文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1972（2015）04-0058-03

收稿日期：2015-04-27

基金項(xiàng)目：石家莊市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“健全完善引人向上的政策機(jī)制，推行‘善行河北、首善省會(huì)’建設(shè)研究”（WH1406）；河北師范大學(xué)人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目“公共政策引人向善的作用與機(jī)制研究”（S2014Z10）

作者簡(jiǎn)介：柳敏和（1959-），男，河北靈壽人，教授，主要從事文化產(chǎn)業(yè)與政策研究。

一、公共政策引人向善具備的條件

（一）公共政策何以引人向善

公共政策何以引人向善？一般而言，只有善的才是合理的，即善是合理的必要條件，而合理是合法的必要條件，那么可以得出善是合法性的必要條件。而公共政策一定意義上說(shuō)是各級(jí)政府制定的具有不同程度法律效力的社會(huì)活動(dòng)規(guī)則，即一般情況下，公共政策都是合法的。既然善是合法性的必要條件，那么一般而言，公共政策追根究底都是善的，故而可以引人向善。

（二）公共政策以何引人向善

1.公共政策的性質(zhì)

公共政策的公共性、權(quán)威性、強(qiáng)制性和相對(duì)穩(wěn)定性四個(gè)基本性質(zhì)決定它具備引人向善的條件。第一，公共性。公共性作為公共政策的首要屬性，它決定了公共政策是以公共價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，以社會(huì)公眾的立場(chǎng)為立足點(diǎn)，以解決公共問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)公共利益為落腳點(diǎn)，并以公共權(quán)力為支撐點(diǎn)來(lái)抵制私人力量對(duì)公共之善的侵蝕。第二，權(quán)威性。社會(huì)公眾正是為了抵制他人的惡意侵犯，但又“缺少一個(gè)有權(quán)依據(jù)確立的法律來(lái)裁判一切爭(zhēng)執(zhí)的知名而公正的裁判者” [1]202，所以才成立政府并賦予政府運(yùn)用公共權(quán)力糾正不公正待遇的權(quán)威，以此保障公眾意志對(duì)善的追求。第三，強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是權(quán)威性的體現(xiàn)和保障，若權(quán)威性屬于“軟暴力”，那么強(qiáng)制性則屬于“硬暴力”。即在必要時(shí)，公共政策將以“硬暴力”的手段打擊惡行，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)之善。第四，相對(duì)穩(wěn)定性。公共政策可從善的意愿出發(fā)，為公眾制定相對(duì)穩(wěn)定的“游戲規(guī)則”，公眾則可放心而安全地學(xué)習(xí)、適應(yīng)并利用這些規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)公眾之善。

2.公共政策的功能

公共政策的規(guī)范、導(dǎo)引、分配及調(diào)控的功能使它具備引人向善的條件。首先，規(guī)范功能。公共政策通過(guò)向公眾明確“可為”和“不可為”的規(guī)則，促使公眾遠(yuǎn)離惡而趨近善；其次，導(dǎo)引功能。公共政策通過(guò)設(shè)定相關(guān)規(guī)則，對(duì)善的表現(xiàn)和行動(dòng)給予優(yōu)惠甚至特權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)善心、善舉、善行的效果；最后，分配和調(diào)控功能。公共政策通過(guò)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配及調(diào)控，使社會(huì)成員按貢獻(xiàn)而有所得的同時(shí)，又避免兩極分化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。這種公平而正義的舉措，可以將公眾的不滿、不善心理扼殺在搖籃中，從而實(shí)現(xiàn)引人向善的效果。

3.公共政策的本質(zhì)

公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威分配，而社會(huì)資源的分配直接關(guān)系到利益分配，同時(shí)，利益分配對(duì)社會(huì)成員的行為具有最直接、最有效的影響。故在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)公眾為獲得更大的個(gè)人利益，往往會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)、適應(yīng)和利用公共政策。因而，公共政策影響著社會(huì)公眾價(jià)值判斷和行為方式的善的選擇，是實(shí)現(xiàn)引人向善的重要條件。

二、公共政策引人向善條件的創(chuàng)設(shè)

從一定意義上說(shuō)，社會(huì)公眾的生活可以概括為物質(zhì)和精神兩大層面，而公共政策若要引人向善，也需要從這兩個(gè)方面入手。

（一）物質(zhì)層面——基礎(chǔ)條件

根據(jù)馬斯洛（Abraham Maslow）的需求層次理論，一個(gè)人的需求包括生理需求、安全需求、愛(ài)與歸屬感、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)由低到高的層次。即只有當(dāng)一個(gè)人的物質(zhì)生活條件獲得滿足后，才會(huì)轉(zhuǎn)而追求精神層面的滿足。因此，一般情況下，在一個(gè)人的生理和安全需求存在空缺甚至處于危機(jī)狀態(tài)時(shí)，想要引其向善是不現(xiàn)實(shí)的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的物質(zhì)生活水平不斷提高，社會(huì)公眾對(duì)物質(zhì)方面的追求逐漸擴(kuò)展到掌握和支配有限的社會(huì)資源。因此，公共政策要在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置形式?jīng)Q定性作用的前提下，尊重并依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等交換、合作互惠、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)實(shí)守信四個(gè)原則，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，在經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)等環(huán)節(jié)引人向善。

（二）精神層面——重要保障

精神與物質(zhì)相對(duì)，特指人的意識(shí)、思維活動(dòng)及心理狀態(tài)，公共政策在精神層面上引人向善主要表現(xiàn)為樹(shù)立正確的社會(huì)價(jià)值取向。正如前面所說(shuō)，一般情況下，只有當(dāng)人的物質(zhì)需求滿足后才會(huì)追求精神滿足，但并非所有人對(duì)精神滿足的理解和追求都是“善”，盲目攀比、損人利己等惡的價(jià)值取向在當(dāng)前社會(huì)也是存在的。因此，公共政策應(yīng)在精神層面上樹(shù)立以人為本、公平正義、誠(chéng)實(shí)守信、包容和諧和奮進(jìn)向上的善的社會(huì)價(jià)值理念，通過(guò)公共政策的制定和執(zhí)行嚴(yán)懲損人利己等惡的價(jià)值理念，從而引人向善。

三、公共政策引人向善的障礙及克服

（一）公共政策引人向善的障礙

根據(jù)問(wèn)題分析的時(shí)間維度，可將公共政策引人向善的障礙劃分為制定和執(zhí)行公共政策前、中、后三個(gè)層面。

1.制定和執(zhí)行公共政策前

制定和執(zhí)行公共政策前的障礙主要是公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用公共政策引人向善的意識(shí)較為薄弱。政府作為享有并行使公共權(quán)力的主體，由于自身人力、物力和財(cái)力的局限，在制定公共政策中，往往以社會(huì)中的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，片面追求政策執(zhí)行的效率和效果，運(yùn)用公共政策引人向善的意識(shí)較為薄弱，無(wú)法時(shí)時(shí)事事將引人向善作為制定和執(zhí)行公共政策的首要準(zhǔn)則。例如，廣西玉林市自20世紀(jì)90年代興起的“狗肉節(jié)”作為一種民俗節(jié)日，為突出節(jié)日氣氛而宰殺、買賣狗肉，本也無(wú)可厚非。但近年來(lái)節(jié)日中屠殺動(dòng)物的數(shù)量之多，以及在買賣過(guò)程中殘忍虐待動(dòng)物的行為，引起了社會(huì)各界強(qiáng)烈的質(zhì)疑。而玉林市政府在事件中以尊重民俗和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為主要導(dǎo)向，表現(xiàn)出不聞不問(wèn)的態(tài)度，從而使事件愈演愈烈，玉林市也因大肆殺戮而成為聞名全國(guó)的城市。正是由于玉林市政府缺乏公共政策引人向善的意識(shí)，使得有效控制虐待及屠殺動(dòng)物的公共政策遲遲未出臺(tái)。

2.制定和執(zhí)行公共政策中

（1）政策本身的缺陷

公共政策作為引人向善的途徑之一，并非意味著公共政策天然具備引人向善的功能。公共政策自身所存在的缺陷，甚至?xí)斐伞耙讼驉骸钡目陀^效果。例如，在交通事故造成人身?yè)p害的案件中，按照我國(guó)現(xiàn)有政策規(guī)定，若受害人當(dāng)場(chǎng)死亡，則肇事者承擔(dān)的主要為死亡賠償金、喪葬費(fèi)等50萬(wàn)左右的賠償額（河北省的大致水平）；而若造成受害人殘疾，肇事者將承擔(dān)包括殘疾賠償金、醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、殘疾用具費(fèi)等總額在百萬(wàn)左右的賠償額。通過(guò)兩個(gè)懸殊數(shù)字的對(duì)比，我們便能找到近年頻繁出現(xiàn)的“反復(fù)碾壓致死”事件的根源所在。因此，公共政策本身所存在的缺陷是公共政策引人向善不容忽視的障礙，它甚至?xí)斐伞耙讼驉骸钡臉O端。

（2）政策執(zhí)行不力

公共政策本身具有善的價(jià)值導(dǎo)向是公共政策引人向善的前提，但現(xiàn)實(shí)效果并非總能與理論邏輯保持一致，一項(xiàng)善的公共政策也并非總能引人向善。若政策執(zhí)行不力，往往不能取得預(yù)期效果甚至?xí)耙讼驉骸薄＠纾覈?guó)2003年廢止的城市流浪乞討人員收容遣送制度。收容遣送政策本身是一種社會(huì)救助和維護(hù)城市形象的善的政策，然而正是由于政策執(zhí)行不力，才產(chǎn)生了駭人聽(tīng)聞的“孫志剛事件”。因此，一項(xiàng)善的公共政策若執(zhí)行不力，反而會(huì)“引人向惡”。

3.制定和執(zhí)行公共政策后

（1）“經(jīng)濟(jì)人”追求利益最大化

“經(jīng)濟(jì)人”對(duì)個(gè)人利益最大化的追求過(guò)程中，往往不顧公共利益的得失，造成“個(gè)人理性導(dǎo)致集體不理性”的后果。這種“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)“引人向利”而非“引人向善”。例如，某市城鎮(zhèn)房屋拆遷政策規(guī)定，凡是在拆遷范圍內(nèi)的房屋，拆遷過(guò)程中均向所有人賠償固定的拆遷損失費(fèi)。即拆遷損失費(fèi)的唯一計(jì)量單位是房屋的“量”，而不考慮“質(zhì)”。政策一出，許多房屋所有者在拆遷前改造房屋的計(jì)劃便立即中止，甚至出現(xiàn)大量在拆遷前低價(jià)建造“簡(jiǎn)易房”的現(xiàn)象，以獲得政府更多的拆遷損失費(fèi)。由此使得該市房屋建筑出現(xiàn)“魚龍混雜”的局面，市容、市貌遭到嚴(yán)重破壞。

（2）公眾精神追求匱乏

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給我國(guó)人民帶來(lái)了物質(zhì)的滿足，然而目前公眾的精神追求相對(duì)匱乏。公共政策在引人向善方面的缺失使一部分公眾逐漸走向過(guò)度虛榮。當(dāng)前社會(huì)中層出不窮的盲目攀比、搶購(gòu)奢侈品等現(xiàn)象便是一個(gè)很典型的例證，甚至存在父親賣腎為子女購(gòu)買高檔手機(jī)的極端案例。一部分社會(huì)公眾“孤注一擲地表現(xiàn)自己的個(gè)性，他企圖自己與他人與眾不同，只要能標(biāo)新立異，他可以?shī)^不顧身” [2]329。公共政策具備運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)公眾消費(fèi)選擇的功能，然而當(dāng)前公眾精神追求的相對(duì)落后則給公共政策引人向善拋出了一個(gè)新的難題。

(二)克服公共政策引人向善障礙的對(duì)策

1.強(qiáng)化政府部門及領(lǐng)導(dǎo)人運(yùn)用公共政策引人向善的意識(shí)

意識(shí)對(duì)物質(zhì)具有反作用，強(qiáng)化公共政策主體，即政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)人運(yùn)用公共政策引人向善的意識(shí)，可以促使其在制定和執(zhí)行公共政策過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)一項(xiàng)公共政策是否能產(chǎn)生引人向善的客觀效果的判斷和思考。讓政策制定和執(zhí)行主體突破只追求解決某一具體問(wèn)題的片面思維方式的限制，將引人向善作為判斷一項(xiàng)公共政策是否具有可行性的要素之一，從而制定具有引人向善導(dǎo)向的公共政策，同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行再度考量和判斷，以便更好地改進(jìn)。

2.加強(qiáng)公共政策價(jià)值取向的評(píng)估和審核

如前所述，公共政策并非天然具有引人向善的功能，因此，對(duì)一項(xiàng)政策的價(jià)值取向進(jìn)行評(píng)估和審核是保證公共政策在執(zhí)行中產(chǎn)生引人向善客觀效果的重要內(nèi)容。換言之，只有保證一項(xiàng)公共政策在理念層面上具有引人向善的價(jià)值取向，才能確保這項(xiàng)公共政策在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生引人向善的導(dǎo)向功能。為此，建議公共政策主體“組建一個(gè)專門的政策價(jià)值評(píng)審機(jī)構(gòu)，亦可將政策價(jià)值評(píng)估工作納入合法性評(píng)估的組織體系，由現(xiàn)有部門承擔(dān)一項(xiàng)新的獨(dú)立的職業(yè)” [3]。

3.鼓勵(lì)公民參與公共政策制定過(guò)程

通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)等途徑擴(kuò)大公民參與公共政策的制定，可以為公共政策具備引人向善的導(dǎo)向功能提供保障。這種保障主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，政府在制定公共政策時(shí)，難免會(huì)受到自身立場(chǎng)造成的局限性，而公民作為公共政策客體，可以從對(duì)立面的角度分析自身在面對(duì)公共政策時(shí)所作出的選擇及傾向，而這一選擇和傾向正是判斷一項(xiàng)公共政策是否具有引人向善功能的最重要的依據(jù)；其次，公民參與可以將私人之善進(jìn)行整合，從而確定一項(xiàng)公共政策的最大受益群體規(guī)模，為實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”提供依托；最后，公眾參與可以增進(jìn)公眾對(duì)政府及政策的理解和認(rèn)同，“社會(huì)公眾一般不會(huì)刻意抵制那些經(jīng)廣泛參與而形成的政策，因?yàn)榻?jīng)廣泛參與的政策過(guò)程能夠保證政策容納更多人的訴求” [3]。

4.選擇科學(xué)的政策工具

具有引人向善功能的公共政策需要在科學(xué)的政策工具的支撐和落實(shí)下，才能更好地發(fā)揮實(shí)際作用，選用政策工具的科學(xué)程度影響甚至決定著公共政策引人向善的實(shí)現(xiàn)水平。因此，要重視自愿型政策工具、混合型政策工具及強(qiáng)制型政策工具的選擇與搭配。例如，對(duì)于限制企業(yè)的碳排放量而言，以往政府選擇強(qiáng)制性的管制工具，力度雖大，但企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，往往“明修棧道，暗渡陳倉(cāng)”，碳排放量居高不下。而政府改選混合型政策工具后，通過(guò)成立“碳交易”市場(chǎng)，一方面使企業(yè)根據(jù)各自指標(biāo)響應(yīng)號(hào)召控制碳排放，另一方面積極改進(jìn)技術(shù)，將剩余指標(biāo)進(jìn)行“碳交易”，可謂一舉兩得。