許才明， 邱俊欽

（1.浙江中醫(yī)藥大學(xué)，浙江杭州 310053；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西南昌 330013）

基層政府治理能力建設(shè)：要素、困境、契機(jī)與思路

許才明1， 邱俊欽2

（1.浙江中醫(yī)藥大學(xué)，浙江杭州 310053；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西南昌 330013）

基層政府治理能力包含基層政府現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建力，內(nèi)外有限資源的優(yōu)化力，與治理環(huán)境關(guān)系間的調(diào)適力，高效優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給力以及靈活貫徹實(shí)施上級(jí)政策的執(zhí)行力等基本要素；在提升治理能力的建設(shè)過程中面臨著體制、財(cái)政、民主等方面的困境；治理和法治新時(shí)代的開創(chuàng)，基層政府行政管理體制改革的新探索以及系列“新政”在鄉(xiāng)村的推行為基層政府治理能力的提升提供了新的契機(jī)；面對(duì)機(jī)遇和挑戰(zhàn)，基層政府治理能力提升的思路包括構(gòu)建基層政府現(xiàn)代的內(nèi)部治理體系、合理發(fā)揮政府的“主導(dǎo)”和“引導(dǎo)”功能、加快基層信息化建設(shè)步伐以及營(yíng)造積極健康的治理環(huán)境。

基層政府；治理能力；治理體系

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)未來很長(zhǎng)一段時(shí)期的建設(shè)目標(biāo)。作為我國(guó)政府層級(jí)系列中處于基層地位的縣鄉(xiāng)級(jí)政府，它們的治理能力如何將直接影響這一目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。本文正是在基于這樣一種背景下對(duì)我國(guó)的基層政府治理能力的要素、困境、契機(jī)和出路作出的思考，在研究過程中論文所指的基層政府有相對(duì)偏重于以農(nóng)業(yè)型為主要特征的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的傾向。

一、基層政府治理能力的要素構(gòu)成

就政府治理能力而言，到目前為止學(xué)界并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一或權(quán)威的概念。如有學(xué)者把它歸納為政府的公共精神或“公信力”、依法行政的“責(zé)任能力”、“執(zhí)行能力”、“監(jiān)督能力”和“服務(wù)能力”等五個(gè)方面[1]，也有學(xué)者把治理能力建設(shè)定位在社會(huì)動(dòng)員與政治整合、資源汲取與利益分配、關(guān)系協(xié)調(diào)與國(guó)家穩(wěn)定三個(gè)方面[2]，由于篇幅所限，這里不再一一列舉。在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層政府自身的特點(diǎn)，我們認(rèn)為，基層政府治理能力的本質(zhì)內(nèi)涵是指縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府為滿足各類治理主體共性化與個(gè)性化需求所具有的效力和潛能。這種能力至少包含以下五個(gè)方面的基本要素。

1.基層政府現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建力

“國(guó)家治理過程是國(guó)家治理體系不斷順利運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是各類國(guó)家治理主體在國(guó)家治理過程中有效履行自身功能的過程?！盵3]政府治理體系和治理能力實(shí)質(zhì)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建為治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)提供了制度上的保障；反之，治理能力現(xiàn)代化的提升又為現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建提供了最根本的內(nèi)在動(dòng)力。加強(qiáng)政府治理能力建設(shè)的根本目的就是要構(gòu)建高效的現(xiàn)代政府治理體系，而政府治理現(xiàn)代體系的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)則需要一種動(dòng)力來推動(dòng)，尤其是一種長(zhǎng)期有效的內(nèi)部動(dòng)力。治理體系和治理能力作為一對(duì)相互制約和影響的辯證關(guān)系，作為政府能力中最為基礎(chǔ)性的治理能力，實(shí)質(zhì)已成為基層政府實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化最根本的構(gòu)建力。

2.內(nèi)外有限資源的優(yōu)化力

任何層級(jí)政府的治理都必須依托一定的資源，既包括有形的人、財(cái)、物，也包括無形的信息、空間甚至各種社會(huì)關(guān)系，但任何組織在有限的時(shí)空內(nèi)所能擁有的資源都是有限的。當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)是，政府治理內(nèi)容和范圍越來越廣泛，治理主體越來越多元化，治理標(biāo)準(zhǔn)越來越高。面對(duì)這些發(fā)展趨勢(shì)和挑戰(zhàn)，對(duì)于政府尤其是各種資源相對(duì)匱乏的基層政府來說，如何有效吸納、整合和優(yōu)化內(nèi)外資源，提升其治理水平，成為其治理能力強(qiáng)弱的一個(gè)極其重要的考量。

3.治理環(huán)境關(guān)系間的調(diào)適力

行政環(huán)境與行政管理之間是一種相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系?？茖W(xué)有效的政府必將優(yōu)化外在的治理環(huán)境，而良好的治理環(huán)境也必將促進(jìn)政府治理水平和效率的提高。對(duì)于基層政府治理來說，其外在的環(huán)境不僅僅包括廣大的鄉(xiāng)村，還與其他層級(jí)政府一樣所面對(duì)的現(xiàn)代社會(huì)帶來的一切急劇變化的環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面的變化和挑戰(zhàn)。只有不斷調(diào)整、適應(yīng)和適當(dāng)改變外在環(huán)境，才有利于政府治理效果的提升。

4.高效、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給力

美國(guó)學(xué)者萊斯特·塞拉蒙（Lester M. Slamon）認(rèn)為，治理就是被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”與“私”二元結(jié)構(gòu)的、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系化的策略創(chuàng)新[4]。政府治理的終極目標(biāo)就是為了更好地滿足民眾的個(gè)性化需求，建立一個(gè)相對(duì)意義上的“人本社會(huì)”。因此，對(duì)于基層政府來說，它必須持續(xù)不斷地為包括政黨、政府自身、社會(huì)組織、市場(chǎng)以及個(gè)人等各類治理主體提供更加優(yōu)質(zhì)高效的的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

5.靈活貫徹上級(jí)政府公共政策的執(zhí)行力

里格斯認(rèn)為，過渡社會(huì)公共行政的重疊性和異質(zhì)性特點(diǎn)必然導(dǎo)致其整個(gè)系統(tǒng)行政的形式主義。[5]中國(guó)作為一個(gè)典型的由“農(nóng)業(yè)社會(huì)”和“工業(yè)社會(huì)”的“過渡社會(huì)”，政府執(zhí)行力問題始終是困擾政府治理能力提升的一個(gè)頑癥。對(duì)于基層政府來說，執(zhí)行成為其政府的突出職能，如何創(chuàng)造性地執(zhí)行上級(jí)制定的公共政策，避免各類政策出現(xiàn)形同虛設(shè)、徒有虛名的現(xiàn)象已經(jīng)成為基層政府一個(gè)亟待解決的重要課題。

二、基層政府治理能力建設(shè)面臨的困境

在我國(guó)推進(jìn)政府治理能力建設(shè)的進(jìn)程中，必將面臨“社會(huì)主義認(rèn)同、社會(huì)分配、社會(huì)輿情和非傳統(tǒng)安全等四個(gè)方面的挑戰(zhàn)”[6]，這是任何一級(jí)政府在進(jìn)行現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設(shè)中面對(duì)的共性問題。就基層政府而言，其面臨的困境突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.體制困境

在我國(guó)，韋伯式的官僚制（科層制）一直都未能有效建立。美國(guó)學(xué)者蓋伊·彼得斯提出，“政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚體制”[7]。這里的政府就是指發(fā)展中國(guó)家的政府，顯然也包括中國(guó)在內(nèi)。在我國(guó)無論是市管縣體制還是“鄉(xiāng)政村治”的改革都存在一個(gè)突出的通病，即目標(biāo)理想化，手段簡(jiǎn)單化，過程形式化，從而導(dǎo)致改革往往半途而廢甚至背道而馳。例如，“市管縣”體制在實(shí)際運(yùn)行中擴(kuò)大了市級(jí)政權(quán)的“勢(shì)力范圍”，直接或間接加劇了市縣之間對(duì)本屬于縣域內(nèi)有限資源的爭(zhēng)奪和沖突，從而導(dǎo)致了行政成本高、效能低下的狀況；另一方面，市級(jí)政府也經(jīng)常性地利用層級(jí)地位中的優(yōu)勢(shì)，在截留上級(jí)政府下?lián)苜Y源的同時(shí)，還變成了縣域經(jīng)濟(jì)事實(shí)上的“抽水機(jī)”。[8]所以，在堅(jiān)持韋伯式官僚制基本原則和精神內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際以進(jìn)一步完善我國(guó)的行政管理體制建設(shè)成為當(dāng)前及今后相當(dāng)一段時(shí)間的艱巨任務(wù)。

2.財(cái)政困境

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為39573.60億元和3070.12億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)分別為3488.04億元和116.02億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為7357.54億元和461.15億元。[9]按照當(dāng)時(shí)全國(guó)2853個(gè)縣級(jí)單位，41040個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位來推算，每個(gè)縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別高達(dá)13.87億元和748.08萬元。由此可以，目前我國(guó)很多基層政府，尤其是中西部次發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府財(cái)政基本由“吃飯財(cái)政”變成了“要飯財(cái)政”。 客觀來說，我們?cè)诳隙ㄞr(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得成績(jī)的同時(shí)，也不能不承認(rèn)近些年基層政府的債務(wù)不僅沒有得到有效化解，甚至還有愈演愈烈的趨勢(shì)。沉重的債務(wù)成為制約基層政府治理能力提升的一個(gè)最為直接的因素。

3.民主困境

基層民主（鄉(xiāng)村民主）本是加快我國(guó)民主進(jìn)程的試驗(yàn)地，成為推廣和普及中國(guó)特色民主的前沿陣地。村民自治制度的確立始于20世紀(jì)80年代初，鄉(xiāng)級(jí)政府與村民委員會(huì)的權(quán)力關(guān)系及法律地位是由1982年《憲法》及1987年《村民委員會(huì)組織法（試行）》來確立的。轟轟烈烈的基層民主運(yùn)動(dòng)的確為我國(guó)基層民主的發(fā)展帶來了全新的面貌，在實(shí)踐中也取得了可喜的成績(jī)。對(duì)此不少學(xué)者興奮有加，“既然我們可以選出自己信任的村長(zhǎng)（村委會(huì)主任），為什么我們不可以選出自己信任的鄉(xiāng)長(zhǎng)、甚至縣長(zhǎng)呢？”[10]但時(shí)至今日，基層民主的實(shí)際走向和成效并沒有完全朝著我們既定的目標(biāo)前行，“四民主、三自我”僅僅是一種美好的制度設(shè)計(jì)，甚至一些“民主異化”現(xiàn)象也在不少鄉(xiāng)村長(zhǎng)期存在，農(nóng)村的基層民主仍然無法擺脫諸多理論和現(xiàn)實(shí)上的困境，諸如村委會(huì)選舉“亂象”、“兩委”關(guān)系緊張、村干部貪污腐敗侵害村民利益、因利益矛盾導(dǎo)致的村莊暴力等等。[11]基層民主在很大程度上由“制度理想”步入了“實(shí)踐困境”。

三、基層政府治理能力建設(shè)的新契機(jī)

當(dāng)前，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面都已進(jìn)入一種“新常態(tài)”，基層政府治理能力建設(shè)在面臨著困境和挑戰(zhàn)的同時(shí)，也迎來了一系列新的發(fā)展契機(jī)，其中影響最大的機(jī)遇有以下幾個(gè)方面。

1.治理和法治新時(shí)代的開創(chuàng)

由“管理”到“治理”，意味著國(guó)家與社會(huì)間的一個(gè)新時(shí)代的轉(zhuǎn)變。從人類歷史發(fā)展的角度看，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系大致經(jīng)歷了專制（Autocracy）、統(tǒng)治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等幾個(gè)階段。在我國(guó)，前三個(gè)階段經(jīng)歷了很長(zhǎng)的時(shí)期，進(jìn)入新世紀(jì)以來，我們黨和國(guó)家進(jìn)一步探索并理清了國(guó)家和社會(huì)間的關(guān)系?！吧鐣?huì)管理”一詞2002年首次在黨的十六大報(bào)告中提出，自此社會(huì)管理成為我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù)和內(nèi)容。 隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系也在發(fā)生深刻的變化，它們間的關(guān)系也不斷得到審視和修正?！皣?guó)家治理”在黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中得到了確認(rèn)和體現(xiàn)，并把實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為未來的重要建設(shè)目標(biāo)。與此同時(shí)，治理能力的建設(shè)需要得到有效制度的保障，尤其是要確保憲法等法律法規(guī)在治理建設(shè)中的地位和作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這與以往的“依法治國(guó)”相比，既是一種繼承，更是一次創(chuàng)新和發(fā)展，因?yàn)樗怀隽艘婪ㄖ螄?guó)的“全面性”和“依憲治國(guó)與依憲執(zhí)政”的重要思想?？梢哉f，當(dāng)前我國(guó)已真正步入“治理和法治”建設(shè)的新紀(jì)元，這將為基層政府治理能力的建設(shè)在理念和制度上提供新的發(fā)展機(jī)遇和保障。

2.基層行政管理體制改革的新探索

要加快基層政府治理能力的提升，需要有科學(xué)優(yōu)化的現(xiàn)代行政管理體制。目前，我國(guó)政府管理體制的改革呈現(xiàn)出了前所未有的寬度和深度，直接或間接為基層政府治理能力建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。如，行政審批權(quán)力下放、省直管縣體制改革、事業(yè)單位及公務(wù)員制度改革，等等。這里僅僅以管理體制中最為核心和關(guān)鍵的要素——公務(wù)員制度改革為例，現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其根本目標(biāo)就是要建立一套組織滿意、公職人員滿意、民眾滿意的“三滿意”制度，在“入口”、“管理”和“出口”三個(gè)環(huán)節(jié)建立科學(xué)的制度。十八屆三中全會(huì)的《決定》明確提出，要深化公務(wù)員分類改革，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度?！缎姓?zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》這兩個(gè)重要文件事關(guān)包括廣大基層在內(nèi)的全國(guó)720多萬名公務(wù)員切身利益。在這一精神指導(dǎo)下，基層公務(wù)員的改革也向縱深發(fā)展，2014年12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》，決定在職務(wù)之外開辟職級(jí)晉升通道。這一改革就為基層政府的治理從制度設(shè)計(jì)上提供了人員隊(duì)伍保障，也為基層政府治理能力的提升提供了人力資源支持。

3.系列“新政”在鄉(xiāng)村的推行

對(duì)于我國(guó)那種夾雜著傳統(tǒng)與現(xiàn)代，甚至傳統(tǒng)元素多于現(xiàn)代元素的轉(zhuǎn)型社會(huì)而言，其社會(huì)治理的難度和復(fù)雜度是難以想象的，尤其是資源相對(duì)匱乏且分布不均的廣大鄉(xiāng)村尤為如此。為了解決這一系列棘手的問題，近年來黨和國(guó)家也一直以實(shí)施各種政策為手段，以提升政府治理能力為目標(biāo)進(jìn)行了積極的探索并已初顯成效，如新農(nóng)村建設(shè)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策，等等。鑒于篇幅的限制，我們僅僅以“新型城鎮(zhèn)化”為例作一定的分析。自新中國(guó)成立以來，尤其是改革開放后我國(guó)的城市化水平明顯加快，但城市化質(zhì)量低下也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，人口增長(zhǎng)過快、資源短缺、環(huán)境破壞嚴(yán)重、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大等一系列城市問題也隨之而來。為了有效解決這些問題，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化……促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”。2015年《政府工作報(bào)告》也提出，要著力縮小城鄉(xiāng)差距，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快形成與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相適應(yīng)的體制機(jī)制和政策體系。這些“新政”的推行無疑意味著我國(guó)基層政府將在國(guó)家建設(shè)中擔(dān)負(fù)起更加重大的責(zé)任，同時(shí)也為縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府治理能力的提升提供了更為廣闊的舞臺(tái)。

四、基層政府治理能力建設(shè)的新思路

基層政府治理能力建設(shè)如何化解困境，抓住機(jī)遇，加速基層政府治理能力的提升，我們認(rèn)為當(dāng)前需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.構(gòu)建基層政府現(xiàn)代的內(nèi)部治理體系

治理體系與與治理能力是一對(duì)相互依存、相互制約的關(guān)系，科學(xué)的治理體系是治理能力建設(shè)的外在保障，而治理能力的提升又是促進(jìn)現(xiàn)代治理體系的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)于基層政府來說，內(nèi)部現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建需要正確處理好四個(gè)方面的關(guān)系。一是處理好政府與黨組織、政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、政府與人大政協(xié)以及政府內(nèi)部各職能部門間的關(guān)系，準(zhǔn)確定位自身職能，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)；二是處理好現(xiàn)有的“市管縣”體制，加快省直管縣體制的改革步伐；三是處理好縣鄉(xiāng)政府體制間關(guān)系，作為縣級(jí)政府需要讓本屬于鄉(xiāng)級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限回歸到最基層的政府，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級(jí)真正獨(dú)立完整的政權(quán)；四是處理好“鄉(xiāng)政村治”的關(guān)系，徹底走出基層民主日益陷入的“實(shí)踐困境”，從而為公民社會(huì)的建立創(chuàng)造條件?？傊鶎诱膬?nèi)部現(xiàn)代治理體系應(yīng)該包括以下基本元素，即治理主體多元、目標(biāo)明確、隊(duì)伍專業(yè)、部門健全、職責(zé)清晰、功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、評(píng)價(jià)體系科學(xué)。

2.合理發(fā)揮基層政府的“主導(dǎo)”與“引導(dǎo)”功能

對(duì)于政府的基本作用，學(xué)界有“主導(dǎo)”和“引導(dǎo)”之爭(zhēng)，我們認(rèn)為這兩種作用是無法割裂開來的，需要根據(jù)不同的發(fā)展時(shí)期和不同領(lǐng)域來突出其中一方面的功能。如在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方面，政府在相當(dāng)?shù)囊欢螘r(shí)期內(nèi)仍然需要充當(dāng)“主導(dǎo)”角色?！爸袊?guó)社會(huì)的穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)和政治發(fā)展的維護(hù)，首先要看鄉(xiāng)村能不能發(fā)展。從某種意義上講，一個(gè)處于現(xiàn)代化之中的超大社會(huì)的鄉(xiāng)村發(fā)展，重要還在于政府在鄉(xiāng)村推行改革的能力?！盵12]但是我們不能讓“主導(dǎo)”成為“主宰”，尤其是在“治理”時(shí)期，政府在很多領(lǐng)域都必須充分發(fā)揮其“引導(dǎo)”功能。比如政府要?jiǎng)?chuàng)造有利條件，進(jìn)一步拓展公民和社會(huì)組織參與的途徑和渠道，積極引導(dǎo)它們參與國(guó)家治理，從而促進(jìn)治理主體的多元化。

3.加速基層政府信息化建設(shè)步伐

在傳統(tǒng)的管理方式中，“紅頭文件”以及“面對(duì)面辦事”成為一種常態(tài)，但是這種管理方式與現(xiàn)代信息社會(huì)和公民的利益訴求格格不入，這就需要使用新的技術(shù)手段從而徹底改變?cè)械墓芾矸绞?。目前，我?guó)鄉(xiāng)村地區(qū)信息化還處于較低水平是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，截止2015年6月，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)的普及率分別為64.2%和30.1%，相差34.1%。[13]在電子政務(wù)方面，縣（市）級(jí)政府網(wǎng)站績(jī)效平均得分為52.34分，國(guó)際化水平僅為8.40%，與省級(jí)政府網(wǎng)站平均得分66.95%、國(guó)家化水平達(dá)37.74%相比也還存在較大的差距。[14]作為所處區(qū)域基本為農(nóng)村的基層政府，需要加大對(duì)信息化建設(shè)的投入，提高互聯(lián)網(wǎng)普及率和網(wǎng)民的數(shù)量與質(zhì)量，從而建立起包括公務(wù)網(wǎng)、公眾網(wǎng)、信息、政府微博、政府微信等政府公眾網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)（G—C）等為基本內(nèi)容的電子政務(wù)平臺(tái)，為基層政府治理能力的建設(shè)提供技術(shù)方面的保障。

4.營(yíng)造積極健康的治理環(huán)境

一是要推廣、普及并內(nèi)化現(xiàn)代善治的基本價(jià)值。只有現(xiàn)代善治為主要內(nèi)容的核心價(jià)值體系內(nèi)化于各類治理主體并體現(xiàn)在各種規(guī)則和程序設(shè)計(jì)之中，從而得到國(guó)民和官員普遍認(rèn)同和自覺踐行核心價(jià)值體系,[15]這樣才有可能讓透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、公正、包容、效益、廉潔、和諧等現(xiàn)代治理基本理念深深于扎根基層成為現(xiàn)實(shí)；二是要是使全社會(huì)形成“全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的氛圍。“全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的國(guó)家愿景對(duì)于基層政府治理能力的建設(shè)有著極其重要的直接影響。治理能力實(shí)質(zhì)也是國(guó)家和政府能力的一種發(fā)展和創(chuàng)新，治理能力建設(shè)更是一種理論與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)新，需要?jiǎng)?chuàng)新人才的踐行、創(chuàng)新理念的引導(dǎo)、創(chuàng)新機(jī)制的推動(dòng)、創(chuàng)新技術(shù)的支持以及創(chuàng)新成果的保障。

基層政府治理能力建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜且長(zhǎng)久的系統(tǒng)性工程，需要做好頂層設(shè)計(jì)，也需要在實(shí)踐中不斷加以踐行和摸索。隨著時(shí)代的發(fā)展和基層社會(huì)內(nèi)外部需求的變化，基層政府治理能力的基本要素、面臨的困境和發(fā)展機(jī)遇也會(huì)出現(xiàn)新的變化，這也要求我們根據(jù)這些變化相應(yīng)地采取切實(shí)有效的建設(shè)措施。

[1] 竹立家.國(guó)家治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2014，（1）：20.

[2] 馬雪松. 論國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化制度體系的功能建構(gòu)[J].南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）：35-41.

[3] 何增科.理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014，（1）：12.

[4] 孫柏英.當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：21.

[5] 丁煌.西方行政學(xué)說史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：331.

[6] 李可心.理性認(rèn)識(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程面臨的挑戰(zhàn)[J].人民論壇，2015，（1）：53-55.

[7] 蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：10.

[8] 張占斌.市管縣體制25 年觀察[J].決策，2008，（1）：43.

[9] 審計(jì)署發(fā)布全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].[2015-07-30].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/30/c_125934620.htm

[10] 金太軍. 走出對(duì)村民自治的誤區(qū)[J]. 探索與爭(zhēng)鳴，1999，（8）：27.

[11] 馬寶成. 民主監(jiān)督：農(nóng)村基層民主的新生長(zhǎng)點(diǎn)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）：23.

[12] 塞繆爾·P·亨廷頓.變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序[M].北京：三聯(lián)書店，1988：345.

[13] 中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.第36次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[EB/OL].[2015-07-25]. http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201507/t20150722_52624.htm.

[14] 2014年試點(diǎn)縣（市、區(qū)）政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)布[EB/OL].[2015-07-26].http://www.echinagov.com/news/press/39507.html.

[15] 何增科.理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014，（1）：15.

（責(zé)任編輯：閆衛(wèi)平）

Construction on Governance Capability of the Basic-level Government: Factors,Dilemmas, Opportunities and Measurements

XU Cai-ming1, QIU Jun-qin2

（1. Zhejiang Chinese Medical University, Hangzhou 310053, China;2. Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330013, China）

The governance capability includes these abilities: to build a modern governance system, to optimize the limited resources, to adjust the relationship between itself and the environment, to provide the efficient, high quality public goods and services, and to execute the higher-level public policy flexibly. There are several dilemmas for improving governance ability, such as system, finance and democracy. At the same time, the construction of governance capability will meet some opportunities, such as the initiation of law era, the exploration of administrative system, and the execution of "new polices" in the countryside. With opportunities and challenges, there are measurements for basic-level government, such as building the new governance system, performing the government's leading and guiding functions correctly, accelerating the countryside informatization and creating a positive environment.

Basic-level Government; Governance Capability; Governance System

2015-08-25

2014年國(guó)家社科基金年度項(xiàng)目《民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化研究》（批準(zhǔn)號(hào)：14BMZ008）；2012年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目《“十二五”時(shí)期我國(guó)中部地區(qū)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府社會(huì)管理能力建設(shè)研究》（編號(hào)：12YJC850024）；2013年度江西財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)重點(diǎn)課題《我國(guó)農(nóng)村散雜居地區(qū)社會(huì)管理能力水平測(cè)度研究》，以上課題立項(xiàng)者均為許才明。

許才明（1973-），男，江西贛州人，浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院管理系教授，博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理、MPA碩士生導(dǎo)師，主要從事民族鄉(xiāng)等基層政府治理方面的研究；邱俊欽（1989-），男，江西贛州人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師，主要從事政府治理方面的研究。

D63

A

1671-6973（2015）05-0036-05