同時(shí)適用“300%封頂、60%托底”規(guī)則,改原先較為單一的財(cái)政供款為主模式為單位,個(gè)人、政府共擔(dān)的新機(jī)制；基本養(yǎng)老金主要按照本人歷年繳費(fèi)多少、繳費(fèi)期長(zhǎng)短來(lái)計(jì)算養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),不再按退休前“最終工資”的一定比例分檔計(jì)發(fā)退休費(fèi)。

建立改革前后待遇的銜接政策?？偟脑瓌t是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”。焦點(diǎn)集中于目前數(shù)量最大的“中人”群體的過(guò)渡政策：首先,在改革前沒(méi)有實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)的工作年限確定為“視同繳費(fèi)年限”,將來(lái)退休時(shí)在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的同時(shí),再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長(zhǎng)短等因素發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金；其次,設(shè)定一定期限的過(guò)渡期,在過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行養(yǎng)老待遇的新老計(jì)發(fā)辦法對(duì)比,“保低限高”,基本保證原有待遇水平不降低。

明確建立基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整機(jī)制。改革后,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整不再與同職級(jí)在職職工增長(zhǎng)工資直接掛鉤,而是與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮。

建立職業(yè)年金。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施職業(yè)年金,單位與個(gè)人分別按工資總額的8%和4%繳費(fèi),兩部分資金構(gòu)成的職業(yè)年金基金都實(shí)行個(gè)人賬戶管理。

與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分賬管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬,與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用。人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作,同時(shí)集中受托管理其職業(yè)年金基金。未來(lái)逐步實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)。

這其中,職業(yè)年金制度的建立,引起了養(yǎng)老金市場(chǎng)的極大關(guān)注。一方面,職業(yè)年金的建立,將有助于推動(dòng)養(yǎng)老保障第二支柱加快發(fā)展壯大,為養(yǎng)老保障三支柱體系的均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)；另一方面,在企業(yè)年金整體發(fā)展緩慢的背景下,職業(yè)年金的建立又引發(fā)了新一輪關(guān)于養(yǎng)老保障公平性的討論。無(wú)論如何,職業(yè)年金的建立,都將成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)重要突破口,成為撬動(dòng)養(yǎng)老金市場(chǎng)更大發(fā)展空間的重要支點(diǎn)。

政策機(jī)遇

啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的整體進(jìn)程中具有里程碑意義。一是有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè),建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度；二是有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革,推動(dòng)人力資源合理流動(dòng)；有利于深化收入分配制度改革,逐步化解“雙軌制”中最為突出的“待遇差”的矛盾；三是有利于全面體現(xiàn)工作人員的勞動(dòng)貢獻(xiàn),進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)公平正義。

而對(duì)于方興未艾的養(yǎng)老金市場(chǎng)而言,《決定》的出臺(tái)無(wú)疑是一劑強(qiáng)心劑,將拉動(dòng)養(yǎng)老金市場(chǎng)迎來(lái)新一輪大發(fā)展。

——《決定》的出臺(tái)從頂層設(shè)計(jì)層面為進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革奠定基礎(chǔ)。

大力推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,不僅充分彰顯出黨中央國(guó)務(wù)院全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的魄力與決心,也預(yù)示著改革將逐步涉入“深水區(qū)”。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌之后,下一步改革的基礎(chǔ)已經(jīng)基本穩(wěn)固,改革的步伐將進(jìn)一步加快,預(yù)計(jì)可能的改革包括：全面調(diào)整養(yǎng)老3支柱中基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金職業(yè)年金的繳付比例以擴(kuò)大第二支柱與第三支柱的發(fā)展空間,推動(dòng)基本養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)作以確保資金保值增值以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性,引導(dǎo)企業(yè)年金更加快速發(fā)展以促進(jìn)制度公平等。從人社部近期召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)得到的消息來(lái)看,上述頂層設(shè)計(jì)方案已經(jīng)提上議事日程,養(yǎng)老金市場(chǎng)很可能迎來(lái)“黃金發(fā)展期”。

——《決定》明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施職業(yè)年金，對(duì)于提升養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的地位具有積極意義，為養(yǎng)老金市場(chǎng)帶來(lái)巨大發(fā)展空間。

目前全國(guó)公務(wù)員與事業(yè)編制人員合計(jì)超過(guò)3800萬(wàn)人,考慮到職業(yè)年金的強(qiáng)制性以及財(cái)政“兜底”保證,假設(shè)首年參與率為70%,則參與人數(shù)可達(dá)2660萬(wàn)人,超過(guò)企業(yè)年金累積至今的2000多萬(wàn)人；以2013年全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資51474元計(jì)算,職業(yè)年金僅個(gè)人繳費(fèi)4%部分在第一年即可帶來(lái)大約500億元資金增量,未來(lái)隨著參保單位覆蓋率的擴(kuò)大和個(gè)人繳費(fèi)基礎(chǔ)的增長(zhǎng),每年資金增量還將穩(wěn)定上升。

——《決定》的出臺(tái)將進(jìn)一步喚醒國(guó)民養(yǎng)老保障意識(shí)，對(duì)于提升公眾對(duì)養(yǎng)老金市場(chǎng)的認(rèn)知與關(guān)注具有積極意義。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù),截至2014年底,中國(guó)60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.5%,較2013年底上升0.6個(gè)百分點(diǎn),人口老齡化進(jìn)一步加劇。與此同時(shí),國(guó)民養(yǎng)老保障意識(shí)的提升速度顯然沒(méi)有趕上老齡化的發(fā)展速度,仍然更多地停留在儲(chǔ)蓄養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)階段——新華人壽總裁萬(wàn)峰在2014“三亞·財(cái)經(jīng)國(guó)際論壇”展示了一組數(shù)據(jù),2012年中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資產(chǎn)為2000多億美元,占GDP比重是2.5%；美國(guó)則達(dá)到16萬(wàn)億美元,占GDP比重是108%,與之相反的是,中美兩國(guó)居民儲(chǔ)蓄占GDP的比重分別是74%和3.5%。而《決定》的出臺(tái),不僅將近4000萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員正式納入養(yǎng)老保障體系,完善第一支柱基本養(yǎng)老金的積累機(jī)制,同時(shí)也對(duì)推進(jìn)養(yǎng)老保障第二支柱做出了積極部署。在國(guó)家大刀闊斧的改革政策引導(dǎo)以及媒體的廣泛關(guān)注下,國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)有望進(jìn)一步提升,公眾對(duì)于養(yǎng)老金市場(chǎng)的認(rèn)知與關(guān)注也會(huì)更加深入。

市場(chǎng)前景

歷經(jīng)多年的發(fā)展,養(yǎng)老金市場(chǎng)已經(jīng)逐步培育形成一批以養(yǎng)老保險(xiǎn)公司為代表的專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)。其通過(guò)不斷的探索與實(shí)踐,在養(yǎng)老金的資金管理模式、投資渠道挖掘、人才服務(wù)建設(shè)、服務(wù)流程優(yōu)化等領(lǐng)域建立起一定的優(yōu)勢(shì),這也為精準(zhǔn)把握機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)遇提供了有利條件。

短期來(lái)看,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,首先迎來(lái)的便是參與職業(yè)年金基金管理的機(jī)遇。盡管目前職業(yè)年金基金的管理模式尚不明朗,但參考企業(yè)年金基金管理的成熟模式,實(shí)行職業(yè)年金基金的市場(chǎng)化投資管理值得期待。黨的十八屆三中全提出加快轉(zhuǎn)變政府職能,小政府、大市場(chǎng)的格局正逐步形成,在此趨勢(shì)下,職業(yè)年金基金由人社部門(mén)受托模式向法人受托模式轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行,因此,專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)也有機(jī)會(huì)逐步參與職業(yè)年金基金的受托管理或受托顧問(wèn)。而隨著職業(yè)年金制度的落地實(shí)施,從確保制度公平性和推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱全面發(fā)展的角度出發(fā),近年來(lái)得到一定發(fā)展但總體進(jìn)度落后預(yù)期的企業(yè)年金業(yè)務(wù)有望獲得進(jìn)一步的政策鼓勵(lì)與支持。無(wú)論是企業(yè)年金計(jì)劃設(shè)立門(mén)檻的調(diào)整,還是設(shè)立流程的簡(jiǎn)化,亦或是稅優(yōu)政策的執(zhí)行,都將為企業(yè)年金市場(chǎng)帶來(lái)新一輪的擴(kuò)容。

長(zhǎng)期來(lái)看,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,進(jìn)一步完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的頂層設(shè)計(jì),為下一步改革鋪平了道路,尤其是職業(yè)年金基金的管理模式一旦收獲成效,將很可能移植到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理上,為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以及其他各類(lèi)政府委托資金的市場(chǎng)化運(yùn)作奠定基礎(chǔ)。此外,隨著國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)的加強(qiáng),更多具有養(yǎng)老屬性的資金,或來(lái)自企事業(yè)單位,或來(lái)自個(gè)人,都可能借助養(yǎng)老委托保障產(chǎn)品等載體交由專業(yè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)管理,養(yǎng)老金市場(chǎng)的資金來(lái)源很可能迎來(lái)新一輪的擴(kuò)張。

作者單位：（長(zhǎng)江養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司養(yǎng)老金財(cái)富管理部）