王國俠

基層法院審判資源管理現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

王國俠

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公正正義，”新一輪的司法體制改革就此展開。2014年6月《上海市司法改革試點工作方案》率先被中央批準，隨后上海確定包括1家中院、3家基層法院在內的4家法院作為試點法院，開始司法改革試點工作。根據(jù)《上海市司法改革試點工作方案》的內容，基層法院試點內容主要是完善審判權力運行機制和完善人員分類管理制度。完善審判權力運行機制，解決的是“權”的問題，完善人員分類管理制度解決的則是“人”的問題，而無論是“權”還是“人”，都是法院最主要的審判資源。本文對基層法院審判資源優(yōu)化的探討正是在此背景下展開。

一、基層法院審判資源管理的理論基礎

（一）審判資源管理的管理學基礎

現(xiàn)代管理學將管理定義為：一定組織中的管理者，通過實施計劃、組織、人員配備、指導與領導、控制、創(chuàng)新等職能來協(xié)調他人的活動，使別人同自己一起實現(xiàn)既定目標的活動過程。①[法]法約爾：《工業(yè)管理和一般管理》，遲力耕、張璇譯，機械工業(yè)出版社2007年版，第5頁。法院管理實際上是管理的一種具體形式，也就是“對法院所擁有的司法資源通過組織、計劃、協(xié)調、控制等方式開展司法活動的過程”。②王少南：《法院實用管理學》，人民法院出版社2005年版，第14頁。簡而言之，管理是在社會組織中，為了實現(xiàn)預期的目標，以人為中心進行的協(xié)調活動。③沈志先：《法院管理》，法律出版社2013年版，第1頁。

（二）審判資源管理的涵義

審判資源外延很大，包括人力資源、物質資源、制度資源等等，表現(xiàn)為對組織運行過程中人力、物力、財力、時間、信息等各項資源的統(tǒng)籌配置。就法院內部而言，審判資源管理主要包括：其一，審判人力資源管理。組織中的任何事最終是由人來傳達和處理的，法院管理的重點是對人的管理。法院組織中無論是對案件還是司法行政事務管理的切入點和著力點，都是落在對法官及行政人員和各類輔助人員的管理之上。④同注③，第4頁。審判資源管理首先是對人的管理，優(yōu)化審判資源管理主要是如何調動、發(fā)揮人的積極性和作用，目的是提升審判質效。其二，審判權力資源配置。審判工作是法院的中心工作，審判權力配置是審判運行機制的核心，通過優(yōu)化權力結構，可最大限度挖掘內部潛力，促進司法的公正高效；其三，審判制度資源配套。主要指通過“繁簡分流”、“簡易程序”、“小額速裁”、“訴調對接”等一系列配套制度，降低司法成本，提高司法效率。

（三）審判資源管理的原則

審判資源管理雖然是管理的一個具體范疇，但因其源于審判權而存在，作為司法制度的一個組成部分，除了要遵循管理的一般原則，審判資源管理還有其特有的原則，其中最重要的一點就是要遵循司法規(guī)律。“遵從司法規(guī)律原則，是指法院管理過程中必須要充分考慮審判活動的特性和規(guī)律，管理活動要從適應審判規(guī)律出發(fā)，嚴格界定管理與審判的范圍，明確管理在審判活動中的輔助性質?！雹萃ⅱ郏?頁。審判資源管理要在現(xiàn)有的法律框架下展開，不能違背《憲法》、《法官法》、《人民法院組織法》等法律的規(guī)定，同時要符合審判活動的特點，保障法官依法獨立公正行使審判權。此外，對于審判資源管理，還要遵循一些具體的原則，如節(jié)約使用司法資源原則，對稀缺的資源盡可能多地尋找替代措施；優(yōu)先確保核心工作原則，一線資源配置要有底線設計；適當?shù)母偁幵瓌t，等等。

（四）審判管理權與審判權之間的關系

優(yōu)化審判資源管理，關鍵是要處理好審判管理權與審判權之間的關系。審判權是專屬于審判機關的權力，在具體運作過程中，表現(xiàn)為法官正確適用法律來審判案件和進行裁判的活動，具有中立性、公開性、程序性、專業(yè)性的特征。審判管理權則是為了確保審判權依法、獨立、公正、高效行使而產生的附屬性、衍生性權力，具體的審判管理活動包括審判輔助事務管理、審判監(jiān)督指導等，是對審判活動的組織、協(xié)調和監(jiān)督，旨在保障審判的公正、效率、廉潔和適法統(tǒng)一性等，是保證審判的有序進行，保障司法公正與效率的必要活動和制度安排。它關系到審判權力的運行機制，最終也會影響到司法的公正與效率。審判活動畢竟是法官在訴訟程序中親歷整個過程，直接審查證據(jù)形成心證、聽取當事人雙方意見、認定事實并適用法律處理具體案件的活動。審判管理只能外部作用于審判活動，即只可作用于審判權運行機制，但不應涉?zhèn)€案的具體處理。審判管理權與審判權的本質屬性、行使主體、作用領域、運行機制均不同，規(guī)范“兩權”的關系，就是既要保證審判權的依法公正行使，又要通過審判管理權對審判權的行使形成適當?shù)募s束監(jiān)督機制，在司法“去行政化”和避免審判管理“邊緣化”之間尋求恰當?shù)钠胶狻?/p>

二、基層法院審判資源配置的現(xiàn)狀透視

（一）審判資源不足：案件數(shù)量激增導致審判資源供求失衡

正如最高人民法院司改辦主任賀小榮在解析人民法院四五改革綱要時所說：“近年來，隨著經濟社會的全面發(fā)展，各類矛盾糾紛急劇增多，社會成員希望通過司法解決糾紛的愿望愈加強烈，有訴必理、有案必立、有理必贏成為民眾近乎一致的訴求，而確保人民法院獨立公正行使審判權的體制機制尚不完善，法院工作面臨巨大壓力?！雹儋R小榮：《人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結構和實現(xiàn)路徑》，《人民法院報》2014年7月16日。在當前經濟轉型、社會轉型的大背景下，案件逐年增長已成為一種客觀存在，而且也非法院自身能夠控制。特別是在《民事訴訟法》關于級別管轄的規(guī)定進行調整后，大部分案件愈加集中于基層人民法院，案多人少的矛盾在基層法院顯得尤為突出。以上海市寶山區(qū)法院為例，寶山區(qū)地處城鄉(xiāng)結合部，轄區(qū)面積大，人口導入快，經濟轉型任務重，在利益多元化和社會結構變遷的現(xiàn)實背景下，社會矛盾大量地通過訴訟形式反映到法院。1988年，寶山法院成立時，共有法官80人，審結各類案件2828件，法官人均結案為35.4件；2003年，共有法官100人，審結各類案件12012件，法官人均結案為120.1件；2013年，共有法官150人，審結各類案件23151件，法官人均結案為154.34件；2014年預計全年收案將超過2.5萬件，法官人均結案將達到1 7 1件，法官審判工作壓力不斷增大（見下圖）。由此導致審判資源供應明顯不足。

圖 法官人均結案趨勢圖

（二）審判資源不均：人員分配失衡導致審判資源忙閑不均

目前，人民法院的內部機構按其職能性質分為一線審判業(yè)務部門和其他部門。就一線審判業(yè)務部門而言，相較于刑事審判庭、民事審判庭等，立案庭、執(zhí)行庭等部門在工作性質上又有所不同。仍以寶山法院為例，由于案件性質不同，不同部門法官人均結案情況相差較大，以2013年為例，該院速裁庭、刑庭、執(zhí)行局法官年人均結案分別達595件、185. 1件和266.4件。2013年以來，鋼貿案件集中爆發(fā)，商事案件快速上升，民二庭14名法官共審結案件2465件，同比上升23.31%，法官年人均結案達176件，商事法官共排期開庭4000多次，日均開庭1.15庭次左右，許多法官利用中午休息和業(yè)余時間制作裁判文書，承受了很大的工作壓力。在審判資源絕對數(shù)量不足的情況下，不同業(yè)務條線法官在結案數(shù)量、工作難度上的差異，所引起的審判資源相對不均，則容易使得部分法官對辦案產生抵觸情況，也導致審判資源浪費與審判資源過度利用并存，審判資源的浪費無疑會造成審判資源的損失，審判資源的過度利用也會導致審判資源的貧瘠與枯竭。

（三）審判資源不力：激勵機制失效導致審判資源動力不足

審判權力資源和審判人力資源是法院內部審判資源的兩個重要方面，兩者密切相關。無論是審判權力運行機制，還是審判人員管理，都存在激勵不足的情形，這也導致審判資源動力不足。

首先，審判權力運行機制上的“行政化”。實踐中備受詬病的就是法院內部科層式行政管理帶來的案件層層審批，造成“判者不審、審者不判”現(xiàn)象，違背了司法活動的親歷性、獨立性、裁判性特征，既不利于司法公正，也影響司法效率，是對審判資源配置的損害。管理本身具有自上而下的行政性質，但從司法運行規(guī)律來說，審判管理應在審判權外部展開，即“以外促內”，而不能造成對個案審判權的干涉。毋庸諱言，在法院內部，院、庭長作為審判管理的主體，其手中掌握著或明顯或潛在的不容法官個體所輕視的權力資源，這種權力資源對最重要的審判資源“法官”來說，至少造成以下幾種負面影響：其一，可能影響法官獨立負責的精神，導致一些一線法官不愿負責，為規(guī)避審判風險，遇到難題就請示，將矛盾上交；其二，數(shù)字指標考核可能導致人為扭曲訴訟行為，法官可能為了考核需要弄虛作假；其三，案件負擔加重的同時管理趨嚴，容易產生“約束疲勞”，使一線法官缺乏積極向上的進取心態(tài)；其四，可能導致“行政化”的“惡性循環(huán)”：審判管理強化→審判權受限（一線不強）→行政化“路徑依賴”（強化審判管理）。①龍宗智：《審判管理：功效、局限及界限把握》，《法學研究》2011年第4期。

其次，審判人員管理上的“公務員化”。從職業(yè)化角度看，長期以來對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理方式，未能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點，實踐中存在兩種現(xiàn)象：其一，具有審判職稱的人員可能并非在辦案崗位，相反從事純粹的司法行政工作，比如黨政工作、后勤保障等，但同樣享受審判人員身份和待遇，“辦案與不辦案一個樣”，既是審判資源的浪費，也致使一線法官心生不公；其二，具有審判職稱的人員在辦案的同時，還要從事本可以由司法輔助人員完成的事務性工作，從而占用了部分時間精力，更給繁重的辦案工作增加了負荷。上述現(xiàn)象的存在，既不利于司法隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設，更不利于把優(yōu)秀人才留在司法第一線。從專業(yè)化水平角度，也正因為審判人員幾乎全部的時間精力都投入到辦案之中，所以在法律理論鉆研、業(yè)務水平的提升方面難免心有余而力不足，影響了法官的專業(yè)化發(fā)展。

三、基層法院審判資源管理的路徑優(yōu)化

面對訴訟案件和司法資源之間的緊張關系，最簡單也最直接的方式就是增加司法資源的投入。這種方式可以緩解目前法院普遍存在的“案多人少”的困難，但也可能出現(xiàn)“規(guī)模不經濟”的負面影響，即隨著人員擴編、組織規(guī)模擴大，而邊際效益卻漸漸下降，甚至成為負值。①沈志先：《法院管理》，法律出版社2013年版，第153頁。對基層法院而言，針對案多人少的矛盾，在短期內社會糾紛不可能呈逆向性下降的情況下，必須從過去單純依靠量的簡單擴張轉變到既注重審判資源的獲取又重視現(xiàn)有審判資源的整合，通過審判管理路徑優(yōu)化，實現(xiàn)審判資源效益最大化，取得1+1>2的效果，提高司法效率，促進司法公正。

（一）優(yōu)化審判權力運行機制

圍繞審判權與審判管理權的關系，實現(xiàn)審判資源管理的行政模式向以審判權運行為中心的符合司法規(guī)律的管理模式轉變。

1.完善權責統(tǒng)一的審判權力運行機制

由審理者裁判，由裁判者負責。首先，應尊重法官的獨立主體地位，“放權”于法官，即由審理者裁判；其次，強化法官責任制。區(qū)分不同審判組織形式，明確應承擔責任的主體。獨任制模式，主審法官應對案件審理負責，合議制模式，應強化合議庭的整體責任。再次，對法官的追責要體現(xiàn)合理性，要也法官的主觀過錯程度相適應。強化錯案追究是必要的，但應將審判責任追究限于較為嚴重的失職瀆職，如果法官已盡必要的關注和謹慎義務，就不應當以客觀上的錯案后果追究法官責任。過度的責任追究，將會使法官謹小慎微，不敢負責，甚至又出現(xiàn)將責任上推、轉移矛盾和規(guī)避風險的情況。

2.規(guī)范審判管理權行使機制

重于強化審判流程和程序上的管理，淡化實體性的管理，對于個案，審判管理權一般不宜介入。第一，審判管理必須采用規(guī)范化的方式進行，比如主審法官聯(lián)席會議、專業(yè)法官會議、審判委員會等方式；第二，對于審判長聯(lián)席會議、專業(yè)法官會議的討論意見，應明確規(guī)定僅具有參考意義。鑒于司法活動的親歷性特征，應限縮審判委員會案件討論范圍，而著重強化其在類案指導、適法統(tǒng)一方面的職能；第三，鑒于院、庭長一般都是具有較高專業(yè)水平的法官，其本身也是審判資源的一部分，為了不浪費這部分審判資源，又遵循審判權運行規(guī)律，可將院庭長編入合議庭，參與疑難、復雜個案的審理。在審判權運行機制改革試點過程中，寶山法院就將副院長、審判委員會委員、庭長編入合議庭擔任審判長，從而實現(xiàn)從審批案件向審判案件轉變，取得了較好的法律效果和社會效果。

3.完善監(jiān)督制約機制

健全審判權力運行機制的目標，是要形成權責明晰、權責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權運行機制，而其中的監(jiān)督制約機制也是重要一環(huán)，要通過制度構建，實現(xiàn)“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究”。具體而言，對審判權力運行的監(jiān)督，宜通過內外結合的方式。在法院內部，采用案件質量評查和審判績效考核相結合的監(jiān)督制約方式。案件質量評查所針對的是案件，而審判績效考核所針對的是具體的審判人員，二者有一定關聯(lián)性，是審判管理的兩種重要形式。案件質量評查作為一種管理手段，參與評查的法官并未親歷審理案件，故應只限于案件審理和裁判中明顯的法律、事實和程序錯誤以及文書錯漏，否則有悖審判規(guī)律。就審判績效考核來說，在科層化管理的司法行政體制下，績效考核難免由行政主導，并在一定程度上與人事安排相結合。為此，在通過績效考核督促法官提升辦案質量效率的同時，要特別注意防止量化指標帶來負面效應。在法院外部，可采用第三方評價機制，促進廉潔、公正、文明司法。

（二）優(yōu)化人力資源配置

在法院無力控制案件數(shù)量的情況下，增加人員確實是解決案多人少矛盾的一個辦法。但從法院長遠發(fā)展和客觀情況來說，持續(xù)地大幅增加人員編制畢竟不現(xiàn)實。在人員結構相對固定的基礎上，優(yōu)化現(xiàn)有的人力資源配置是一個重要途徑。

1.優(yōu)化人員分類

《人民法院第四個五年改革綱要》提出，要堅持以法官為中心、以服務審判為重心，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。①參見：《著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題——最高人民法院司改辦主任賀小榮解讀〈四五改革綱要〉》，《人民法院報》2004年7月10日。正在進行的上海法院司法體制改革試點，人員分類管理改革是其中一項重要內容，目標就是要建立適應司法工作發(fā)展要求、符合司法職業(yè)特點、有別于普通公務員的人員管理制度，優(yōu)化司法隊伍結構，實現(xiàn)法院隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。從審判資源優(yōu)化配置角度來看，完善法官、審判輔助人員、司法行政人員分類管理和專業(yè)職務序列制度，實行法官員額制及配套的職業(yè)保障制度改革，能夠使各類人才各歸其列、各盡其才、各得其所，既有利于將法官主要集中在審判一線，高素質人才能夠充實到審判一線，同時將法官從非審判事務中有效地剝離出來，有利于法官全身心的投入到執(zhí)法辦案中，減少法官事務性工作負擔，使法官能夠專心專研法律，熟悉辦案業(yè)務，提高辦案效率，將大大的有利于法官專注于依法行使審判權。案件的質效最根本的還是取決于法官隊伍的專業(yè)素養(yǎng)。因此，配置審判資源，就要兼顧審判資源的開發(fā)與利用，要防止涸澤而漁，保證法官有一定的時間與精力，進行知識更新。

2.優(yōu)化部門配置

在既定審判資源數(shù)量的前提下，審判資源在部門之間的優(yōu)化配置也十分重要，合理分配內部資源是實現(xiàn)審判資源最大化的有效方式。雖然《人民法院組織法》規(guī)定，人民法院“可以設刑事審判庭、民事審判庭和經濟審判庭”，但事實上，法院的內設部門遠遠不只三個庭室。相對于審判業(yè)務部門，綜合管理部門并不參與直接辦案。而同樣是審判業(yè)務部門，不同部門工作性質不同，案件性質、數(shù)量、與難易程度均不同，對審判人力資源的需要也不盡一致。為實現(xiàn)工作量與審判人力資源的匹配，就要通過科學的工作量測算，配備與實際工作需要相應的審判人員。通過調整部門間人員配置的目的，保證有限的審判資源，特別是具有審判職稱的人員，能夠最大限度地向一線辦案部門傾斜，使案件分配與人員配置相匹配，集中優(yōu)勢審判資源到最需要的崗位，提高審判資源利用效率。

（三）優(yōu)化案件分流機制

優(yōu)化人力資源配置的同時，優(yōu)化案件分流，也為當前條件下，降低司法成本，提高司法效率提供了制度性解決路徑。案件分流的實質內涵就是審判資源的合理配置和整合，通過將不同類型、繁簡不一的案件進行分類，與不同的訴訟程序和司法主體相對接，以此來尋求司法效益的最大化。案件分流的目的不是單純地縮短辦案周期，而是從全局著眼，使每一個案件得以適用與之匹配的程序審理，最大限度地及時維護合法權益，這也是對當事人真正的公正，同時意味著司法資源整體上得以節(jié)約并用于更加優(yōu)質高效地解決更多案件。從訴訟階段角度區(qū)分，廣義的案件分流包括：第一，在立案之前的訴前分流。主要是在案件受理前以分流導訴為前置，引導當事人優(yōu)先選擇通過訴調對接中心開展訴前調解。對法院來說，訴調對接中心分流了糾紛，節(jié)約了資源，對當事人來說也減少了訴訟成本；第二，在立案階段的繁簡分流。主要是發(fā)揮小額訴訟程序便捷、高效的特點來分流案件。充分發(fā)揮其“省時、省力、省心、省錢”的程序價值，有效減少當事人訴累，亦節(jié)約司法資源；第三，在案件審理階段的繁簡分流。比如寶山法院刑庭認真落實上海高院關于輕微刑事案件快速審理工作的要求，制定實施《關于輕微刑事案件快速審理工作的實施辦法（試行）》，2014年上半年共有567件輕微刑事案件適用快速審理機制審結，占刑事案件總數(shù)的51.40%，案件平均審理天數(shù)僅為6.5天，有效提高了審判效率。優(yōu)化案件繁簡分流，就意味著對審判資源的集約利用。

前述基層法院的審判資源管理優(yōu)化僅是基于內部而言，從整體上來說，基層法院審判資源的優(yōu)化還需要整體司法資源供給的增加，以及系統(tǒng)化的體制上、機制上制度性資源的供給，期待“四五改革綱要”指導下的此次司法體制改革對于法院審判資源管理提供有效的制度支撐。

上海市寶山區(qū)人民法院

：2015-4-15