●葉 青 呂 陽

國庫集中支付改革中存在的問題及對策研究

●葉 青 呂 陽

國庫集中支付制度是財(cái)政體制改革及國庫管理改革的重要內(nèi)容，它對于政府宏觀管理預(yù)算執(zhí)行具有重要作用，充分適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，目前這項(xiàng)制度執(zhí)行已有十四年。本文對我國現(xiàn)有國庫集中支付制度進(jìn)行概述，回顧了國庫集中支付改革取得的成效，分析國庫集中支付運(yùn)行中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、我國現(xiàn)有國庫集中支付制度概述

（一）我國現(xiàn)有國庫集中支付制度的定義

2001年，財(cái)政部頒發(fā)了《財(cái)政預(yù)算國庫管理制度改革方案》，并在全國范圍內(nèi)施行，標(biāo)志著國庫集中支付制度的正式開始。國庫集中支付制度是一種改革、創(chuàng)新性的財(cái)政資金管理、運(yùn)行制度。通過將財(cái)政性資金集中到國庫單一賬戶體系中，實(shí)施統(tǒng)一管理，將收入部分直接放入國庫以及財(cái)政專戶，財(cái)政支出則通過國庫單一賬戶、零余額賬戶及財(cái)政專戶支付。主要采用直接支付和授權(quán)支付兩大方式將款項(xiàng)撥付給用款單位或者商品和勞務(wù)供應(yīng)者。國庫集中支付制度是順應(yīng)財(cái)政體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重點(diǎn)改革性制度，對于提升財(cái)政資金管理透明度、財(cái)政管理效率，完善會計(jì)核算制度以及加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度都有助推性作用，同時也加強(qiáng)了財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行、人民銀行多方的交流合作，相互監(jiān)督體系日益完善。然而，隨著改革實(shí)施階段的不斷深入，國庫集中支付制度在運(yùn)行階段也日益凸顯出許多問題，這些漏洞引起了財(cái)政部門以及社會各界的廣泛關(guān)注，如何采取有效措施提升國庫集中支付制度的運(yùn)行效益就顯得尤為關(guān)鍵。

（二）我國現(xiàn)有國庫集中支付制度的發(fā)展歷程

我國在2001年之前采用的是自上而下的分散支付制度，這種財(cái)政國庫支付管理制度存在諸多弊端。由于多重賬戶的設(shè)立嚴(yán)重影響了資金到賬的時效性，大量不合理、不合法的賬戶嚴(yán)重影響了支付流程，以開會形式?jīng)Q定就可以定下規(guī)避矛盾的財(cái)政資金管理使用辦法，許多部門利用分散支付制度在會計(jì)核算制度及財(cái)務(wù)管理制度中找到財(cái)政資金漏管縫隙，容易滋生腐敗，造成財(cái)政資金的挪用、擠占和截留。無論是紙質(zhì)賬務(wù)還是電子賬務(wù)都容易遺失、篡改及忽視，造成事前、事中監(jiān)督的缺失。僅靠事后審計(jì)監(jiān)督不容易發(fā)現(xiàn)問題，造成財(cái)政資金的嚴(yán)重流失，不利于信息平臺發(fā)揮科學(xué)管理作用，無論是資金的下?lián)苓€是資金的使用都得不到真實(shí)的反應(yīng)。越往基層單位，資金實(shí)際到賬使用情況越糟糕，國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、預(yù)算執(zhí)行分析都受到了挑戰(zhàn)。在這種背景下，我國在2001年開始實(shí)行國庫集中支付制度，采取了更為科學(xué)、有效、監(jiān)控有保障的現(xiàn)代財(cái)政國庫支付制度。

二、國庫集中支付制度改革所取得的成效

（一）夯實(shí)了政府的宏觀管控力度，提高了資金的使用效率

國庫集中支付制度改革，相較于以往的分散支付制度而言，主要體現(xiàn)于“集中”二字，要求預(yù)算單位一切財(cái)政資金運(yùn)行嚴(yán)格按照流程、規(guī)定集中執(zhí)行。從預(yù)算單位到財(cái)政部門，再到代理銀行、人民銀行的業(yè)務(wù)流程，一旦流程符合規(guī)章制度，就可以很快在國庫單一賬戶體系下迅速收到財(cái)政資金；一旦手續(xù)不合規(guī)定，迫使預(yù)算單位按流程整改手續(xù)。從財(cái)政體制改革總體目標(biāo)上來看，提升了各預(yù)算單位對財(cái)政資金的使用效率，加強(qiáng)了政府對財(cái)政資金流向、使用額度的管理監(jiān)督，各執(zhí)行主體資金電子信息宏觀管控力都有了明顯提升，為政府宏觀決策提供了有效信息，方便政府及時撤銷或兼并多余、違規(guī)財(cái)政專戶。從某種意義上來說，管控到位，促使資金使用率提升，避免分散支付導(dǎo)致的人為操控、“暗箱操作”、尋租腐敗，杜絕了不合法現(xiàn)象，防止了財(cái)政性資金流失、浪費(fèi)。現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)更是降低了預(yù)算申報、下?lián)艿馁Y金成本。上報時間大大縮短，“一條龍”支付流程科學(xué)高效，入賬安全保障明顯，按流程一次性撥付資金有效避免了資金沉淀、留存時間長，挪用、擠占、轉(zhuǎn)移等漏管現(xiàn)象。

（二）進(jìn)一步規(guī)范了政府采購行為，提升了政府采購執(zhí)行力

國庫集中支付制度推動了政府采購行為的科學(xué)化、流程化、規(guī)范化。政府的采購行為要嚴(yán)格審核采購清單、額度標(biāo)準(zhǔn)過后才能通過 “政府采購資金專戶”撥付給用款單位，規(guī)范、消除政府采購經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為，集中支付結(jié)合集中采購方便管理，便于培養(yǎng)專業(yè)的采購人員，集中信譽(yù)實(shí)力有保障的供應(yīng)商參與市場競爭，推動政府采購制度的完善，用法治軌道規(guī)范采購人員、采購單位、采購行為、采購環(huán)節(jié)。政府采購人員資格認(rèn)定等一系列采購監(jiān)管機(jī)制的建立，使得財(cái)政直接支付透明度明顯提升，符合廉政采購要求，事前預(yù)算，事中支付，預(yù)算管理、政府采購與國庫集中支付、事后審計(jì)緊密聯(lián)系在一條業(yè)務(wù)線上，資金運(yùn)作鏈條清晰，全方位的監(jiān)控管理束縛了一系列違規(guī)違法行為，對腐敗行為亮起了紅燈。

（三）加大了財(cái)政資金流動的監(jiān)控力度，強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行

國庫集中支付執(zhí)行后，對財(cái)政預(yù)算提出了更高要求。預(yù)算單位不僅要對上級單位提供預(yù)算編制信息，對財(cái)政部門申請財(cái)政資金更要?dú)v經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)審查，預(yù)算單位內(nèi)控監(jiān)督管理明顯加強(qiáng)，不僅要審查文件，還要審查資金用途及額度。以垂管部門為例，垂管部門要告知上級部門審核及地方政府人大批準(zhǔn)，經(jīng)由雙上級部門審核、批準(zhǔn)通過，向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申請財(cái)政性資金。在信息傳達(dá)上不僅做到了紙質(zhì)蓋章及時上報，也做到了電子上報及時備案，避免違規(guī)調(diào)整、追加、擴(kuò)大預(yù)算額度。程序化的流程，科學(xué)的支付制度，多環(huán)節(jié)、多部門監(jiān)控，使財(cái)政預(yù)算執(zhí)行透明度提高，預(yù)算部門辦事高效便捷，規(guī)避潛在的資金運(yùn)行風(fēng)險，方便事后審計(jì)，難以使財(cái)政性資金逃離國庫以外。

（四）明確了執(zhí)行主體的責(zé)任，有效預(yù)防及遏制了腐敗

國庫集中支付制度的運(yùn)行對預(yù)算單位會計(jì)核算更為嚴(yán)格，在預(yù)算編制、申請、使用方面都受到了監(jiān)督、限制，減少了財(cái)政資金使用的隨意性、不合理性，減少了財(cái)政資金的留存時間。財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算單位的實(shí)際情況嚴(yán)格把控代理銀行直接支付和授權(quán)支付行為，人民銀行通過清算程序把關(guān)資金使用，各個環(huán)節(jié)主體責(zé)任明確，分工明確，因而財(cái)政資金流向更為合法、合規(guī)，有效預(yù)防和遏制了腐敗滋生，使信息化電子賬單與紙質(zhì)賬單更容易分類、銜接核對，基本上杜絕了一切違法、違規(guī)操作行為。財(cái)政資金監(jiān)督管理力度加強(qiáng)，形成了預(yù)算、支付、清算多環(huán)節(jié)保障的會計(jì)監(jiān)督、信息管理監(jiān)督，用事前、事中和事后的完備監(jiān)督體系讓執(zhí)行主體不敢腐、不能腐、不想腐。

三、國庫集中支付運(yùn)行中暴露出的問題

（一）國庫集中支付的配套法律法規(guī)還有待補(bǔ)充及完善

國庫集中支付流程涉及環(huán)節(jié)多、部門廣，需要相應(yīng)的法律法規(guī)來夯實(shí)基礎(chǔ)，規(guī)范執(zhí)行主體的責(zé)任，規(guī)避潛在的操作風(fēng)險。譬如《高校會計(jì)制度》、《國庫金庫條例》、《國庫集中支付內(nèi)控管理辦法》、《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》、《財(cái)政檢查工作辦法》等，這些制度、法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時修訂、更新，以滿足國庫改革之后不適應(yīng)業(yè)務(wù)實(shí)際的缺陷，逐步提升法律法規(guī)可操作性、前瞻性、理論性、針對性；將試點(diǎn)制度、實(shí)施制度、法律法規(guī)逐步轉(zhuǎn)化升級，減小同國外國家國庫支付法律法規(guī)實(shí)施層次及覆蓋內(nèi)容的差距；領(lǐng)會十八屆四中全會精神，全面依法治國，從法律法規(guī)上進(jìn)一步規(guī)范國庫集中支付制度，切實(shí)提升國庫集中支付的透明性、規(guī)范性、執(zhí)行性。

（二）代理銀行在國庫集中支付運(yùn)行中的積極性不高

財(cái)政部門、預(yù)算單位在代理銀行都分別設(shè)置了零余額賬戶，國庫集中支付運(yùn)行下的利益關(guān)系顯然不對稱，財(cái)政部門代表政府要求代理銀行能夠降低財(cái)政資金的支付風(fēng)險且提升財(cái)政資金使用效率；而代理銀行作為“經(jīng)濟(jì)人”追求利潤最大化，代理銀行一般遵循“先支付后清算”。在國庫集中支付運(yùn)行中普遍存在代墊資金，占用了代理銀行的現(xiàn)金流量，也與銀行支付不代墊款項(xiàng)的結(jié)算方式相悖，代理銀行減少了信貸資金。這極大地削弱了代理銀行的積極性，并且容易導(dǎo)致代理銀行利用零余額賬戶資金違規(guī)操作。

（三）國庫集中支付信息網(wǎng)絡(luò)化平臺建設(shè)功能還需提升

國庫集中支付制度對網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的要求極高，只有硬件基礎(chǔ)扎實(shí)，才會發(fā)揮出高質(zhì)量、高技術(shù)的效能，才能顯著提高制度效率，保證制度的透明度，達(dá)到強(qiáng)抗風(fēng)險性的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金流動執(zhí)行力的高效。國庫集中支付環(huán)節(jié)中的責(zé)任主體在信息軟件系統(tǒng)上還無法高效無縫對接，這阻礙了實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金信息的即時共享，對會計(jì)賬務(wù)、系統(tǒng)監(jiān)控、信息傳達(dá)都形成了桎梏，不利于實(shí)現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)的功能完備。單個系統(tǒng)數(shù)據(jù)差錯率、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行穩(wěn)定性方面還有待改善，人工業(yè)務(wù)操作與信息系統(tǒng)操作融合性不夠，操作系統(tǒng)還有待更新升級以考慮從業(yè)人員的操作舒適度。

（四）國庫集中支付人員素質(zhì)有待提升

國庫支付制度的創(chuàng)新與改革應(yīng)用不僅牽涉到各行業(yè)、部門的利益，也影響到職業(yè)人員的工作熱情與工作方法，許多單位、部門的領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)務(wù)管理不熟知，關(guān)注不夠，任憑財(cái)務(wù)人員自由發(fā)揮，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員腐敗屢見報端，國庫集中支付制度的規(guī)則無法有效落實(shí)，上級政策學(xué)習(xí)不充分；部分從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平不高，缺乏理財(cái)觀念，對固有的會計(jì)制度、道德要求不嚴(yán)，國庫管理方面的人員更是身兼數(shù)職，無法全身心完成好這一專項(xiàng)工作，對財(cái)政資金管理的風(fēng)險和使用效率無法做到實(shí)時監(jiān)控，職責(zé)意識渙散，對賬務(wù)管理不精細(xì)，管理制度不熟悉，財(cái)務(wù)狀況比較混亂，存在有賬不報、公款開銷、私設(shè)“小金庫”等問題，因此，提升從業(yè)人員素質(zhì)刻不容緩。

四、國庫集中支付制度的對策與建議

（一）借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情完善相關(guān)法律法規(guī)

隨著世界格局發(fā)生變化所帶來的前所未有的發(fā)展機(jī)遇，國庫集中支付制度已經(jīng)被世界大多數(shù)國家作為財(cái)政資金管理、公共預(yù)算體系的重要組成部分。我國將國庫單一賬戶開設(shè)在央行，這提供了極大的安全保障，代理銀行則辦理政府的零售銀行業(yè)務(wù)，最后由央行進(jìn)行清算。從國際上看，法國國庫單一賬戶要求中央政府、地方政府、帶有官方性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體的資金都必須納入，國庫單一賬戶納入覆蓋面擴(kuò)大。2005年《巴黎有效援助宣言》實(shí)施，國際貸款和國際捐款納入國庫單一賬戶的趨勢明顯；相較于歐美國家比較健全的財(cái)政監(jiān)督管理法制體系，挪威將《憲法》、《預(yù)算法》、國庫單一賬戶制度、財(cái)政部通知文件、執(zhí)行指導(dǎo)文件相結(jié)合，美國的預(yù)算編制在預(yù)算成效的前一年3月實(shí)施，而我國預(yù)算編制在前一年11月，審核在當(dāng)年3月，從時間上來說，美國的預(yù)算編制時間充裕。我國應(yīng)充分借鑒國外的好經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際國情推進(jìn)政府采購、公務(wù)卡結(jié)算、國庫現(xiàn)金管理、代理銀行墊付資金結(jié)算等環(huán)節(jié)的透明化、規(guī)范化、效率化，有必要制定《國庫支付管理辦法》，使依法治國的理念全面覆蓋預(yù)算單位和財(cái)政性資金。

（二）規(guī)范、加強(qiáng)各利益方的溝通協(xié)作

一是要清理、規(guī)范預(yù)算單位在代理銀行開設(shè)的多個專戶，避免國庫資金外流，財(cái)政部門要合理優(yōu)化財(cái)政直接支付和授權(quán)支付所占比重，強(qiáng)化人民銀行的監(jiān)督作用，健全日常清算監(jiān)督機(jī)制，杜絕預(yù)算單位通過零余額賬戶越規(guī)取現(xiàn)，預(yù)算單位應(yīng)致力于推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算辦法，代理銀行也要根據(jù)公務(wù)卡業(yè)務(wù)專設(shè)系統(tǒng)，銜接公務(wù)卡與零余額賬戶還款，從而有效杜絕灰色資金問題，提高預(yù)算透明度；二是要嚴(yán)厲查處代理銀行先清算后支付或超額清算，套取財(cái)政資金移作他用，監(jiān)督零余額賬戶與其他賬戶的規(guī)范使用，預(yù)算單位和財(cái)政部門可通過第三方審計(jì)對代理銀行采取市場競爭淘汰、退出機(jī)制，對年度辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格考核，擇優(yōu)合作；三是財(cái)政部門的國庫集中支付制度的宣傳主體作用要進(jìn)一步凸顯出來，監(jiān)管與服務(wù)并舉，讓預(yù)算單位、人民銀行、代理銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)知曉、重視，促進(jìn)各利益方的通力合作，及時聯(lián)合有關(guān)部門解決代理銀行代墊資金問題，保障代理銀行的利益得到補(bǔ)償，提高代理銀行的積極性；四是要發(fā)揮人民銀行清算優(yōu)勢，及時通過國庫信息管理系統(tǒng)跟蹤財(cái)政資金流向，發(fā)揮首尾兩端收付監(jiān)督作用。

（三）推進(jìn)國庫集中支付信息化建設(shè)

通過不斷更新現(xiàn)有的國庫集中支付信息系統(tǒng)，使系統(tǒng)能夠提升操作可行性、透明性、監(jiān)控性等功能，方便業(yè)務(wù)人員實(shí)時操作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、預(yù)算部門、代理銀行、人民銀行等部門記賬系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、清算系統(tǒng)的有效銜接，信息共享，互相監(jiān)督，保證數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確，運(yùn)行流暢、信息傳遞便捷、各系統(tǒng)整合兼容效能凸顯，嚴(yán)格劃分內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)，重點(diǎn)監(jiān)控國庫集中支付信息系統(tǒng)的操作規(guī)范，包括密碼設(shè)定管理、網(wǎng)絡(luò)信息安全防范，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)人員身份核定，定期對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境進(jìn)行檢查和抽查，防范不法分子利用網(wǎng)絡(luò)病毒破壞系統(tǒng)安全，加強(qiáng)對違法犯罪行為的打擊力度。

（四）加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，進(jìn)一步提升從業(yè)人員素質(zhì)

隨著社會進(jìn)步、時代發(fā)展，從事國庫集中支付的人員日益增多，涉及的行業(yè)領(lǐng)域范圍日益廣泛。要緊跟社會主義事業(yè)步伐，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升從業(yè)人員綜合素質(zhì)。針對國庫集中支付這項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作，要通過行業(yè)培訓(xùn)帶動從業(yè)人員的學(xué)習(xí)熱情，激發(fā)自主學(xué)習(xí)的活力。一是加強(qiáng)財(cái)政部門（包括預(yù)算科室、國庫科室、國庫集中支付中心等）人員的業(yè)務(wù)技能崗前培訓(xùn)、集中培訓(xùn)、國庫專題培訓(xùn)，從管理、監(jiān)督、檢查等方面鞏固會計(jì)出納、預(yù)算等方面的知識體系，更新國庫管理監(jiān)督理念；二是要加強(qiáng)人民銀行與代理銀行職業(yè)人員金融知識及國庫信息系統(tǒng)操作培訓(xùn)，規(guī)范人員操作行為，了解國庫支付政策，熟悉會計(jì)核算方法；三是要更新預(yù)算單位公務(wù)人員財(cái)務(wù)知識，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、職業(yè)道德教育培訓(xùn)，用扎實(shí)的職業(yè)素養(yǎng)去甄別國庫管理中的公權(quán)與私權(quán)、公物與私物、公心與私心，從而保證國庫集中支付制度運(yùn)行效率得到顯著提升?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）