◇文/萬珍（本刊記者）

農(nóng)村土地確權(quán) 江西破浪前行
——寫在江西將列入2015年全國土地確權(quán)工作整體推進試點省之際

◇文/萬珍（本刊記者）

農(nóng)村綜合改革是全面深化各項改革中最難啃的硬骨頭，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作又是當(dāng)前農(nóng)村綜合改革中最艱巨、最復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作。2014年，江西在沒有被列入全國3個試點省份的情況下，自我加壓、主動作為，在全省范圍內(nèi)推進土地確權(quán)工作。截至去年底，全省97%的村民小組完成了調(diào)查摸底公示，65%的村民小組完成了調(diào)繪勘測，49%的村民小組進行了調(diào)繪勘測公示，8個縣頒發(fā)了首批證書，全省沒有發(fā)生一起赴省上訪情況。

“由于我省工作主動、措施得當(dāng)、成效明顯，得到了農(nóng)業(yè)部、省委省政府、兄弟省份及新聞媒體的高度認(rèn)可?！痹谌涨罢匍_的全省農(nóng)業(yè)工作會議上，江西省農(nóng)業(yè)廳黨委書記陳日武透露，農(nóng)業(yè)部已明確表態(tài)，國務(wù)院同意將江西省列入2015年全國整省推進土地確權(quán)工作9個試點省之一，中央財政根據(jù)國土資源部“二調(diào)”農(nóng)村集體耕地面積，將給予我省4.5億元的工作經(jīng)費補助，分兩年兌現(xiàn)，“這將極大地減輕我們自身的壓力”。

高位推動 上下齊心

土地確權(quán)登記頒證工作，中央有號召，省委有部署，群眾有期待。然而，由于農(nóng)村土地問題的高度敏感性和復(fù)雜艱巨性，讓不少干部產(chǎn)生了畏難甚至抵觸情緒。為糾正這些錯誤認(rèn)識，確保改革順利推進，我省從凝聚改革共識入手，高位推動，層層動員，廣泛宣傳，著力營造上下齊心抓確權(quán)的生動局面。

“江西確權(quán)頒證的一大特點就是高位推動，省委省政府對此十分重視，明確把這項工作當(dāng)成今年各級黨委政府的工作重心和硬性政治任務(wù)來抓?！标惾瘴浣榻B說，重視的程度可以說史無前例，形成了“五級書記親自抓、四套班子齊上陣、十萬干部下村組、千萬農(nóng)戶共參與”的工作格局。

江西省委書記強衛(wèi)、省長鹿心社等省領(lǐng)導(dǎo)對土地確權(quán)高度重視，他們在深入基層專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，親自動員、親自部署、親自拍板，專門成立了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革專項小組，省政府還先后出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》和《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的意見》等指導(dǎo)性文件。省農(nóng)業(yè)廳則按照部署成立了全面深化農(nóng)村改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)精兵強將組成了綜合協(xié)調(diào)、政策指導(dǎo)、督導(dǎo)檢查、宣傳報道、信息平臺建設(shè)5個工作組，具體實施全省的確權(quán)登記頒證工作。

2014年4月和11月，省政府先后兩次召開確權(quán)登記頒證工作推進會，各市縣黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)業(yè)局長全員出席。尤其是4月份動員會后，各地相應(yīng)明確了各自的目標(biāo)和要求，使確權(quán)工作快速在全省范圍內(nèi)鋪開。

鷹潭市政協(xié)副主席黃占共此前接受采訪時表示，省里對市級領(lǐng)導(dǎo)進行培訓(xùn)后，市里再對縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組等一級級干部和登記工作人員進行專門培訓(xùn)，讓大家能夠理解和把握政策界限，明確入戶調(diào)查、地塊勘測、航拍配合、圖標(biāo)制作、張榜公示、頒證發(fā)證等“幾步工作法”。銅鼓縣的“四套班子”領(lǐng)導(dǎo)，用一個星期的時間把全縣的15個試點村跑了個遍。此外，各地還充分利用宣傳手冊、招貼畫、報紙廣電等傳統(tǒng)媒介和QQ、微信、12316信息平臺等新興媒體進行廣泛宣傳。

由此，全省上下形成了“農(nóng)民得實惠、農(nóng)業(yè)增動力、農(nóng)村添活力”的改革共識，一場以“定成員、準(zhǔn)登記、確實地、賦真權(quán)、頒鐵證”為主要內(nèi)容的土地確權(quán)改革攜雷霆萬鈞之勢，在贛鄱大地破浪前行。

明確主體 依靠群眾

在這場涉及到全省1519個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17441個村、200015個村民小組、864萬戶農(nóng)村家庭、3482萬農(nóng)村人口的改革中，農(nóng)民既是這次改革的受益者，也是這次改革的參與者和決策者。省委書記強衛(wèi)多次強調(diào)：“一定要充分尊重群眾意愿。衡量這次改革的成與敗、進與退的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，就是老百姓。要看老百姓滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)。”

各家各戶種哪塊地，原本也是清楚的，但要把面積查實、圖紙畫全、四至標(biāo)清、登記造冊、頒證確權(quán)，還是需要費很多功夫。鄉(xiāng)土村落是一個熟人社會，人情遠近、土地厚薄等情況，只有同一個自然村、同一個村民小組的村民才知根知底。因此，江西在推動這項改革中，始終堅持發(fā)動群眾、依靠群眾、相信群眾，明確了“確權(quán)主體以農(nóng)民為中心，登記頒證以村組為中心”的工作方案。

“省里不搞統(tǒng)一模式、不搞一刀切，賦予基層充分的自主權(quán)，因此，即便是同一個縣、同一個鄉(xiāng)，甚至同一個村的不同村民小組，確權(quán)方式方法和模式都可能不同?！笔∞r(nóng)業(yè)廳副廳長唐安來表示，要充分調(diào)動基層的積極性。

在萬年，每個村小組都成立了確權(quán)工作理事會，讓基層黨員群眾當(dāng)裁判、拿主意、斷是非，努力探索出既不違背政策，又充分尊重民意的矛盾調(diào)處方法?！拔覀児膭畲褰M大膽嘗試，充分征求群眾意見，‘看菜下單’，既提倡確權(quán)確地的主流模式，同時對存在因標(biāo)準(zhǔn)化改造造成耕地四至不清的村組，或是耕地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的村組，允許采用確權(quán)確股不確地的模式，對少數(shù)情況復(fù)雜的村民小組，允許兩種模式并行實施?！比f年縣農(nóng)業(yè)局局長陳章鑫表示。

在本次改革中，很多地方都緊抓機會，在理事會的組織調(diào)解和村民們的見證下，把歷史遺留的疑難雜癥一并解決了，基本上做到糾紛不出組、矛盾不出村。迄今為止，全省沒有出現(xiàn)一起赴省信訪局上訪的事件。

夯實技術(shù) 科技助力

確權(quán)登記頒證的第一步是“摸清家底”，為了最精準(zhǔn)地勘測土地面積，江西省經(jīng)過反復(fù)試驗，確定了“航拍圖+圖解+實測”的技術(shù)路線，也就是最大程度利用國土二調(diào)成果，制作調(diào)查工作底圖，實在達不到精度要求的再進行實地測量。在此基礎(chǔ)上，提出了“找準(zhǔn)航拍圖、田畝認(rèn)清楚、核對承包人、地塊標(biāo)上圖、資料齊歸檔、信息化建庫”的操作流程。

銅鼓是典型的山區(qū)，田塊多散布，又夾于兩山間，連片田塊較少且連片規(guī)模面積少，給勘測調(diào)繪帶來很大的不便。“針對我縣耕地主要特點，我們決定根據(jù)影像圖實地勘測的方法進行勘測調(diào)繪，把國土1∶5000的影像圖放大到1∶2000進行勘測調(diào)繪。由鄉(xiāng)、村、組工作人員及農(nóng)戶和專業(yè)隊伍人員拿著圖紙到每塊耕地上進行勾圖、確認(rèn)，再由專業(yè)測繪人員根據(jù)勾圖圖紙情況進行上圖和內(nèi)業(yè)整理后，生成農(nóng)戶承包地塊示意圖，最后向全體農(nóng)戶進行公示，公示無誤后建庫、發(fā)證?！便~鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金宵介紹說，對于航拍效果 不是很理想的地段，通過將比例放大到1∶1000重新航拍。

我省是一個勞動力輸出大省，很多年輕人都在外打工，無法及時回到家鄉(xiāng)實地測量、簽字確認(rèn)。針對這種情況，各地充分利用現(xiàn)代通訊手段為確權(quán)登記工作服務(wù)。比如召開村民代表會議時，用手機與外出人員聯(lián)系，遠程征求意見，并做好記錄；在摸底調(diào)查環(huán)節(jié)，利用電腦視頻、微信等手段，進行政策宣傳、情況核實；在地塊指認(rèn)時，用手機拍攝承包地現(xiàn)狀圖、航拍圖等，發(fā)送給外出農(nóng)民辨別確認(rèn)。這些辦法有效地解決了會難開、議難決、無證據(jù)等問題。

春節(jié)臨近，大量外出務(wù)工人員陸續(xù)返鄉(xiāng)，確權(quán)頒證工作迎來了黃金時間。省農(nóng)業(yè)廳希望各地抓住這個喜慶團圓的好機會，把群眾發(fā)動得更充分，把情況核實得更準(zhǔn)確，把資料登記得更完備，把信息公示得更到位，把糾紛化解得更徹底。

銅鼓：先人一步 已成標(biāo)桿

從率先進行試點，到頒發(fā)全省土地確權(quán)第一證，再到發(fā)放全省首筆承包經(jīng)營權(quán)抵押10萬元貸款，銅鼓土地確權(quán)工作總是先人一步，其在實際工作中總結(jié)出的四條基本原則、四段十六步工作法、“四榜公示”等具體做法，吸引了不少外地人員前來考察交流。繼打響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作第一槍以來，銅鼓再接再厲，目前在全省率先完成了土地確權(quán)登記，已然成為我省此項工作的一個標(biāo)桿。

“土地確權(quán)頒證工作沒有現(xiàn)存的路可走，我們也是邊試點邊摸索，先試點后鋪開，在全縣范圍內(nèi)展開‘3+1’模式，即確權(quán)確地到戶、確權(quán)確股不確地、前兩者混合（一部分確權(quán)確地到戶，剩余部分確權(quán)確股不確地）、確權(quán)到組（城郊、園區(qū)附近被征地村的剩余土地確權(quán)到組，由組統(tǒng)籌，人均分紅），各地根據(jù)自身實際選擇合適的確權(quán)模式?！便~鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金宵介紹說。開始籌備之初，省市具體實施方案尚未出臺，銅鼓就依據(jù)當(dāng)?shù)貙嵡椋贫艘幌盗胁僮髟瓌t和工作方法，如“四榜公示”，即摸底調(diào)查表上榜公示、確權(quán)登記方案上榜公示、勘界確權(quán)上榜公示、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證上榜公示，確保做到承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證、登記簿四相符；“四簽兩不準(zhǔn)”，即群眾開會通知要簽收、參加會議要簽到、表決投票要簽名、通過方案要簽字，不準(zhǔn)代簽、不準(zhǔn)用鉛筆、圓珠筆簽字；“五到戶”，即承包地塊位置到戶、承包面積到戶、承包合同到戶、承包經(jīng)營權(quán)證到戶、基本農(nóng)田標(biāo)注到戶。

這些工作法在實際操作過程中起了極大地指導(dǎo)作用，確保銅鼓在全省率先完成了土地確權(quán)登記，全縣農(nóng)村出現(xiàn)了土地有身份、流轉(zhuǎn)有保障、貸款有擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)有資本、合作有基礎(chǔ)、種田有責(zé)任的多重效應(yīng)。

自2014年6月26日在帶溪鄉(xiāng)西村村發(fā)放了全省首筆10萬元土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款以來，全縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款增加5筆，金額總計為180萬元。2014年，銅鼓全縣新增流轉(zhuǎn)土地面積1.6萬畝，累計達5.82萬畝，占耕地面積的45%；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市級以上龍頭企業(yè)發(fā)展到 14家，其中省級7家，市級7家；登記注冊的農(nóng)民合作社達到139家，平均每個合作社吸納 80余戶農(nóng)戶，覆蓋全縣 42.7 %以上的農(nóng)戶。

余江：善用群眾的智慧

農(nóng)村土地確權(quán)關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，如何讓農(nóng)民滿意，余江做到了始終堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的意愿，善于集中群眾的智慧，激發(fā)和調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性。

據(jù)了解，余江全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1157個村小組有土地確權(quán)任務(wù)?！坝捎谡咝詮?、涉及面廣，我們把組織領(lǐng)導(dǎo)、組織發(fā)動、群眾參與支持放在非常重要的位置?！庇嘟h農(nóng)業(yè)局局長于貴福介紹說，該縣明確了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作“三級書記”負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支部書記為第一責(zé)任人，在召開了縣、鄉(xiāng)、村三級干部500余人參加的動員大會后，開始向群眾進行政策宣傳。“我們寫信給農(nóng)民朋友，整理政策匯編，拉橫幅、貼標(biāo)語，就是要讓干部群眾明白，這次確權(quán)頒證不是打亂重分，不是調(diào)整土地，而是在二輪延包基礎(chǔ)上進一步完善土地承包關(guān)系，保護農(nóng)民土地承包權(quán)益?！?/p>

“我家原來只有三口人的田地，這次搞土地確權(quán)，我要求村里按六口人的份額重新分田。鄉(xiāng)、村干部多次上門，耐心細致地宣傳政策，做通了我的思想工作?！庇嘟h平定鄉(xiāng)雙魚村農(nóng)民萬康海在自己了解政策后，還主動加入村工作小組，協(xié)助做好土地確權(quán)工作。

“尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，這是我們推進確權(quán)工作的根本前提。”于貴福表示，要做到每一個環(huán)節(jié)都讓群眾參與、每一個問題都要聽取群眾的意見。凡遇到重大事項，余江按照“一村一策”和“村民議決”的要求，由村民大會討論決定，充分尊重農(nóng)民的主體地位?！拔覀儗嶋H工作中的做法總結(jié)為‘一確定、二不漏、三不許’，具體說來，就是確定好一個由老黨員、老干部及德高望重人員組成的3-5人的確權(quán)工作村小組，具體負(fù)責(zé)確權(quán)登記工作；二不漏即在調(diào)查登記工作過程中，做到‘田不漏戶、戶不漏田’，將每塊田和每一戶相對應(yīng)；三不許即不許未確立確權(quán)模式就進行登記，不許未經(jīng)三分之二的農(nóng)民群眾同意就進行登記，不許未經(jīng)農(nóng)民簽字就進行登記?！?/p>

余江的土地確權(quán)工作在高位推動、依法依規(guī)、尊重民意的情況下穩(wěn)步推進。截至2014年底，該縣平定鄉(xiāng)耙石村、洪湖鄉(xiāng)蘇家村已發(fā)證近300余份，鄧埠、春濤、楊溪、潢溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入審核、公示、糾錯階段。

萬年：頒證工作全面啟動

“有了土地證，我就可以放心地出去打工，再也不用擔(dān)心土地收不回來，我還可以用土地去貸款?！比f年縣齊埠鄉(xiāng)上汪村的村民汪天行手里拿著《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，像是吃了一顆定心丸。2014年12月1日，萬年縣率全市之先，在齊埠鄉(xiāng)上汪村頒發(fā)了首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

萬年縣轄區(qū)有6鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，130個行政村，1446個村民小組。在全縣41.28萬畝的總耕地面積中，農(nóng)民承包了34.47萬畝。自2014年4月28日全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作推進會召開以來，萬年作為先行整縣推進試點縣，在上饒市率先啟動了這項工作。截至2014年底，該縣指界勾圖工作全部完成，第二次公示完成率達到98%，打證、頒證工作已全面展開。

這些成績的取得，跟萬年在推進土地確權(quán)登記頒證工作過程中采取的一系列行之有效的措施分不開。如萬年成立了土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了1個辦公室、2個督導(dǎo)組和12個指導(dǎo)組，縣確權(quán)辦和督導(dǎo)組定期督查，對工作落實不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組及責(zé)任人進行通報；針對現(xiàn)有土地承包關(guān)系復(fù)雜、矛盾隱患較多的實際，早在工作啟動之初，就組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部代表召開座談會，收集整理普遍存在的問題，逐個破解；針對插花地勾圖費時費工的問題，采取整片推進的勾圖方式，即勾圖不按村小組逐個推進，而是按田畈整片推進，涉及到的村小組同時到場，指界勾圖，大大提高了工作效率……

“這都是我們在實踐中不斷摸索出來的工作方法，比較適合萬年的實情。土地確權(quán)工作時間緊、任務(wù)重、矛盾多，為了及時交流工作情況、答疑解惑，我們還搭建了萬年縣農(nóng)村土地確權(quán)工作微群，在這個平臺上，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了每天公布自己的工作進度外，還能提一些建議或者困惑?！比f年縣農(nóng)業(yè)局局長陳章鑫認(rèn)為，這不僅僅是個交流平臺，還無形中增加了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力，讓他們互相競爭、互相促進。

在萬年，大學(xué)生村官成了農(nóng)村土地確權(quán)工作中一道亮麗的風(fēng)景。“這些大學(xué)生村官白天積極與村干部忙著對各村土地確權(quán)進行勾圖，晚上還要挑燈夜戰(zhàn)對信息進行錄入和匯總。他們忙到了甚至連為自己辦理工資的時間都沒有。”湖云鄉(xiāng)確權(quán)登記工作負(fù)責(zé)人發(fā)出感慨。在萬年縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長看來，土地確權(quán)工作涉及走訪入戶、逐田清查、勾圖、信息錄入等方方面面，在這個過程中，大學(xué)生村官充分發(fā)揮了自己學(xué)習(xí)能力強、領(lǐng)悟速度快、計算機操作熟練等優(yōu)勢，不僅讓這項工作進展得更加順利，也讓年輕的他們得到了鍛煉。