□劉穎

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)江西南昌330013)

基于旅游行政管理體制改革下旅游局改旅發(fā)委現(xiàn)狀探索研究——以江西省為例

□劉穎

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)江西南昌330013)

由外事接待轉(zhuǎn)軌而來旅游業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)性越來越強(qiáng)，在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重也越來越大，近年來多部委聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象更是常見。但由于旅游資源的地域性，各利益既得者在考慮自身利益最大化的前提下，缺乏全局觀念，反映出我國現(xiàn)行的旅游管理體制“諸侯割據(jù)”、政出多門的弊端。本文通過江西省旅發(fā)委主辦的旅游高級(jí)研修班平臺(tái)，針對(duì)旅游局改旅發(fā)委、旅游局等旅游管理部門在政府中地位和權(quán)限與其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)突出貢獻(xiàn)率不匹配問題，以及在政府決策過程中旅游相關(guān)管理部門的影響力和話語權(quán)始終未能得到其應(yīng)有權(quán)重等現(xiàn)狀，對(duì)各地區(qū)旅發(fā)委、旅游局等高級(jí)管理人才的成員進(jìn)行問卷調(diào)查，提出應(yīng)提升旅游管理機(jī)構(gòu)的地位與權(quán)威，建立各部門聯(lián)合協(xié)作的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行“依法治旅”等建議，以望促進(jìn)旅游行政管理體制的改革向更合理的方向進(jìn)行。

旅游；行政管理體制；旅發(fā)委；改革

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.084

1　我國現(xiàn)行的旅游管理體制分析

旅游行政管理體制是我國行政管理體制的重要組成部門，旅游行政管理部門是我國各級(jí)政府管理旅游行業(yè)的行政機(jī)關(guān)，實(shí)行國家、省市、縣四級(jí)垂直管理體系。在目前我國現(xiàn)行的旅游管理體制下，我國旅游景區(qū)的管理部門有十幾個(gè)之多。例如，國家旅游局分管國家優(yōu)秀旅游城市、國家A級(jí)景區(qū)；文物局分管國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位；林業(yè)局分管國家森林公園和國家濕地公園；環(huán)保部分管自然保護(hù)區(qū)；建設(shè)部分管國家風(fēng)景名勝區(qū)、城市濕地公園、國家歷史文化名城；國土資源部分管國家地質(zhì)公園和國家礦山公園；文化局分管政府系列博物館；宗教局分管漢傳佛教寺院；中宣部分管愛國主義教育示范基地等。

2014年11月3日，在由七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進(jìn)旅游扶貧工作的通知》中指出，旅游扶貧富民工作實(shí)行中央統(tǒng)籌、地方落實(shí)的管理體制。七部委聯(lián)合發(fā)文，足可見國家對(duì)旅游行業(yè)關(guān)注達(dá)到空前程度。的確，近年來國家對(duì)旅游事業(yè)發(fā)展的關(guān)注越來越多，但此文件從側(cè)面也反映出我國現(xiàn)行的旅游管理體制的弊端之一：“諸侯割據(jù)”、政出多門。

2　旅游體制改革的必然性

國內(nèi)學(xué)者在研究我國現(xiàn)行旅游管理體制存在的問題中指出，旅游開發(fā)在國家、地方、部門等不同系統(tǒng)中進(jìn)行是由于旅游資源的地域性造成；各利益既得者在考慮自身利益最大化的前提下，缺乏全局觀念，導(dǎo)致旅游開發(fā)的多頭建設(shè)、各自為政。甚至在地方，某些市縣的旅游管理機(jī)構(gòu)依舊是1999年省級(jí)機(jī)構(gòu)改革前的事業(yè)單位編制，這使得它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中承擔(dān)的職責(zé)遠(yuǎn)大于它們所擁有的權(quán)利，超出其職能范圍；旅游局和風(fēng)景區(qū)管委會(huì)合署辦公的情況也普遍存在?，F(xiàn)行旅游行政體制的職能弱化現(xiàn)狀，究其根源，權(quán)責(zé)不對(duì)稱是病因所在。從縱向來看，我國具有較為健全的從中央到地方的旅游行政管理體系；從橫向來看，我國各級(jí)城市旅游行政機(jī)構(gòu)政府主導(dǎo)力過強(qiáng)，管理范圍狹小，缺乏靈活的管理方式，市場(chǎng)機(jī)制不能得到有效發(fā)揮。旅游業(yè)管理的主體是旅游行政組織，如國家旅游局、省旅游局市縣旅游局等，它們都是非社會(huì)化、非市場(chǎng)化的組織，難以從經(jīng)濟(jì)的角度來衡量，使得旅游管理主體缺乏嚴(yán)格的成本-效益標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)中造成旅游產(chǎn)品和旅游服務(wù)供給的低效，即旅游行政組織低效率。同時(shí)，相關(guān)旅游信息的不完全性、不充分性及旅游監(jiān)督機(jī)制的弱化也亟待解決。

3　旅游行政體制改革的影響因素

在旅游體制變革中，強(qiáng)制性制度變遷將逐漸被誘致性制度變遷所取代。當(dāng)今旅游業(yè)的迅速變化和發(fā)展要求旅游公共組織不斷的做出調(diào)整和改革，而改革能否順利進(jìn)行很大程度上取決于改革動(dòng)力與阻力的相互博弈的結(jié)果。

動(dòng)力因素大體歸納起來主要包括以下幾個(gè)：第一，環(huán)境因素。旅游行政組織作為政府公共部門的重要組成部分，無論是一般社會(huì)環(huán)境的改變還是具體的旅游工作環(huán)境的改變，也會(huì)在不同程度上直接或間接的推動(dòng)旅游行政組織功能和結(jié)構(gòu)的變革。第二，技術(shù)因素。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)日新月異，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛、普及和應(yīng)用，在新的技術(shù)支撐下出現(xiàn)的媒體新業(yè)態(tài)，在原有的旅游官方網(wǎng)站、旅游服務(wù)熱線后，又涌現(xiàn)旅游官方微博、微信公眾號(hào)、旅游APP、相關(guān)旅游點(diǎn)評(píng)網(wǎng)站等，促使旅游行政組織在技術(shù)上、形式上、理念上進(jìn)行革新，為社會(huì)和公眾提供所需要的旅游產(chǎn)品和旅游公共服務(wù)。第三，專家因素。旅游業(yè)有關(guān)專家、學(xué)者憑借其淵博的專業(yè)知識(shí)和對(duì)旅游行業(yè)獨(dú)到的見解，在理論上推動(dòng)旅游行政體制改革，增強(qiáng)旅游行政體制改革理論分析和論證的權(quán)威性和前瞻性，發(fā)揮其在改革中的智囊作用，是一種特殊動(dòng)力。

旅游行政體制改革的阻力來自以下方面：第一，利益調(diào)整的阻力。就旅游景區(qū)的行政管理來講，要?dú)w攏建設(shè)、林業(yè)、森林、文化、文物、環(huán)保、宗教等部門其對(duì)旅游景區(qū)的行政管轄權(quán)，困難叢叢。雖然有些地區(qū)成立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌發(fā)展，但沒有形成穩(wěn)定、可操作的機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效果并不理想，多為一紙文件。第二、組織惰性。旅游行政組織的公共性，使其在社會(huì)職能上具有不可替代性，其壟斷性使旅游行政管理組織趨于僵化、保守和墨守成規(guī)。第三，改革的不確定性及偏差。改革往往帶有一定的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，當(dāng)民眾對(duì)旅游行政體制改革的目的、風(fēng)險(xiǎn)和前景認(rèn)識(shí)的不同，容易導(dǎo)致民眾甚至由于理解不清或理解混亂而進(jìn)行抵制、干擾變革。

4　旅游行政管理體制改革的對(duì)策及建議

旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)性強(qiáng)，在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重也越來越大，但旅游管理部門在政府中的地位和權(quán)限與旅游業(yè)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率不匹配的現(xiàn)狀卻尤為突出，旅游管理部門的影響力和話語權(quán)在政府決策過程中，始終未能得到其應(yīng)有的權(quán)重。

首先，應(yīng)提升旅游管理機(jī)構(gòu)的地位與權(quán)威。旅游行政管理部門作為具有綜合性的部門，應(yīng)提升其作為綜合部門所應(yīng)有的地位和權(quán)威。尤其是那些旅游資源豐富、區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、旅游業(yè)發(fā)展迅速、急需加強(qiáng)旅游行政監(jiān)管的地區(qū)，要將旅游管理機(jī)構(gòu)納入到政府組成部門中，名正言順地建立并維持旅游行政機(jī)構(gòu)的管理地位和權(quán)威，使旅游行政管理部門“有位”、“有為”、“有威”。目前，為逐步推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、資源統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展和服務(wù)監(jiān)管等工作，我國一些旅游業(yè)較發(fā)達(dá)的省、直轄市如海南（2009年05月28日）、北京（2011年）、廣西（2014年3月31日）、云南等省旅游部門都將旅游局轉(zhuǎn)變升級(jí)為旅游發(fā)展委員會(huì)，作為省政府直屬機(jī)構(gòu)，并列入政府組成部分；甚至在某些旅游資源豐富、優(yōu)勢(shì)突出的市縣如海南的三亞、河南的洛陽、云南的昆明、貴州的遵義、山東的丹東也都成立了旅游發(fā)展委員會(huì)。為優(yōu)化旅游環(huán)境，加快旅游強(qiáng)省建設(shè)，2014年2月26日江西省旅游局升格為旅游發(fā)展委員會(huì)，增強(qiáng)其綜合協(xié)調(diào)職。隨后，為與省政府機(jī)構(gòu)改革相銜接，江西萍鄉(xiāng)（2014年12月2日）、景德鎮(zhèn)(2014年12月6日)等市也將市旅游局升格為市旅游發(fā)展委員會(huì)，列入市政府工作部門。

其次，建立各部門聯(lián)合協(xié)作的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游業(yè)的綜合性決定了旅游行政管理部門不可能完全獨(dú)立運(yùn)作，許多工作旅游管理部門難以獨(dú)立開展，必須聯(lián)合相關(guān)政府部門共同完成。建議在未形成法定的橫向協(xié)調(diào)部門前，對(duì)旅游業(yè)尚處于幼齡期、旅游行政氣候不成熟，還不能完全獨(dú)立行使旅游行政職能的地區(qū)，建議保留旅游局，由分管旅游部門的政府主要官員擔(dān)任組長(zhǎng)成立一個(gè)類似“旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)資源配置、統(tǒng)籌旅游發(fā)展，處理好旅游行政管理機(jī)構(gòu)與政府其它部門的“公務(wù)協(xié)作關(guān)系”，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，避免各自為政的現(xiàn)象出現(xiàn)；對(duì)于旅游行政氣候較為成熟、旅游管理機(jī)構(gòu)擁有較為完備的獨(dú)立運(yùn)行能力的地區(qū)，建議升格“旅游局”為“旅游發(fā)展委員會(huì)”，強(qiáng)化旅游部門在旅游業(yè)中的資源配置、引導(dǎo)調(diào)控、行政服務(wù)等職能，更好的發(fā)揮旅游綜合協(xié)調(diào)能力。

再者，實(shí)行“依法治旅”。我國近年來也陸續(xù)出臺(tái)了眾多旅游行業(yè)的法律法規(guī)，實(shí)性依法行政、依法治旅。在中央，國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》《旅行社管理?xiàng)l例》及2013年10月1日開始實(shí)施的《中戶人民共和國旅游法》；在地方，各省級(jí)地方政府也相繼出臺(tái)了大量相關(guān)的地方旅游管理?xiàng)l例。但與外國相比，我國的相關(guān)旅游法律體系也尚不健全。現(xiàn)行旅游法律規(guī)范缺乏足夠的權(quán)威，某些法規(guī)內(nèi)容不甚詳細(xì)、操作不便，與旅游行政管理相應(yīng)的一系列配套政策、法律規(guī)范、獎(jiǎng)懲措施跟上，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不能法定化等現(xiàn)狀，導(dǎo)致旅游行政管理機(jī)構(gòu)形成既無“權(quán)力”又無“法力”的尷尬局面。因此，建立健全我國旅游法律體系也迫在眉睫。

結(jié)束語

目前旅游行政管理體系改革處于一個(gè)深水區(qū)。雖然旅游行政體制改革的趨勢(shì)勢(shì)不可擋，但不得不承認(rèn)我國的旅游行政體系仍是一個(gè)不成熟的機(jī)制，存在眾多不可忽視的問題。從宏觀上講，旅游行政管理部門權(quán)威不足，旅游宏觀調(diào)控法力。從微觀上看，旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長(zhǎng)期以來有爭(zhēng)議的問題得不到解決；機(jī)構(gòu)、部門各自為政的傳統(tǒng)習(xí)慣難以改變，局部利益和部門保護(hù)主義嚴(yán)重，使旅游業(yè)難以實(shí)行統(tǒng)一管理。雖然近年來成立了“旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”“旅游發(fā)展委員會(huì)”等非常設(shè)機(jī)構(gòu)和部門，增強(qiáng)了旅游行政部門的綜合協(xié)調(diào)能力，但根據(jù)我們?cè)L談及問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)旅游局改旅發(fā)委很大程度上是“換湯不換藥”。因此，我們需要的不僅僅是旅游行政部門結(jié)構(gòu)上的升級(jí)和態(tài)度上的轉(zhuǎn)變，更需要的是旅游行政部門在實(shí)際工作中職能和機(jī)制上的務(wù)實(shí)與高效，而不是束之高閣的一紙公文或“換湯不換藥”的保持原有的行政組織結(jié)構(gòu)和工作模式。

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1004-7026（2015）08-0119-02中國圖書分類號(hào)：C931

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