王玉華，張獻(xiàn)勇

(山東工商學(xué)院政法學(xué)院，山東 煙臺264005)

黨的十八屆三中全會把財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”并提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度”任務(wù)。進(jìn)入到2014年，一系列推進(jìn)預(yù)算法治化的決策陸續(xù)出臺。最為引人注目的是2014年8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上獲得通過。此前的6月30日，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出要重點推進(jìn)預(yù)算管理制度等三個方面的改革;此后的9月26日，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。正如著名財稅法專家劉劍文所言，財稅法治研究的春天已經(jīng)到來。

一、主要學(xué)術(shù)會議

4月19日，由中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心、中國人民大學(xué)財稅法研究所和國家稅務(wù)總局《稅務(wù)研究》編輯部共同舉辦的“第二屆中國財稅法治建設(shè)二十周年回顧與展望學(xué)術(shù)研討會暨第二屆翠薇稅收論壇”在中國人民大學(xué)明德法學(xué)樓725會議室舉行。本次論壇主題為“預(yù)算改革與稅收法定”，來自北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、中國社科院法學(xué)所等高校、機(jī)構(gòu)的二十余位專家學(xué)者以及人大法學(xué)院的部分碩士和博士研究生參加了本次論壇。

5月17日～18日，由北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心、浙江工商大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合主辦，浙江澤厚律師事務(wù)所協(xié)辦的第六屆中國財稅法前沿問題高端論壇在杭州舉行。來自全國高校財稅法學(xué)界50余位專家學(xué)者參加會議。與會專家重點討論的理財治國觀和公共財產(chǎn)法，在公共財產(chǎn)法理論、財稅法總論構(gòu)建等方面達(dá)成了諸多共識，并在會議最后環(huán)節(jié)通過“關(guān)于‘堅持公共財產(chǎn)法定位，推進(jìn)財稅法基礎(chǔ)理論大發(fā)展大繁榮’的學(xué)科共識”。

6月7日，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法律研究院主辦，華東政法大學(xué)財稅法研究中心承辦，上海市法學(xué)會財稅法學(xué)研究會協(xié)辦的“中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)財稅法制問題國際高峰論壇”在華東政法大學(xué)長寧校區(qū)交誼樓召開。本次論壇分為“自貿(mào)區(qū)財稅改革之展開”、“自貿(mào)區(qū)財稅改革之域外經(jīng)驗”和“自貿(mào)區(qū)財稅改革之制度創(chuàng)新”等三個階段進(jìn)行交流與互動。

6月10日，天和經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)起“百名學(xué)者修訂預(yù)算法”的倡議。隨后，于6月28日、6月29日連續(xù)舉辦兩輪“天和百名學(xué)者修訂預(yù)算法”專場沙龍。7月28日至29日，該究所又在北京主辦“中國財稅改革論壇2014新常態(tài)經(jīng)濟(jì)與財稅改革方案實施高端論壇”，以預(yù)算法修訂等近期財稅熱點問題為契機(jī)，探討中國財稅改革長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性構(gòu)建。

8月11－12日，全國人大常委會法工委于北京召開《預(yù)算法》(三審稿)修改論證評估會。論證評估會旨在提高《預(yù)算法》立法質(zhì)量，做好《預(yù)算法》(三審稿)的修改工作。

8月28日，由山東工商學(xué)院政法學(xué)院主辦，山東三和德通律師事務(wù)所、山東西政律師事務(wù)所協(xié)辦的“財政民主與預(yù)算法治學(xué)術(shù)研討會”在煙臺召開。來自日本早稻田大學(xué)、臺灣大學(xué)、中國政法大學(xué)、吉林大學(xué)等高校的近40位專家、學(xué)者及黑龍江人大常委會預(yù)算工委等實務(wù)部門的代表參加了這次研討會。

11月30日－12月1日，上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院主辦的“《財政基本法》專題研討會”在江蘇溧陽召開。

二、主要研究項目

2014年立項的國家社科基金項目有:謝志華主持的重大項目“國家治理視角下的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度研究”，李衛(wèi)剛主持的一般項目“依法治國視野下人大預(yù)算決算審查監(jiān)督制度改革法律問題研究”，王世濤主持的一般項目“地方債的合憲性審查及法律規(guī)制研究”，劉瀟瀟主持的一般項目“‘三公’經(jīng)費(fèi)法治理論與實證研究”，張怡主持的一般項目“財稅體制改革法治化建構(gòu)研究”，徐陽光主持的一般項目“破產(chǎn)法視野中的財稅問題研究”，譚立主持的一般項目“政府非稅收入財權(quán)配置的法律規(guī)制研究”，席曉娟主持的西部項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中財稅利益協(xié)調(diào)法律問題研究”，周振超主持的西部項目“提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計研究”。

2014年立項的教育部人文社會科學(xué)研究項目有:林致遠(yuǎn)主持的重大課題攻關(guān)項目“地方債發(fā)行機(jī)制與監(jiān)管研究”，田開友主持的青年基金項目“政府性基金的法律規(guī)制研究”，葉靜主持的青年基金項目“中國地方政府財政‘軟約束’行為研究”，岳曉主持的青年基金項目“建立我國中央與地方財力與事權(quán)支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制研究”

2014年度國家法治與法學(xué)理論研究項目有:胡偉主持的一般課題“財政支出績效管理的法律規(guī)制研究”，郭殊主持的中青年課題“地方政府債務(wù)問題的公法治理研究”，劉蕾主持的專項課題“化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的法律對策研究”。

三、主要學(xué)術(shù)著作

任曉蘭《財政預(yù)算的使命》共分為財政預(yù)算的使命、稅收的秘密、重新定位財政、財政預(yù)算古今談四大部分，從現(xiàn)代人比較關(guān)心和好奇的財稅話題出發(fā)，對古今中外預(yù)算、稅收、財政等領(lǐng)域的知識和法規(guī)進(jìn)行了介紹和探討［1］。

周剛志《財政轉(zhuǎn)型的憲法原理》以“法釋義學(xué)方法”(“法教義學(xué)方法”)，從財政憲法學(xué)視角全面解析中國憲法上的“國家目標(biāo)規(guī)定”、“國家稅權(quán)條款”、“預(yù)算權(quán)條款”及“納稅人基本權(quán)利條款”，進(jìn)而探討中國財政模式轉(zhuǎn)型的目標(biāo)、契機(jī)、路徑與基本思路［2］。

賈小雷著《公共產(chǎn)權(quán)收入問題研究》剖析了公共產(chǎn)權(quán)的概念，認(rèn)為公共產(chǎn)權(quán)收入是非稅收入的主要組成部分，它是國家基于公共財產(chǎn)所有者的身份參與經(jīng)濟(jì)活動而取得的各種收入，概述并分析了公共產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生、壯大和消亡的內(nèi)在的“國家理性”［3］。

陳治著《我國實施民生財政的法律保障機(jī)制研究》從關(guān)于民生財政的若干代表性觀點入手，揭示民生財政的內(nèi)涵及其與公共財政的關(guān)系，總結(jié)實踐中具有代表性的四種實施進(jìn)路，提出構(gòu)建民生財政的法治化框架。在此基礎(chǔ)上，分別從實施民生財政的預(yù)算法律機(jī)制、收入法律機(jī)制、支出法律機(jī)制、監(jiān)督法律機(jī)制與救濟(jì)法律機(jī)制幾個方面具體闡述了法治保障的對策意見［4］。

賀紹奇著《〈預(yù)算法〉修改研究》系統(tǒng)分析論述了現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的問題、我國預(yù)算制度改革及《預(yù)算法》修改立法(《預(yù)算法》修訂二審稿)取得成就及仍然未解決的主要問題，并就我國《預(yù)算法》修改、完善提出了建議和路線圖。本書還對政府性基金預(yù)算、地方政府性債務(wù)預(yù)算管理、國有資本經(jīng)營預(yù)算的完善做了專題性研究［5］。

劉劍文主編《財稅法學(xué)前沿問題研究3:法治視野下的預(yù)算法修改》遴選出30篇與中國財稅法學(xué)研究會第一次會員代表大會暨第十六屆海峽兩岸財稅法學(xué)術(shù)研討會主題密切相關(guān)的論文。根據(jù)具體議題，共分六篇:“預(yù)算法基本原理”“預(yù)算的演進(jìn)與預(yù)算法改革路徑”“預(yù)算年度、預(yù)算支出與地方舉債權(quán)”“預(yù)算公開與公眾參與”“預(yù)算編制與預(yù)算審批”，“預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督”［6］。

四、主要學(xué)術(shù)觀點

(一)關(guān)于預(yù)算與國家治理

劉劍文認(rèn)為提升國家治理能力應(yīng)以財稅法治建設(shè)為重要抓手，理順立法與行政、中央與地方、權(quán)力與權(quán)利間關(guān)系，在財稅法規(guī)范生成層面應(yīng)以設(shè)稅權(quán)回歸為切入點，在財稅法規(guī)范運(yùn)行層面應(yīng)以預(yù)算權(quán)配置為切入點［7］。李煒光認(rèn)為為達(dá)到現(xiàn)代國家的治理要求，今后較長的階段內(nèi)，中國將著力從財政領(lǐng)域出發(fā)，實現(xiàn)稅收、預(yù)算和財政體制的法治化以及建構(gòu)各級政府履行公共服務(wù)職能的完整而嚴(yán)格的責(zé)任制［8］。馬蔡琛、黃鳳翔認(rèn)為現(xiàn)代財政制度的核心要義在于建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度體系;完善現(xiàn)代稅收制度體系;遵循劃分事權(quán)、以支定收的思路，構(gòu)建現(xiàn)代政府間財政關(guān)系［9］。熊偉認(rèn)為法治財稅在國家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，分別從形式層面和實質(zhì)層面分析法治財稅的要義，為實現(xiàn)法治財稅的理想圖景進(jìn)行制度上的回應(yīng)［10］。周剛志從憲法學(xué)的角度對未來我國財稅體制改革的目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行了解讀，提出了“硬預(yù)算約束國家”理念、構(gòu)建符合保障人權(quán)的稅制結(jié)構(gòu)以及實現(xiàn)“財政聯(lián)邦主義”中國新模式等觀點［11］。石亞軍、施正文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)深化公共財政改革，提高服務(wù)型政府、責(zé)任政府、調(diào)控政府、合力政府以及法治政府的現(xiàn)代治理能力［12］。盧洪友分析了財稅預(yù)算制度在國家治理結(jié)構(gòu)中的重要作用，并給出推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的三大財政路徑［13］。胡海認(rèn)為預(yù)算法治在國家治理中扮演著重要角色，推進(jìn)預(yù)算法治需要重點關(guān)注強(qiáng)化預(yù)算公開透明、加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)力、明確人大預(yù)算修正權(quán)等問題［14］。任曉蘭在看待財政預(yù)算與國家建設(shè)上的問題時，認(rèn)為西方現(xiàn)代民主國家的建構(gòu)大都是從稅收法定、公共預(yù)算開始的，而后起國家的經(jīng)驗是只有現(xiàn)代國家建構(gòu)的完成，現(xiàn)代意義的財政預(yù)算制度才是可行的［15］。候卓、胡瑞琪認(rèn)為現(xiàn)行《預(yù)算法》的修改只是整個預(yù)算法律體系改革的開端，在《預(yù)算法》的實施過程中，要通過預(yù)算權(quán)力配置、運(yùn)行、救濟(jì)等制度創(chuàng)新和改革來完善預(yù)算管理體系，推動整個財稅體制改革以提升國家治理能力［16］。

(二)關(guān)于預(yù)算法的修改及實施問題

馬蔡琛從現(xiàn)代預(yù)算制度演化的特征入手，分析了我國預(yù)算改革的現(xiàn)實約束，并從建立預(yù)算核心機(jī)構(gòu)、推進(jìn)全口徑預(yù)算管理、引入?yún)⑴c式預(yù)算、試行分部門預(yù)算審議與分部門票決等多個方面提出對策［17］。尹中卿根據(jù)參加預(yù)算法修改的經(jīng)驗以及十八屆三中全會提出的預(yù)算改革與創(chuàng)新方面的要求，在增強(qiáng)預(yù)算體系的科學(xué)性、預(yù)算編制的完整性和預(yù)算審批的民主性三個方面進(jìn)行分析［18］。陳治分別闡釋了形式意義上和實質(zhì)意義上的預(yù)算法定，建議我國《預(yù)算法》的修訂應(yīng)當(dāng)以實質(zhì)意義的預(yù)算法定為方向，建構(gòu)適應(yīng)其要求的制度體系［19］。

蔣悟真認(rèn)為我國預(yù)算法的實施可以分為三條路徑:一是傳統(tǒng)的政治化道路，應(yīng)達(dá)到立法與行政之間預(yù)算權(quán)的平衡;二是新興社會化道路，應(yīng)厘定公民參與預(yù)算的權(quán)利空間;三是司法化道路，應(yīng)認(rèn)可預(yù)算訴權(quán)和引入居民訴訟［20］。

(三)關(guān)于人大預(yù)算權(quán)

劉劍文認(rèn)為財政法定應(yīng)在做實人大，特別是要明確人大的財政收入立法權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)和財政收支劃分權(quán)、應(yīng)逐步建立健全財政法律體系，并在條件成熟時推動財政法定原則入憲［21］。劉劍文、耿穎認(rèn)為新形勢下全國人大應(yīng)當(dāng)更加重視《憲法》賦予它的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)從落實人大在預(yù)算全過程的監(jiān)督、完善議事規(guī)則、優(yōu)化相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)造及人員編制等方面進(jìn)行體制建構(gòu)［22］。朱大旗認(rèn)為真正落實人大對政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督，需要改革《預(yù)算法》的立法宗旨，進(jìn)一步完善和細(xì)化《預(yù)算法》制度的相關(guān)規(guī)定，并通過建立健全相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任追究等加以實現(xiàn)［23］。張獻(xiàn)勇以問卷調(diào)查的方法對如何構(gòu)筑“預(yù)算人大”進(jìn)行研究，共設(shè)計15個程序性問題，收回36份有效樣本，通過分析問卷調(diào)查結(jié)果，對已在學(xué)者中間達(dá)成全部或較高共識的程序性問題進(jìn)行梳理，以期引起權(quán)力機(jī)關(guān)的重視并通過制定科學(xué)可行的程序規(guī)則加以落實［24］。李煒光認(rèn)為加強(qiáng)和完善作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的各級人大常委會和專門委員會對政府預(yù)算的監(jiān)督是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實選擇［25］。魏陸認(rèn)為我國目前的人大預(yù)算修正權(quán)面臨強(qiáng)理論支撐和弱實踐運(yùn)用之間的困境，應(yīng)該在《預(yù)算法》中明確人大預(yù)算修正權(quán)，并且采取措施將這一權(quán)力落到實處［26］。王逸帥基于對上海市某區(qū)的人大預(yù)算監(jiān)督的實證研究認(rèn)為，地方人大預(yù)算監(jiān)督要達(dá)到良好效果，除了人大本身監(jiān)督能力的提高和預(yù)算修正權(quán)的落實外，還很大程度上取決于預(yù)算環(huán)境的培育、權(quán)力結(jié)構(gòu)的支撐以及參與者動力機(jī)制的構(gòu)建［27］。孫德超、韓冬雪認(rèn)為人大預(yù)算決算審查監(jiān)督面臨著權(quán)力有限與能力欠缺的雙重障礙，應(yīng)強(qiáng)化并細(xì)化人大對預(yù)算編制及執(zhí)行過程的監(jiān)督權(quán)，提高人大預(yù)算決算審查監(jiān)督能力［28］。張朝霞總結(jié)了全口徑預(yù)算、決算過程中地方權(quán)力機(jī)關(guān)財政監(jiān)督所面臨的問題，提出健全多管齊下監(jiān)督體系、提高地方權(quán)力機(jī)關(guān)財政預(yù)算監(jiān)督的能力、增強(qiáng)預(yù)算透明度等對策措施［29］。周克清分析了人大對全口徑預(yù)決算監(jiān)督存在的主要問題，提出加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算的編制工作、加強(qiáng)人大自身審查和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)以及加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)與政府審計機(jī)構(gòu)對人大審查和監(jiān)督等建議［30］。劉元賀從制度相容的角度對省級人大預(yù)算草案修正權(quán)實施的必要性和可行性做了相關(guān)研究［31］。黃建水、黃鵬主張通過修改《預(yù)算法》來落實憲法規(guī)范中的人大預(yù)算權(quán)，以保障人大對政府預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)的決定性權(quán)力地位［32］。朱圣明、徐楓以溫嶺市的“票決部門預(yù)算”為例，認(rèn)為在“治理現(xiàn)代化”的時代背景下，如果人大能夠通過表決制度的改進(jìn)，對政府活動進(jìn)行實質(zhì)性的審查與監(jiān)督，這對人大監(jiān)督乃至人大制度建設(shè)都具有重大影響［33］。

(四)關(guān)于預(yù)算透明、預(yù)算公開

薛菁認(rèn)為實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，重點在于實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理、細(xì)化和改進(jìn)預(yù)算編制與披露、加大人大對預(yù)算審查和公民對預(yù)算監(jiān)督力度，同時離不開法律制度、技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)、行政改革等方面的制度保障［34］。孟久兒在比較分析IMF、OECD、IBP三大國際組織的預(yù)算透明度標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，剖析預(yù)算透明度在政治、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的環(huán)境差異因素，提出了逐步推進(jìn)預(yù)算信息公開、推進(jìn)中期預(yù)算改革、提高政府和公眾的預(yù)算透明意識、加強(qiáng)預(yù)算透明法制建設(shè)等提高我國預(yù)算透明度的改革路徑［35］。夏先德認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國外預(yù)算公開的經(jīng)驗，在預(yù)算公開法制建設(shè)、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)政策指導(dǎo)以深化配套改革措施方面加以完善［36］。牛美麗選取了六個代表性的國家，對它們啟動預(yù)算公開的背景、實踐及遇到的挑戰(zhàn)進(jìn)行了梳理，為進(jìn)一步完善中國政府預(yù)算信息公開提供具體建議［37］。胡明認(rèn)為為達(dá)到預(yù)算透明度的基本要求，地方預(yù)算公開的推動不能完全寄托在代議制機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，其推進(jìn)的規(guī)范理路應(yīng)是:轉(zhuǎn)變預(yù)算公開的立法方式、完善人大的預(yù)算權(quán)體系以及擴(kuò)大社會公眾對預(yù)算公開的參與［38］。

(五)關(guān)于全口徑預(yù)算

王雍君將全口徑預(yù)算區(qū)分為三個維度:預(yù)算程序的全面性、預(yù)算報告的全面性以及線下預(yù)算與線上預(yù)算的分離，在分析實踐中偏離全面性的主要情形后，給出了相應(yīng)的改革建議［39］。華國慶認(rèn)為目前政府財政收支未完全納入預(yù)算、預(yù)算審查流于形式等問題尚存在，應(yīng)探索建立完善的全口徑預(yù)算制度，明確全口徑預(yù)算的范圍、建立預(yù)算實質(zhì)審查制度等以實現(xiàn)對政府財政收支行為的立法控制［40］。趙早早根據(jù)既有研究總結(jié)了全口徑預(yù)算管理不僅體現(xiàn)現(xiàn)代政府預(yù)算制度的全面性原則，而且也包含一致性原則、公開透明原則、可問責(zé)性原則等基本原則，通過分析我國全口徑預(yù)算管理改革中存在的問題，給出相應(yīng)的對策建議［41］。張斌在深入分析全口徑預(yù)算管理現(xiàn)狀及主要問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合十八屆三中全會精神，提出了推進(jìn)全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、基本框架和具體措施［42］。李燕通過分析對全口徑預(yù)算的理解，并借鑒國際組織及他國的相關(guān)預(yù)算管理經(jīng)驗，從全口徑預(yù)算報告體系構(gòu)建、深化改革的著力點等方面為我國實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理提出政策建議［43］。王金秀建議應(yīng)以全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)，清費(fèi)正稅、穩(wěn)定稅負(fù)，應(yīng)以大共享稅為主，構(gòu)建多元化地方稅體系，深化分稅制改革，打造全口徑預(yù)算體制，提高分稅制財政體制的透明度［44］。謝和均、李珍立足社會保障預(yù)算的公共特性，結(jié)合我國社會保障預(yù)算的特點，認(rèn)為我國社會保障預(yù)算的編制模式應(yīng)在“效率”與“公平”之間進(jìn)行權(quán)衡，采用項目規(guī)劃與績效預(yù)算結(jié)合的模式［45］。周茂青、陳少暉認(rèn)為在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的框架下，準(zhǔn)確定位國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能需要立足國家宏觀調(diào)控需要，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，逐步向民生領(lǐng)域傾斜［46］。

(六)關(guān)于參與式預(yù)算

陳治認(rèn)為鄉(xiāng)村治理中的參與式預(yù)算是一種體現(xiàn)直接預(yù)算民主的治理機(jī)制，應(yīng)在《預(yù)算法》的層面給予參與式預(yù)算正式的立法支持，并通過構(gòu)建、完善參與式預(yù)算的權(quán)利保障法律制度、激勵與約束法律制度、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度，探尋參與式預(yù)算法制化的可行路徑［47］。趙早早、楊暉從無錫市、溫嶺市、焦作市三個地方政府推動參與式預(yù)算改革的案例入手，分析和討論推動地方政府預(yù)算公開透明制度建設(shè)的方式方法，并且指出地方政府通過推動參與式預(yù)算改革，不僅有助于推動預(yù)算公開透明，更有利于促進(jìn)地方治理體制建設(shè)［48］。王自亮、陳衛(wèi)峰通過對溫嶺市參與式預(yù)算的制度設(shè)計、制度績效以及制度困境的分析，提出了五項針對措施，以期能夠有效推進(jìn)參與式預(yù)算的推廣和可持續(xù)發(fā)展［49］。

(七)關(guān)于地方債務(wù)治理

劉劍文認(rèn)為為避免地方政府?dāng)U大非稅收入規(guī)模以及通過地方融資平臺等渠道隱性負(fù)債，建議圍繞“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的要求來進(jìn)行地方財源建設(shè)，進(jìn)而推動科學(xué)財稅體制與現(xiàn)代財稅法制的建立與完善［50］。陳少英分析了地方政府為履行事權(quán)而尋找替代財源進(jìn)而引發(fā)的非稅收入、土地財政、地方債等問題，建議附約束條件地給予地方政府一定的稅收立法權(quán)，并明確與完善其稅收征管權(quán)，從憲法和法律上規(guī)范地方政府的行為，使其提供轄區(qū)居民最需要的公共產(chǎn)品［51］。熊偉認(rèn)為地方債的急速擴(kuò)張源于政府間財政失衡，為破解地方債務(wù)，政府要考慮動用存量資產(chǎn)，變賣競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，有必要用法律形式規(guī)范政府間財政關(guān)系，賦予地方財政自主權(quán)，隔斷政府之間的財政責(zé)任［52］。馬海濤、崔運(yùn)政從政府預(yù)算體系完整性的角度主張將地方政府債務(wù)納入財政預(yù)算，并對地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的路徑進(jìn)行全面規(guī)劃與安排［53］。鄭潔、翟勝寶在分析我國地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從預(yù)算約束的視角切入，提出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)預(yù)算法制化建設(shè)、規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制、嚴(yán)格地方政府性債務(wù)支出管理，并編制專門的債務(wù)預(yù)算等具體政策建議［54］。周剛志認(rèn)為地方政府的“土地財政”在促進(jìn)憲法上“國家目標(biāo)規(guī)定”之實現(xiàn)的同時，也在實質(zhì)上侵害到公民的“自由權(quán)”“生存權(quán)”等基本權(quán)利，應(yīng)建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度、推進(jìn)法治化的財政支出制度改革，以消減地方“土地財政”的擴(kuò)張沖動［55］。

(八)關(guān)于預(yù)算法治比較研究

馬蔡琛、張洺對海峽兩岸的預(yù)算制度作了比較研究，介紹了臺灣地區(qū)在預(yù)算編制、調(diào)整、監(jiān)督和績效評價的具體流程及相關(guān)法律規(guī)定等方面的具體內(nèi)容，認(rèn)為兩岸預(yù)算制度需相互借鑒取長補(bǔ)短［56］。周愷介紹了臺灣財政預(yù)算制度的演變及發(fā)展，建議在完善政府預(yù)算體制、增強(qiáng)和提升人大預(yù)算審議品質(zhì)、建立和強(qiáng)化人大專業(yè)委員會審查制度、改進(jìn)和健全現(xiàn)有政府審計以及提升財政預(yù)算透明度等方面進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒［57］。姜愛華考察了包括美國、英國、俄羅斯等十個典型國家的預(yù)算公開法律體系，提出借鑒國外經(jīng)驗，提升預(yù)算公開法律級次，及時修訂和完善預(yù)算法，適時出臺信息公開法等建議［58］。喻一文、王曉丹對美國聯(lián)邦預(yù)算僵局做了介紹，認(rèn)為在政治權(quán)力的制衡、立法對行政的監(jiān)管以及制度的公開透明方面都有可資借鑒之處［59］。張力毅介紹了《美國破產(chǎn)法》中對于地方政府債務(wù)的清理程序，認(rèn)為我國現(xiàn)階段地方政府債務(wù)危機(jī)的加劇、財稅制度改革的深入與財政預(yù)算透明化進(jìn)程的加快，有構(gòu)建類似地方政府債務(wù)清理法律程序的必要性與可行性［60］。楊志勇將1979年以來的我國預(yù)算管理制度劃分為四個階段，指出未來預(yù)算管理制度將在中期財政規(guī)劃、預(yù)算體系、預(yù)算公開與監(jiān)督等多方面同時展開，并將為國家治理的現(xiàn)代化提供制度支撐［61］。蘇麗芳總結(jié)了美國現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督制度之精粹，對完善我國預(yù)算監(jiān)督權(quán)提出了具體對策［62］。朱圣明介紹了國外參與式預(yù)算的實踐，盡管各國的經(jīng)驗各具特色，但其遵循的基本原則卻是相同的，即都體現(xiàn)了民主、公正、透明、問責(zé)的精神［63］。田青對加拿大社會保障預(yù)算進(jìn)行了深入的經(jīng)驗分析，得出政府應(yīng)建立社會養(yǎng)老金制度，并將其支出納入政府公共預(yù)算;政府應(yīng)大力促進(jìn)基金的市場化投資，進(jìn)而實現(xiàn)專項基金預(yù)算下的結(jié)余基金的保值增值等經(jīng)驗［64］。

五、預(yù)算法治研究展望

歷經(jīng)10年之久的《預(yù)算法》修改終于在2014年塵埃落定，并將于2015年1月1日起實行。對于有著“小憲法”“亞憲法”“經(jīng)濟(jì)憲法”“距離憲法最近的法”等各種稱謂的這部新法律而言，盡管與學(xué)界事先期待仍有一些差距，但在預(yù)算公開、全口徑預(yù)算等方面所作出的規(guī)定無疑有助于加快推進(jìn)我國預(yù)算法治化的進(jìn)程。我們認(rèn)為，在2015年乃至更長的一個時期內(nèi)，預(yù)算法治研究將緊密結(jié)合新《預(yù)算法》及中共中央、國務(wù)院關(guān)于財稅體制改革和預(yù)算管理改革的一系列重大部署進(jìn)行，可能會在以下幾個維度展開:一是全面解讀和闡釋新《預(yù)算法》;二是系統(tǒng)梳理十年來預(yù)算法修改的成敗得失;三是深入探討新《預(yù)算法》實施中遇到的問題以及預(yù)算法修訂后的實施評估問題。期待這些研究能為推動中國預(yù)算法治話提供堅實的理論支撐。

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