潘光杰 鐘長春 嚴 平 陸 旭

（淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

淮安市地處北亞熱帶與溫暖帶的過渡地帶，具有明顯的季風(fēng)氣候特征，年平均降雨量959 mm，是典型的河網(wǎng)城市，五大淡水湖之一的洪澤湖位于城區(qū)西南部，6條流域性河道蘇北灌溉總渠、淮河入海水道、大運河、里運河、古黃河、二河繞城穿城而過。2003年淮河入海水道一期工程完成后，城區(qū)防洪標準達到100年一遇，外洪因素顯著降低，但主城區(qū)防洪境內(nèi)排澇河道標準大部分不足20年一遇，內(nèi)澇壓力較為顯著。隨著城市“東擴南連”不斷發(fā)展，新城區(qū)防汛排澇設(shè)施建設(shè)和工程管理相對滯后，部分老城區(qū)也存在著排澇標準低和管網(wǎng)老化等問題，這些都給主城區(qū)內(nèi)澇防御和處置等管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

目前，主城區(qū)防汛排澇調(diào)度涉及清河、清浦、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，境內(nèi)共有排澇河道41條（含流域4條），總長326 km，排澇泵站26 座，總裝機117 臺套，總排澇流量193.8 m3/s，主城區(qū)地下管網(wǎng)排水能力基本滿足一般程度降雨下泄要求，但仍存在歷史欠賬。

1 淮安市主城區(qū)防汛排澇工作的現(xiàn)狀

1.1 抓工程建設(shè)，夯實基礎(chǔ)

一是明確目標任務(wù)。圍繞市政府各年度下達的城市水利重點項目，通過積極向上爭取、財政統(tǒng)籌和平臺融資方式，將項目進一步細化為河道整治、泵站改造、防汛配套等工程加以實施。組織實施了清安河、小鹽河、關(guān)城大溝等排澇河道拓浚整治，文渠河、運河大溝、石化大溝、泵站引河等河道清淤，保證了整個城市排澇主要河道暢通、水系末梢發(fā)揮正常功能；改、擴建主城區(qū)26 座排澇泵站，排澇流量由原來的57 m3/s 擴大到193.8 m3/s。二是開展活動推進。開展全市水利重點工程建設(shè)集中開工暨“百日競賽”活動，舉辦比質(zhì)量、比進度、比施工、比廉潔、比實效“五比競賽”，圍繞規(guī)劃設(shè)計研討月、項目建設(shè)沖刺月、工程移交突擊月等活動，加快工程建設(shè)步伐。三是加強“三重”督查。完善重大事項、重點工程、重要崗位“三重”督查機制，采取定期檢查、集中巡查、專項抽查三種督查方式，開展紀檢監(jiān)察、質(zhì)量監(jiān)督、工程監(jiān)理“三監(jiān)”聯(lián)動，保證工程建設(shè)有序推進。

1.2 抓責(zé)任制度，強化落實

一是搭建防汛責(zé)任體系。汛前組織各區(qū)、有關(guān)單位對主城區(qū)范圍內(nèi)的各類水利排澇工程進行“拉網(wǎng)式”排查，提請市政府召開全市年度城區(qū)防汛工作推進會，進一步明確各區(qū)、各成員單位、各相關(guān)單位的防汛責(zé)任人，并將責(zé)任人細化落實到城區(qū)每個河段、路段、泵站、易積易澇點和下沉式通道。二是明確內(nèi)部管理制度。按照“氣象一報，防辦報到；雨聲一響，站到現(xiàn)場；澇水不退，不離崗位”要求，嚴格執(zhí)行汛期24 h 值班制度，編制《淮安市主城區(qū)遭遇突發(fā)強降雨工作法方案》，建立排澇河道預(yù)降水位、排澇泵站提前開機、預(yù)警預(yù)告等制度，有效提高內(nèi)澇的防范與處置能力；通過細化城防辦指揮調(diào)度人員職責(zé)分工，對防汛指揮調(diào)度、信息收集報送、積澇巡查上報和后勤服務(wù)保障等各方面進行明確規(guī)定。三是加強各級人員培訓(xùn)。每年汛前組織基層泵站及各區(qū)管理人員參加水閘運行、泵站運行、泵站機電設(shè)備管理等課程學(xué)習(xí)，對城防辦工作人員開展防汛指揮系統(tǒng)調(diào)度操作培訓(xùn)。

1.3 抓系統(tǒng)完善，提升效率

為進一步提高防汛指揮調(diào)度科技化管理水平，淮安市城市防汛分指揮部辦公室于2004年開發(fā)了水雨情遙測系統(tǒng)，先后在主城區(qū)各泵站安裝降雨量及水位采集設(shè)備，2010年開始建設(shè)防汛遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)。隨著淮安市主城區(qū)“東擴南連”建設(shè)步伐的加快，防汛監(jiān)控范圍逐年擴大，視頻監(jiān)控點逐年增加（2010年41 個點，2011年51 個點，2012年60 個點，2013年69個點，2014年86 個點），2014年新增工業(yè)園區(qū)、生態(tài)新城等12 個視頻監(jiān)控點，目前監(jiān)控點總數(shù)達86 個。同時，為進一步提高防汛指揮調(diào)度水平，2014年新增3 個數(shù)字化系統(tǒng)：①“智慧水利”。城防指領(lǐng)導(dǎo)和防汛工作人員通過手持終端可隨時隨地查看防汛視頻監(jiān)控畫面和水情雨情信息，提高了科學(xué)決策水平。②衛(wèi)星云圖系統(tǒng)。通過專線與市防辦共享實時的紅外線云圖信息，提高了暴雨預(yù)測和降雨走勢分析的水平。③防汛短信平臺系統(tǒng)。通過平臺，雨前向防汛工作人員快速發(fā)布防汛準備信息，降雨過程中及時向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和成員單位負責(zé)人發(fā)布雨情澇情快報，實現(xiàn)了信息及時上傳下達。

2 淮安市主城區(qū)防汛排澇面臨的問題

淮安市主城區(qū)防汛排澇在工程措施、統(tǒng)籌調(diào)度、數(shù)字化管理等方面投入了大量人力、財力、物力。但隨著城市規(guī)模的不斷擴大，防汛排澇工程和非工程設(shè)施的建設(shè)仍顯滯后，主城區(qū)在遇旱澇急轉(zhuǎn)、暴雨內(nèi)澇等極端惡劣天氣的應(yīng)對處理能力尚需加強，影響日常調(diào)度管理的不利因素依然存在。

2.1 工程建設(shè)有待加強

一是外排能力不足。根據(jù)《淮安市城市防洪除澇規(guī)劃》，在主城區(qū)20年一遇排澇標準情況下，設(shè)計排澇流量為398 m3/s。雖經(jīng)過多年建設(shè)，排澇標準僅基本達到10～20年一遇，排澇流量為193.8 m3/s，仍有缺口204.2 m3/s。二是部分易積易澇點根除力度不強。因市政管網(wǎng)欠賬原因，局部匯水收集渠道不暢，如：濟南路鼎立大酒店西門、化工路華爾潤廠區(qū)南門至韓泰廠區(qū)北門段、上海西路鳳凰新村、淮海路菜場、承德路煙草專賣局門前等路段，每年汛期發(fā)生突發(fā)性強降雨時都會積澇。三是建設(shè)資金籌措難。因城市防汛排澇工程建設(shè)資金主要由地方財政負擔(dān)，淮安屬于蘇北欠發(fā)達地區(qū)，財政不富裕，加之目前政府融資難度越來越大，城市防汛排澇工程建設(shè)資金籌集非常困難。

2.2 運行管護有待加強

一是河道、泵站管護缺少資金。城市河道清淤疏浚主要依據(jù)每年市政府中心城市建設(shè)投資計劃來實施，受到全市投資規(guī)?？偭靠刂坪唾Y產(chǎn)公司融資能力影響，具有較大的不確定性。每年有限的運行管理補助經(jīng)費無法保證城區(qū)26 座泵站全面養(yǎng)護，導(dǎo)致一些水泵汛期運行易出現(xiàn)故障，給城市防汛帶來較大安全隱患。二是區(qū)級河道執(zhí)法管理剛性不足。行政干預(yù)在區(qū)級河道執(zhí)法管理過程中較為普遍，柔性管理直接導(dǎo)致建設(shè)主體隨意侵占城市河道，縮減過水斷面，生活、建筑垃圾填埋河道現(xiàn)象嚴重，局部河道段被垃圾填埋成了斷頭河，造成水面率下降，調(diào)蓄能力不足，排澇功能日漸萎縮。三是區(qū)劃調(diào)整存在管理缺位。城區(qū)防汛按照屬地管理的原則，主要由各區(qū)負責(zé)，市城防指統(tǒng)籌調(diào)度，但淮陰區(qū)、淮安區(qū)及新建城區(qū)未納入統(tǒng)一調(diào)度體系，且新建城區(qū)的屬地管理無水利專管機構(gòu)和專業(yè)管理人員，區(qū)與區(qū)之間水系履遭破壞，跨區(qū)河道上下游、左右岸之間缺少統(tǒng)籌管理，直接影響防汛指揮調(diào)度和決策的時效性。

2.3 防汛數(shù)字化建管有待加強

目前通過已建成的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了視頻監(jiān)控、遠程遙測等功能，為城區(qū)防汛指揮人員實時了解汛情、及時下達指令、迅速排除積水創(chuàng)造了條件。但相應(yīng)線路租金逐年增加，并且電子設(shè)備經(jīng)長時間運行和受雷雨天氣影響，容易出現(xiàn)損壞和運行不暢等問題，而每年撥付城防辦的防汛經(jīng)費不能滿足系統(tǒng)日常維護保養(yǎng)和監(jiān)控范圍擴大的要求。為提高城區(qū)暴雨洪水的模擬和預(yù)報水平，科學(xué)界定突發(fā)性暴雨導(dǎo)致城市內(nèi)澇的淹沒范圍、淹沒過程等信息，城防辦與河海大學(xué)合作，以“兩運”之間的城區(qū)范圍作為先行試點，開發(fā)“城市突發(fā)性暴雨洪水模擬系統(tǒng)”，系統(tǒng)建成后將先利用現(xiàn)有降雨積澇數(shù)據(jù)對模型參數(shù)進行修正，后期計劃將系統(tǒng)范圍逐步擴展到整個主城區(qū)。以上非工程設(shè)施建管的整體性和可持續(xù)性受資金渠道、資金量投入等因素影響較大。

2.4 排澇和水質(zhì)沖突有待解決

目前，主城區(qū)雨水基本是通過下水管網(wǎng)流入河道，或先流入泵站前池，后經(jīng)抽排至河道。大運河、里運河承接了主城區(qū)很大一部分澇水外排任務(wù)，但這兩條河是南水北調(diào)的重要輸水線路，里運河又是主城區(qū)景觀河道，對水質(zhì)都有硬性要求，現(xiàn)狀造成水體污染的主要原因：一是部分老城區(qū)管網(wǎng)未得到相應(yīng)改造，雨污水未經(jīng)過分離，直接排入大運河或里運河；二是城市匯水支流沿線廠礦企業(yè)集中，某些公司為了降低治污成本，向河道內(nèi)非法排污現(xiàn)象時有發(fā)生。如：西南化工區(qū)的華爾潤化工有限公司通過利民洞超標排放污水至里運河，在市政府應(yīng)急辦要求下，該片區(qū)排澇通道利民洞被封堵，雖然相關(guān)單位已落實應(yīng)急補救措施，但由于受排澇能力限制，化工路片區(qū)遭遇強降雨天氣時仍會出現(xiàn)不同程度的積澇情況。諸如此類的水體污染事件，又直接造成了主城區(qū)局部區(qū)域的內(nèi)澇無法正常外排。

3 淮安市主城區(qū)防汛排澇工作的設(shè)想

近幾年，淮河流域未出現(xiàn)流域性洪水，淮安市城區(qū)也未發(fā)生持續(xù)強降雨，但從天氣周期的規(guī)律看，特別是受城市熱島效應(yīng)的影響，城區(qū)出現(xiàn)強雷暴天氣和強對流、強降雨天氣的可能性極大。加之淮安“東擴南連”城市發(fā)展戰(zhàn)略的推進，城市框架不斷拉大，淮安區(qū)與主城區(qū)之間的過渡帶已建成生態(tài)新城區(qū)，開發(fā)區(qū)也正加速向東向南擴張，在這些城市化進程的背后，應(yīng)該看到城區(qū)防汛工情的變化，并充分做好相應(yīng)準備。

3.1 始終重視，充分做好準備

主城區(qū)防汛排澇工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，責(zé)任重于泰山，已成為政府工作的重點、群眾關(guān)注的焦點、媒體關(guān)心的熱點，如果城市受淹，不但整個市區(qū)的經(jīng)濟社會生活秩序會被打亂，還會影響到全市的經(jīng)濟社會發(fā)展和大局的穩(wěn)定?？梢哉f，城市淹不得，也淹不起。為此，首先政府和各相關(guān)部門要牢牢繃緊防汛這根弦，始終保持清醒頭腦，堅決杜絕麻痹大意，保證和加大防汛排澇資金投入力度，切實保證有關(guān)經(jīng)費落實。其次，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的責(zé)任體系，在工作層面上，將責(zé)任落實到防汛方案、應(yīng)急預(yù)案制訂和物資器材準備；在組織領(lǐng)導(dǎo)層面上，將責(zé)任落實到領(lǐng)導(dǎo)、部門單位、技術(shù)人員、搶險隊伍。最后，嚴格防汛工作紀律，細致做好主城區(qū)汛前、汛后隱患排查，加大主城區(qū)易積易澇點的根除力度，嚴格實行24 h 值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度，確保信息和政令暢通，切實做到“氣象一報，防辦報道；雨聲一響，站到現(xiàn)場；澇水不退，不離崗位”。

3.2 夯實基礎(chǔ)，加強工程建設(shè)

一是加強整體規(guī)劃。根據(jù)城市總體規(guī)劃，水利、住建部門應(yīng)牽頭編制符合本市實際情況的主城區(qū)防洪排澇規(guī)劃，包括城市河道疏浚、水利基礎(chǔ)設(shè)施建管、老城區(qū)排水管網(wǎng)升級改造、新城區(qū)排水管網(wǎng)建設(shè)標準等內(nèi)容，規(guī)劃編制完成后，報請市政府審批，分發(fā)相關(guān)地方、部門及單位執(zhí)行，并聯(lián)合加強規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查和管理，充分發(fā)揮規(guī)劃的規(guī)范指導(dǎo)作用。各區(qū)、各部門及相關(guān)單位實施的涉水項目，均要服從規(guī)劃。二是加強城區(qū)外排能力建設(shè)。繼續(xù)實施城區(qū)泵站新建改造、新城區(qū)河網(wǎng)水系建設(shè)和下水管網(wǎng)建設(shè)維護工作，同時根據(jù)主城區(qū)發(fā)展趨勢和淮安城區(qū)水系特點，做好防洪排澇整體規(guī)劃，樹立總體長遠目標，抓住重點難點，科學(xué)逐步實施，在建設(shè)資金投入有限的情況下，最大程度提高城區(qū)防汛保安效果。三是拓展防汛監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。有重點地加密核心城區(qū)的監(jiān)控點密度，有計劃地開展新建城區(qū)的監(jiān)控點建設(shè)，力爭監(jiān)控范圍緊跟城市建設(shè)步伐，保證監(jiān)控數(shù)據(jù)準確、及時、穩(wěn)定，同時積極探討水利與公安及城管部門共享道路和城市監(jiān)控圖像資源，提升城市防汛指揮調(diào)度能力，節(jié)省城市管理的綜合投資成本。四是完善防汛相關(guān)工程建設(shè)，做好城市下水管網(wǎng)雨污分流工程的建設(shè)和維護，加快澇水外排速度，同時避免防汛應(yīng)急排澇和環(huán)境水質(zhì)要求發(fā)生沖突；在城市規(guī)劃建設(shè)過程中，結(jié)合淮安水生態(tài)文明城市建設(shè)，積極實施草皮樹木綠化和池塘湖泊建設(shè)工作，提升城區(qū)環(huán)境景觀的同時，增加城區(qū)透水面積，提高城區(qū)澇水調(diào)蓄能力。

3.3 創(chuàng)新舉措，強化運行管護

一是制定出臺城市河道藍線管理辦法。明確市直及各區(qū)、有關(guān)部門的河道岸線管理范圍，嚴禁未經(jīng)水行政主管部門批復(fù)的占用、封（覆）蓋河道或?qū)拥肋M行改道等行為，保障河道正常過水斷面，為河道下一步拓寬建設(shè)預(yù)留空間。二是建立城市內(nèi)河輪浚機制。建議以3年為一周期，對城市內(nèi)河進行疏浚整治，保證市政管網(wǎng)和排澇泵站之間通暢銜接。對于廠區(qū)內(nèi)的河道淤積情況，實行“誰使用、誰受益、誰疏浚”的管理模式，減少疏浚成本的投入。三是完善排澇機電設(shè)施維修機制。根據(jù)汛前汛后檢查情況，及時進行泵站維修養(yǎng)護和防汛監(jiān)控系統(tǒng)損壞部件更換，按照輕重緩急的原則，分步實施老舊泵站改造工作，同時加強基層設(shè)備管理人員培訓(xùn)，提升操作和管護水平，積極探索利用社會化力量參與工程管理的模式，如：將泵站維修、監(jiān)控系統(tǒng)維護等工作外包給專業(yè)公司承擔(dān)，解決管理人員不足的問題。

3.4 理順機制，注重部門聯(lián)動

首先，要統(tǒng)一指揮，各司其職，合力聯(lián)動。在淮安市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和市防指的指導(dǎo)下，主城區(qū)防汛排澇工作由淮安市城市防汛分指揮部負責(zé)。市城防指辦公室需超前準備，全力應(yīng)對，科學(xué)做好防汛排澇的調(diào)度協(xié)調(diào)工作；水利部門要加強河湖管理，合理控制水位，嚴格落實汛期泵站前池水位控制制度，保證預(yù)降水位與日常景觀水位的銜接；住建部門要加強主要道路、易積水區(qū)域的巡查，保證地下管網(wǎng)暢通；氣象、水文部門要加強預(yù)測預(yù)報，準確及時發(fā)布氣象水文信息；環(huán)保部門要加強汛期排澇河道沿線企業(yè)和居民排污監(jiān)控，避免防汛排澇影響河道水質(zhì)；供電部門要確保泵站排澇用電；財政部門要保障防汛經(jīng)費及時到位；其他各有關(guān)部門也要積極履行職責(zé)，共同完成城區(qū)防汛工作任務(wù)。其次，增強區(qū)域調(diào)度管理，推進水務(wù)一體化改革。根據(jù)城區(qū)實際，逐步將淮陰區(qū)和淮安區(qū)部分區(qū)域納入主城區(qū)防汛統(tǒng)一調(diào)度，同時盡快落實生態(tài)新城、工業(yè)園區(qū)等新建城區(qū)內(nèi)的水利工程管理單位和人員，強化屬地管理，實行行政一把手負責(zé)，將管理效果作為行政履職盡職的重要依據(jù)來考量。針對城區(qū)目前管排水的不管治污、管治污的不管回用、水污染防治存在多部門職能交叉管理的現(xiàn)狀，積極探索推進水務(wù)一體化改革。

3.5 提升效率，加大科技支撐

市城防辦應(yīng)積極聯(lián)合相關(guān)科研院校、專業(yè)公司和有關(guān)部門，加強城市降雨規(guī)律、排水影響評價、暴雨內(nèi)澇風(fēng)險等方面的研究，應(yīng)用地理信息、全球定位、遙感監(jiān)測等先進技術(shù)，采取先行試點、逐步擴大的原則，加快建立具有災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警、風(fēng)險評估等功能的綜合信息管理平臺，強化數(shù)字信息技術(shù)對主城區(qū)防汛排澇工作的支撐。同時，在城市規(guī)劃建設(shè)中，推廣實施下凹式綠地、水景觀池塘、透水路面等新型防汛建設(shè)措施，提高城區(qū)調(diào)蓄暴雨水平，減緩降雨匯水徑流，提升主城區(qū)城市防汛排澇能力。