■黃順江

自改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯著加快。到2014年底，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，比1978年提高了36.85個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提升1個(gè)百分點(diǎn)。這樣高的城鎮(zhèn)化速度，在世界城市化歷史上也是少有的。而且，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也是比較高的。我國城市在建設(shè)水平上基本趕上了歐美國家的城市，同時(shí)沒有發(fā)展中國家大城市中普遍存在的貧民窟，這就充分證明我國的城鎮(zhèn)化道路是正確的。但是，也必須認(rèn)識到，我國長期所實(shí)行的城鎮(zhèn)化模式還存在著一些缺陷，需要?jiǎng)?chuàng)新和完善，以便于為實(shí)現(xiàn)中國夢創(chuàng)造和諧的城鄉(xiāng)環(huán)境。

一、我國城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題

長期以來，同經(jīng)濟(jì)增長方式一樣，我國城鎮(zhèn)化也是一種簡單粗放的發(fā)展模式：重規(guī)模而輕質(zhì)量，重速度而輕實(shí)效，重外表而輕內(nèi)涵，重經(jīng)濟(jì)而輕社會與環(huán)境，重城市而輕農(nóng)村。雖然城鎮(zhèn)化速度很快，成效很大，但問題也頗多。

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)展不平衡。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程的外在表現(xiàn)。然而，由于全國各地發(fā)展水平不同，城鎮(zhèn)化狀況就有著很大差異。從總體上說，我國東部沿海及中西部大中城市所在地區(qū)，是正城鎮(zhèn)化區(qū)域，城鎮(zhèn)化水平高；而中西部廣大地區(qū)（除少數(shù)大中城市所在地之外），基本上是負(fù)城鎮(zhèn)化區(qū)域，城鎮(zhèn)化水平偏低。這樣，由城鎮(zhèn)化帶來的兩極格局日趨明顯：一邊是大批城市在快速崛起，少數(shù)大城市還出現(xiàn)了越來越突出的“城市病”；而另一邊則是廣大農(nóng)村和小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，出現(xiàn)了不同程度的“貧困癥”，許多偏遠(yuǎn)的村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于衰退與消解過程中。

二是城鎮(zhèn)化質(zhì)量參差不齊。雖然我國已有半數(shù)的人口成為城鎮(zhèn)居民，但其發(fā)展水平卻相差懸殊。目前，各個(gè)城鎮(zhèn)的人口大體可以劃分為三個(gè)部分，即市民、準(zhǔn)市民和非市民，其比例各占1／3左右。也就是說，如果按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，我國城鎮(zhèn)人口中大約只有1／3稱得上真正的市民。在城鎮(zhèn)建設(shè)水平上，同樣也可以將城區(qū)劃分為三個(gè)區(qū)域，即市區(qū)、準(zhǔn)市區(qū)和非市區(qū)。一般說來，市區(qū)所占空間較?。ㄍǔ２蛔?／3），準(zhǔn)市區(qū)是城市建成區(qū)的主體（面積在2／3上下），而非市區(qū)所占空間也很大（因城鎮(zhèn)而異，少者幾乎沒有，多者可超過準(zhǔn)市區(qū)，但大都不在城鎮(zhèn)建成區(qū)統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)）。這就是許多學(xué)者常說的“半城市化”［1］［2］。

三是“三農(nóng)”問題積重難返。由于發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展滯后，結(jié)果造成“三農(nóng)”問題越來越突出。進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然在中央的主導(dǎo)下國家逐步加大了支農(nóng)、惠農(nóng)政策力度，但仍不足以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村發(fā)展滯后的局面，致使“三農(nóng)”問題越來越沉重。特別是在當(dāng)前全國城鎮(zhèn)人口過半的形勢下，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，一方面農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，帶來了養(yǎng)老、醫(yī)療、社保等一系列問題，另一方面進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)、住房、子女教育、社會融入等方面的問題也變得越來越突出，嚴(yán)重影響社會和諧與安定。

四是資源消耗巨大。改革開放以來，我國工業(yè)化走上了快車道，很快發(fā)展成為“世界工廠”。“世界工廠”加上快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，使我國在為全球大規(guī)模生產(chǎn)工業(yè)品的同時(shí)，也在急劇消耗著自己珍貴的土地和資源。1996—2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝（相當(dāng)于2個(gè)縣的土地面積）。這一方面導(dǎo)致我國耕地?cái)?shù)量大幅度減少，質(zhì)量下降，另一方面也造成資源和能源消耗巨大。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值占全世界的11.5%，居第二位，但能源消費(fèi)量占全世界的21.3%（其中煤炭消耗量占 50.2%，水泥占 54%，鋼鐵占 45%，鋁占41%，銅占40%，均居世界第一位）。這就是說，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，主要是依靠大規(guī)模消耗土地和資源能源換來的，從而加劇了資源供需和人地矛盾。

五是環(huán)境污染嚴(yán)重。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，尤其是低水平生產(chǎn)能力的快速擴(kuò)張，我國環(huán)境污染越來越重。雖然我國治理污染的力度在逐步加大，使得局部環(huán)境有所好轉(zhuǎn)，但整體狀況并沒有明顯改觀，在許多地區(qū)仍呈惡化之勢。近年來，有兩個(gè)方面的問題變得特別突出：一是我國中東部地區(qū)的霧霾天氣越來越多，不僅影響到航空、公路等交通運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)行，而且嚴(yán)重威脅到人們的身心健康；二是中東部地區(qū)尤其是長江三角洲、珠江三角洲及京津冀等高度城鎮(zhèn)化地區(qū)的江河湖泊，不僅大部分失去了其生態(tài)和實(shí)用功能，而且很多成為藏污納垢之所，危害到地下水環(huán)境，特別是淺層地下水已普遍受到不同程度的污染，許多地區(qū)還發(fā)生了大面積的地面沉降、海水入侵等環(huán)境地質(zhì)問題。根據(jù)《2013中國環(huán)境狀況公報(bào)》，2013年全國平均霾日數(shù)為35.9天，比上年增加了18.3天，為1961年以來最多年份。按新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施空氣質(zhì)量監(jiān)測的74個(gè)重點(diǎn)城市中，只有?？?、舟山和拉薩3個(gè)城市達(dá)標(biāo)。尤其是京津冀地區(qū)，大氣污染形勢極為嚴(yán)峻，集中了全國空氣質(zhì)量最差的5個(gè)城市，北京的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例也只有48%。在全國10大水系的國控?cái)嗝嬷?，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例達(dá)9%。在全國4778個(gè)地下水監(jiān)測點(diǎn)位中，較差和極差水質(zhì)的監(jiān)測點(diǎn)比例為59.6%。環(huán)境污染形勢不容樂觀。

六是社會矛盾日益突出。長期以來，由于只強(qiáng)調(diào)發(fā)展，而發(fā)展中的矛盾和問題卻一直沒有得到很好的解決，以致于越積累越重。矛盾和問題的根源主要是由于各個(gè)群體在城鎮(zhèn)化過程中受益不均，少數(shù)人占有了發(fā)展的大部分成果，從而導(dǎo)致不同群體之間尤其是干群之間、勞資之間互不信任，積怨甚多，沖突時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅到社會和諧與安定。

二、我國城鎮(zhèn)化過程中存在問題產(chǎn)生的根源分析

城鎮(zhèn)化不是孤立運(yùn)行的，而是存在于現(xiàn)實(shí)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中。我國的市場經(jīng)濟(jì)體系是在改革開放后逐步建立起來的，這需要一個(gè)逐步完善的過程。我國的城鎮(zhèn)化模式之所以是簡單粗放的，其根源就在于現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制還存在著許多缺陷。

首先，發(fā)展方式不完善。城鎮(zhèn)化的動(dòng)力來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。因而，城鎮(zhèn)化模式主要是由發(fā)展方式尤其是經(jīng)濟(jì)增長方式?jīng)Q定的。事實(shí)上，城鎮(zhèn)化本身就是發(fā)展的一個(gè)方面，是發(fā)展過程的重要組成部分。城鎮(zhèn)化過程中所出現(xiàn)的各種矛盾和問題，也主要源于發(fā)展方式自身存在的缺陷。改革開放以來的實(shí)踐證明，我國的發(fā)展道路是正確的，成效巨大。但是，發(fā)展模式還存在著許多問題，其中最核心的是GDP掛帥。發(fā)展應(yīng)是全面和綜合的，而我國長期以來則主要強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，忽視了社會及其他各個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而造成經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展脫節(jié)。同時(shí)，由于GDP掛帥，我國長期以來一直在走規(guī)模擴(kuò)張式的發(fā)展路徑，重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量，發(fā)展內(nèi)涵不足。雖然我國已經(jīng)成為世界工廠，但研發(fā)能力嚴(yán)重不足，許多關(guān)鍵和核心技術(shù)仍依賴于國外。這一方面造成我國經(jīng)濟(jì)增長需要大量使用勞動(dòng)力及土地、資源和能源等，另一方面又必須壓低使用報(bào)酬，從而使得勞動(dòng)者和資源環(huán)境得不到應(yīng)有的恢復(fù)、更新和發(fā)展。事實(shí)上，簡單粗放的發(fā)展方式，本身就帶有一定的野蠻性和掠奪性。這正是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)各種矛盾及問題的根源所在。

其次，財(cái)富分配方式不合理。我國的社會建設(shè)滯后，最關(guān)鍵的體現(xiàn)在財(cái)富分配方式上。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了發(fā)展社會主義公有制，抑制私人財(cái)產(chǎn)，我國實(shí)行的是按勞分配和低工資制度。低工資，在當(dāng)時(shí)并不是問題，因?yàn)樯鐣Ｕ匣旧先校ó?dāng)然是低水平的），且人人均等。然而，到了市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，仍然延續(xù)低工資，問題就出現(xiàn)了，因?yàn)樯鐣Ｕ蠜]有相應(yīng)建立起來。更重要的是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在總體利益格局中，按勞分配的份額不斷縮小，而非勞分配的份額卻在快速膨脹，這就導(dǎo)致勞動(dòng)貢獻(xiàn)與收入分配嚴(yán)重不匹配。正是在這種不合理的財(cái)富分配體制和機(jī)制下，那些掌握著資產(chǎn)和權(quán)力的少數(shù)人，對城鎮(zhèn)化的沖動(dòng)特別強(qiáng)烈，以致于衍生出強(qiáng)拆民宅、強(qiáng)占土地等現(xiàn)象。如果這些利益能夠較為公平合理地分配給所涉及的社會成員，那些官員和投資商就不會對城鎮(zhèn)化那么熱衷了。這就是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化速度驚人，且社會矛盾快速積累的癥結(jié)所在。

再次，城鄉(xiāng)分治。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了便于組織大規(guī)模的生產(chǎn)勞動(dòng)，并保證工、農(nóng)兩大生產(chǎn)活動(dòng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元管理體制。雖然這種體制嚴(yán)重割裂了城鄉(xiāng)之間的自然聯(lián)系，但因適應(yīng)了當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的需要，對于保證國家的工業(yè)化和重大建設(shè)發(fā)揮了重要作用。而且，當(dāng)時(shí)由于有中央計(jì)劃在主導(dǎo)和調(diào)配著社會資源及利益關(guān)系，農(nóng)村發(fā)展并沒有受到局限，相反在很大程度上是受益的（如知識青年上山下鄉(xiāng)就是城市對農(nóng)村強(qiáng)有力的支援）。但在改革開放后，這種二元管理體制就對農(nóng)村發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重制約。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)主要是由市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)的，而市場機(jī)制的核心是利益，即發(fā)展資源主要向經(jīng)濟(jì)效益高的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。而農(nóng)業(yè)作為一個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益自然是低的。這樣，在市場機(jī)制作用下，農(nóng)村的人力（尤其是人才）、資源、財(cái)富等逐漸向城市轉(zhuǎn)移。然而，由于戶籍限制，社會包袱卻留在了農(nóng)村。這就導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展越來越落后，繁榮的大都市與相對蕭條的農(nóng)村構(gòu)成了巨大反差。農(nóng)民工與市民地位不平等，在城市里常常受到歧視和各種限制，原因就在于我國在制度上并沒有保證城鄉(xiāng)居民在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有同等的權(quán)利和地位。

最后，官本位。在我國社會中，政府是大家，是統(tǒng)帥，主導(dǎo)著全局。而且，政府是萬能的，其能力可以覆蓋社會各個(gè)領(lǐng)域的每一個(gè)角落，任何單位和個(gè)人都要受其管治。因而，我國的行政權(quán)力對社會資源就有著超強(qiáng)的調(diào)動(dòng)能力，即使市場也要聽其擺布。正因?yàn)槿绱耍鞘邪l(fā)展就高度依賴于行政權(quán)力。于是，我國形成了世界上絕無僅有的行政等級嚴(yán)明的城鎮(zhèn)體系。改革開放以來，我國快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，雖然其基本動(dòng)力來自于市場經(jīng)濟(jì)，但在行政權(quán)力的參與和調(diào)控下，最終就演變成為政府自身的擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)：越是大城市，發(fā)展越快（因?yàn)榇蟪鞘谢旧隙际侵醒牖蚴〖壵诘兀兄奂袌鲑Y源的強(qiáng)大行政權(quán)力）?？梢哉f，我國城鎮(zhèn)化之所以發(fā)展不平衡并導(dǎo)致各種各樣的矛盾和問題，其深層次根源在于“官為本，商為輔，民為末”這一嚴(yán)重失衡的社會結(jié)構(gòu)。官本位主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化格局，必然是重上輕下，重城市而輕農(nóng)村，重形式而輕內(nèi)涵，重眼前而輕長遠(yuǎn)。農(nóng)村發(fā)展之所以嚴(yán)重滯后，生態(tài)環(huán)境問題之所以越來越嚴(yán)峻，主要是因?yàn)檗r(nóng)村和自然環(huán)境處于城市的最外圍，遠(yuǎn)離權(quán)力中心，是被遺忘的角落。

三、城鎮(zhèn)化本質(zhì)的回歸

反思我國城鎮(zhèn)化所走過的道路，之所以出現(xiàn)這樣或那樣的問題，最根本的一點(diǎn)就是沒有把握好城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。顧名思義，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)化過程包括兩個(gè)基本方面：一是農(nóng)民變成市民，二是村莊變成城市。而且，這兩個(gè)方面是統(tǒng)一的，一體的，前者是核心，后者是形式。農(nóng)村之所以要向城市轉(zhuǎn)化，原因就在于農(nóng)村是傳統(tǒng)社會，而城市則是現(xiàn)代社會。換句話說，相對而言，農(nóng)民是傳統(tǒng)人，市民是現(xiàn)代人?，F(xiàn)代社會取代傳統(tǒng)社會，是當(dāng)今人類社會發(fā)展的潮流，即現(xiàn)代化。所以，城鎮(zhèn)化事實(shí)上就是現(xiàn)代化過程首要的組成部分。也就是說，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)正是現(xiàn)代化，即社會轉(zhuǎn)型和升級過程（由傳統(tǒng)社會變成現(xiàn)代社會），是社會整體的發(fā)展和進(jìn)步。其中最核心的，是人的現(xiàn)代化，即農(nóng)民變成市民的問題。然而，在現(xiàn)實(shí)中，很多人對城鎮(zhèn)化只作表面上的理解：一是只看到村莊變成城市這一物質(zhì)形式的轉(zhuǎn)化過程，二是認(rèn)為農(nóng)民變成市民只是一個(gè)戶口問題。由于曲解了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和意義，在實(shí)踐中，城鎮(zhèn)化就簡化為城市建設(shè)過程，進(jìn)而演變成為房地產(chǎn)開發(fā)過程。這樣，在市場的推動(dòng)下，城鎮(zhèn)化就成為各方逐利的競技場。

在城鎮(zhèn)化逐利場上，有三種基本力量在起作用：一是政府及官員，二是開發(fā)商，三是廣大民眾（包括市民、農(nóng)民和農(nóng)民工）。民眾是勞動(dòng)力，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本力量。開發(fā)商掌握著資金，可以決定投資項(xiàng)目并組織實(shí)施開發(fā)活動(dòng)；政府及官員掌握著權(quán)力，可以決定城市發(fā)展方向和重大建設(shè)事項(xiàng)。三者結(jié)合在一起，就構(gòu)成具體的城鎮(zhèn)化建設(shè)活動(dòng)。然而，我國城鎮(zhèn)化主要是由政府和開發(fā)商來主導(dǎo)的，廣大民眾只是一般參與者。而且，城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的運(yùn)營規(guī)則及利益分配原則，也主要是由政府和開發(fā)商制定的，廣大民眾只能被動(dòng)地接受。城鎮(zhèn)化過程中的利益和成果，自然也就大部分由政府和開發(fā)商瓜分。

由此可見，要想使城鎮(zhèn)化走上正確的發(fā)展軌道，就必須把握城鎮(zhèn)化方向，回歸城鎮(zhèn)化本質(zhì)［3］。黨的十八屆三中全會明確提出：“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。”要想走新型城鎮(zhèn)化道路，就必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化模式，推行民本城鎮(zhèn)化。所謂民本城鎮(zhèn)化，就是指以民為本即以人民大眾的利益為核心的城鎮(zhèn)化。民本城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的超越和揚(yáng)棄，其核心是堅(jiān)持城鎮(zhèn)化的人民性，充分體現(xiàn)人民大眾在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位。

首先，城鎮(zhèn)化必須由人民群眾來主導(dǎo)。國內(nèi)外實(shí)踐表明，誰主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就主要為誰服務(wù)。我國是社會主義國家，人民群眾既是社會的主體，又是國家的主人。因而，我國城鎮(zhèn)化也必須由人民群眾來主導(dǎo)。只有這樣，才能夠真正調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造精神。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，雖然城鎮(zhèn)化離不開資本的參與，以及政府的宏觀調(diào)控，但不能將人民群眾放在一旁，使其成為被動(dòng)的參與者。否則，城鎮(zhèn)化就成為少數(shù)人謀取私利的游戲?？梢哉f，人民群眾在城鎮(zhèn)化過程中的地位如何，是判斷其是否走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的核心標(biāo)志。

其次，城鎮(zhèn)化必須以人民大眾的利益為依歸。城鎮(zhèn)化是為廣大民眾謀福利的，是為社會整體服務(wù)的，而不是少數(shù)人賺錢和享樂的工具。同時(shí)，我國的城鎮(zhèn)化是廣義和全面的城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)是兩個(gè)重要方面，不能顧此失彼。

再次，城鎮(zhèn)化成果必須由全體人民共享。城鎮(zhèn)化以民為本，最重要的是城鎮(zhèn)化要惠及全體人民。只有人人都能夠分享到城鎮(zhèn)化帶來的好處，不管是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民或其他任何一個(gè)群體均成為受益者，才是中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的根本目標(biāo)。誰占有了城鎮(zhèn)化的最大成果，人民群眾到底得到了多少實(shí)惠，是判斷城鎮(zhèn)化道路是否正確的重要尺度。

最后，城鎮(zhèn)化必須體現(xiàn)人民的意志。城鎮(zhèn)化不僅僅是讓人民群眾過上幸福生活，更重要的是要反映出人民大眾的價(jià)值理念和精神風(fēng)貌，包括發(fā)展方向、社會風(fēng)尚、人文情懷、建筑風(fēng)格、個(gè)性特征等。只有這樣，才能夠把優(yōu)秀的中華傳統(tǒng)文化繼承和發(fā)揚(yáng)出來，而不是照搬西方的東西，讓民眾被動(dòng)地去接受。

四、推進(jìn)民本城鎮(zhèn)化的策略和途徑

經(jīng)過改革開放以來的持續(xù)快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。首先，我國已步入城市社會的門檻，社會主體不再是農(nóng)民，而是城鎮(zhèn)居民，大部分民眾不再是簡單的勞動(dòng)力，他們的創(chuàng)造能力顯著增強(qiáng)。同時(shí)，廣大民眾對發(fā)展的要求也在提高，過去那種簡單粗放的發(fā)展方式已難以接受。其次，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增長速度有所放緩，但發(fā)展質(zhì)量卻在穩(wěn)步提升，依靠高投入來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)模式已難以為繼，創(chuàng)新開始成為發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。再次，改革開放進(jìn)入新階段，我國經(jīng)濟(jì)已由開門引進(jìn)來開始向主動(dòng)走出去轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在由被動(dòng)全球化時(shí)代走向自主全球化新時(shí)代。同時(shí)，我國城市也正在由被動(dòng)地接受經(jīng)濟(jì)全球化的影響到主動(dòng)影響全球經(jīng)濟(jì)的階段轉(zhuǎn)變，城市的作用將得到更大程度的發(fā)揮，對世界政治經(jīng)濟(jì)的影響力穩(wěn)步提升。可以說，我國當(dāng)前不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)入新常態(tài)，而是總體上已進(jìn)入新常態(tài)——一個(gè)新的發(fā)展階段。在新常態(tài)下推進(jìn)以民為本的城鎮(zhèn)化模式，需要采取如下幾項(xiàng)策略。

第一，走群眾路線。我國是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨是社會主義建設(shè)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，同時(shí)也是中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的主導(dǎo)者。要想推進(jìn)以民為本的城鎮(zhèn)化，就必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，黨也必須走群眾路線，密切與群眾的聯(lián)系，使黨真正成為廣大人民群眾最根本利益的忠實(shí)代表。

第二，讓人民群眾參與決策過程。我國的發(fā)展是由政府主導(dǎo)的，行政決策的科學(xué)性將影響到全局。長期以來，之所以發(fā)展模式是簡單粗放的，直接原因就在于行政決策過程過于簡單。要想轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，首先就要從政府部門的決策環(huán)節(jié)入手，盡快扭轉(zhuǎn)簡單草率的決策機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)決策。最重要的，是要讓人民群眾參與到重大決策和利益分配過程。僅僅聽取幾位專家和民主人士的意見，并不能充分反映廣大民眾的真實(shí)意愿。只有讓人民群眾直接參與決策過程，才能夠保證城鎮(zhèn)化的方向，城鎮(zhèn)化的成果才能夠最大限度地為人民群眾所分享［4］。

第三，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。在新常態(tài)下，市場競爭更加激烈，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠創(chuàng)新來推動(dòng)。此時(shí)，創(chuàng)新就不再是少數(shù)技術(shù)精英的事，而是人人都參與的活動(dòng)。當(dāng)前最重要的，是要營造出創(chuàng)新發(fā)展的社會環(huán)境，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新，使創(chuàng)新成為常態(tài)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久的活力與動(dòng)力。

第四，走新型工業(yè)化道路。我國是大國，而且仍是發(fā)展中國家，工業(yè)是立足之本，不能放棄。然而，工業(yè)既是資源能源消耗大戶，又是污染物排放的源頭。要解決這一矛盾，就必須走新型工業(yè)化道路，大力發(fā)展清潔、低碳、高效的新興產(chǎn)業(yè)，如電子信息、新能源、生物醫(yī)藥、裝備制造等。同時(shí)，利用當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大產(chǎn)生的倒逼機(jī)制，用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)積極改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加大對高消耗、高排放、低效益等落后產(chǎn)能的淘汰力度［5］。

第五，健全城鎮(zhèn)化機(jī)制。城鎮(zhèn)化過程之所以矛盾和問題層出不窮，根本原因就在于城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制不完善。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，城鎮(zhèn)化機(jī)制主要是利益機(jī)制。在城鎮(zhèn)化過程中，三大利益攸關(guān)方——地方政府、開發(fā)商和民眾，地位是不平等的，各自的利益主張難以協(xié)調(diào)。最關(guān)鍵的是政府，其既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員，所主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化難免走偏。所以，要想完善城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制，首要的，是政府必須從利益糾葛中脫離出來，公正地處理城鎮(zhèn)化過程中的各種矛盾和問題，尤其是開發(fā)商和廣大民眾之間的矛盾。為此，應(yīng)加強(qiáng)行政體制改革，規(guī)范政府行為，政府不參與具體的建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)還要做好規(guī)劃、服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，妥善處理出現(xiàn)的矛盾和問題，促使城鎮(zhèn)化順暢而健康地運(yùn)行。最重要的，是政府的財(cái)政收入來源不直接從土地上獲得。土地出讓金收入應(yīng)列入城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展基金（以支持各地建設(shè)項(xiàng)目融資），不得進(jìn)入政府財(cái)政。

第六，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化以民為本，就必須完善公共服務(wù)體系，提升服務(wù)功能，以滿足人們?nèi)姘l(fā)展的多方面需求。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國公共服務(wù)能力顯著提升。然而，由于受城鄉(xiāng)分割和行政管理體制的制約，公共服務(wù)資源分布嚴(yán)重不均，優(yōu)質(zhì)資源主要集中在城市，尤其是大城市非常富集，而廣大農(nóng)村則非常薄弱。即使在城市內(nèi)部，公共服務(wù)資源也主要集中在城市中心地區(qū)，而城市邊緣地帶非常缺乏。再加上多主體管理，致使公共服務(wù)設(shè)施的使用效率很低。這不僅造成公共資源的巨大浪費(fèi)，也導(dǎo)致不同地區(qū)、不同階層的人群在享受公共服務(wù)方面的不公平。要改變這一局面，就必須加快改革步伐，強(qiáng)化各級政府的服務(wù)職能，為不同地區(qū)、不同區(qū)域、不同階層的人群提供均等化的基本公共服務(wù)，并不斷提升服務(wù)質(zhì)量。尤其是城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系建設(shè)，以及城市內(nèi)部包括農(nóng)民工在內(nèi)的常住人口公共服務(wù)全覆蓋，是今后努力的重點(diǎn)[6]。

第七，調(diào)節(jié)利益分配關(guān)系。針對當(dāng)前收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀，必須通過立法，逐步建立GDP與工資之間的協(xié)同增長機(jī)制，確保廣大職工的工資水平穩(wěn)步提升。更重要的，是要不斷提升勞動(dòng)群眾在各機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位內(nèi)部的主體地位，使他們能夠直接參與利益分配決策過程。同時(shí)，還要規(guī)范收入分配方式。一方面，增強(qiáng)各單位內(nèi)部收入分配的透明度，逐步壓縮灰色收入。另一方面，加強(qiáng)審計(jì)，尤其是加強(qiáng)對重大建設(shè)工程的審計(jì)和監(jiān)督，以消除各種灰色利益鏈條。此外，還要加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)力度，對高收入群體征收調(diào)節(jié)稅，并將該稅收用于填補(bǔ)我國養(yǎng)老金和其他社會保障基金賬戶的空缺。

第八，建設(shè)法治政府。城鎮(zhèn)化是自然的歷史過程，不是人為推動(dòng)的。要想提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，就必須強(qiáng)化政府職責(zé)，規(guī)范行政行為。為此，必須建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，把政府工作和官員行為納入法制軌道，堅(jiān)持依憲施政，依法行政。要公開政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，切實(shí)做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)營造公平、公正的競爭環(huán)境。

［1］劉盛和，陳田，蔡建明.中國半城市化現(xiàn)象及其研究重點(diǎn)［J］.地理學(xué)報(bào)，2004，（S1）.

［2］顧朝林.中國邁入“半城市化”須走新型城市化道路［N］.中國信息報(bào)，2012－5－25.

［3］黃順江.城市社會背景下我國人本城鎮(zhèn)化探索［J］.城市發(fā)展研究，2014，（11）.

［4］任遠(yuǎn).人的城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)研究［J］.復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014，（4）.

［5］“中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題組.關(guān)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的建議［N］.光明日報(bào)，2013－11－04.

［6］張璐琴.推進(jìn)公共服務(wù)均等化 全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014，（6）.